(1)

Par le règlement d’exécution (UE) 2019/159 de la Commission (3), la Commission européenne a institué une mesure de sauvegarde définitive à l’encontre de certains produits sidérurgiques (ci-après la «mesure de sauvegarde»), qui consiste en des contingents tarifaires applicables à certains produits sidérurgiques (ci-après le «produit concerné») relevant de 26 catégories de produits sidérurgiques, lesdits contingents étant fixés à des niveaux permettant de préserver les flux commerciaux traditionnels par catégorie de produits. Un droit de douane de 25 % ne s’applique que si les seuils quantitatifs de ces contingents tarifaires sont dépassés. La mesure de sauvegarde a été instituée pour une période initiale de trois ans, c’est-à-dire jusqu’au 30 juin 2021 (ci-après le «règlement définitif»).

(2)

Par le règlement d’exécution (UE) 2021/1029 de la Commission (4) (ci-après le «règlement de prorogation»), la Commission a prorogé la mesure de sauvegarde jusqu’au 30 juin 2024.

(3)

Au considérant 161 du règlement définitif, la Commission s’est engagée à «procéd[er] à une évaluation de la situation sur une base régulière et envisag[er] un réexamen au moins à la fin de chaque année d’application des mesures». Dans cet esprit, la Commission a mené deux enquêtes de réexamen du fonctionnement de la mesure, respectivement en 2019 et 2020.

(4)

Au considérant 85 du règlement de prorogation, la Commission a déclaré ce qui suit: «[…] afin que le fonctionnement de la mesure de sauvegarde demeure adapté à l’évolution du marché et dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, la Commission procédera à un réexamen du fonctionnement, à l’exemple de ceux menés en 2019 et 2020. Ce réexamen sera entamé suffisamment à l’avance pour introduire toute modification nécessaire à partir du 1er juillet 2022, à l’issue de la première année de prorogation».

(5)

La Commission a donc ouvert une enquête de réexamen du fonctionnement de la mesure en publiant, le 17 décembre 2021, un avis d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne (5) invitant les parties intéressées à faire connaître leur point de vue et à fournir des éléments de preuve concernant en particulier, les motifs de réexamen suivants:

(6)

La procédure formelle s’est déroulée par écrit et en deux étapes: les parties ont d’abord présenté leurs observations et leurs éléments de preuve à l’appui et ont ensuite eu la possibilité de réfuter les observations initiales des autres parties. Au total, la Commission a reçu plus de cent observations et réfutations.

(7)

Pendant l’enquête de réexamen du fonctionnement de la mesure et avant qu’elle soit terminée, une série de modifications ont été apportées à la mesure de sauvegarde. En mars 2022, par le règlement (UE) 2022/428 (6), l’Union a mis en place une interdiction d’importation de certains produits sidérurgiques en provenance de la Russie et de la Biélorussie (7) dans le cadre du quatrième train de sanctions prises en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Afin d’éviter toute pénurie éventuelle d’approvisionnement sur le marché de l’acier de l’Union à la suite de cette interdiction, par le règlement (UE) 2022/434 (8), la Commission a modifié la mesure de sauvegarde en redistribuant les contingents spécifiques par pays de la Russie et de la Biélorussie proportionnellement entre les autres pays fournisseurs dans chaque catégorie de produits concernée.

(8)

En outre, par le règlement (UE) 2022/664 (9), la Commission a soumis l’Afrique du Sud et les autres pays de l’accord de partenariat économique (ci-après l’«APE») conclu entre la Communauté de développement de l’Afrique australe (ci-après la «CDAA») et l’Union européenne à la mesure de sauvegarde à partir du 1er mai 2022, à la suite de l’expiration de l’exemption dont ces pays bénéficiaient au titre d’un APE bilatéral.

(9)

Enfin, la Commission a suspendu temporairement l’application de la mesure de sauvegarde à l’égard de l’Ukraine (10). Cette suspension, tant qu’elle restera en vigueur, a pour effet que les importations en provenance de l’Ukraine ne sont prises en considération dans aucun contingent, résiduel ou spécifique par pays (11). De même, les volumes d’importations en provenance de l’Ukraine au cours de la période de référence de l’enquête initiale (2015-2017) (12) ne sont pas pris en considération pour le calcul des contingents résiduels.

(10)

Après une analyse approfondie de l’ensemble des observations reçues et des données dont elle disposait, la Commission est arrivée aux conclusions suivantes. Ces conclusions sont présentées dans les sous-sections ci-après, selon la même structure que l’avis d’ouverture.

(11)

Certaines parties intéressées (certains pays tiers et utilisateurs) ont demandé que la gestion trimestrielle des contingents soit remplacée par une gestion annuelle, tandis que d’autres (l’industrie de l’Union) ont demandé l’introduction d’une gestion mensuelle. Certaines parties (l’industrie de l’Union) ont également demandé que le report des contingents inutilisés soit limité à 4 %, tandis que d’autres (certains pays tiers et utilisateurs) ont demandé la redistribution de la part de certains contingents spécifiques par pays inutilisés. En outre, d’autres parties (certains pays tiers et utilisateurs) ont demandé que le système des contingents spécifiques par pays soit supprimé et remplacé par une gestion globale des contingents. Enfin, d’autres parties ont demandé la suppression des contingents de certains pays et la redistribution de ces contingents entre d’autres origines, et l’attribution d’un contingent spécifique par pays à certains pays qui exportent dans le cadre du contingent résiduel.

(12)

Ces contingents, qu’ils soient spécifiques par pays ou résiduels, ont été attribués sur la base des résultats d’exportation au cours de la période de référence de l’enquête initiale (13). Le système de gestion trimestrielle des contingents s’est révélé efficace pour apporter une stabilité sur le marché de l’Union, éviter les hausses soudaines des importations qui déstabiliseraient le marché (14) et assurer un flux ordonné et prévisible d’importations tout au long de l’année. Ce système permet également d’assurer les flux commerciaux traditionnels, en matière de volumes et d’origines, sans aucun droit additionnel.

(13)

Ce système permet d’atteindre un équilibre entre les différents intérêts en jeu. Premièrement, il est avantageux pour l’industrie de l’Union, étant donné qu’il évite que le marché soit inondé d’importations sur une courte période et subisse ainsi des effets négatifs. Deuxièmement, il est également bénéfique pour certains pays tiers et certains utilisateurs de l’Union, qui seraient sinon indûment évincés du marché par d’autres fournisseurs de plus grande taille et ne seraient pas en mesure d’approvisionner les utilisateurs de l’Union, lesquels seraient, à leur tour, empêchés d’acheter les matériaux dont ils ont besoin depuis ces origines spécifiques. Enfin, il permet aux grands pays exportateurs de dépasser leurs flux commerciaux traditionnels dans la plupart des catégories de produits en accédant au contingent résiduel au dernier trimestre d’une période lorsque les fournisseurs historiques n’ont pas été en mesure d’utiliser entièrement les contingents.

(14)

Accepter l’un ou l’autre des arguments avancés par les parties intéressées, tels que résumés au considérant 11, contrarierait cet équilibre et risquerait de compromettre l’efficacité de la mesure. En outre, dans leurs observations, les parties n’ont pas démontré, par des éléments de preuve, en quoi le système actuel ne serait pas approprié et en quoi les différents ajustements qu’elles proposent seraient dans l’intérêt général de l’Union (et non pas uniquement dans leur propre intérêt) et compatibles avec la logique et le bon fonctionnement de la mesure.

(15)

Pour ces raisons, la Commission a considéré qu’il demeurait approprié de maintenir l’actuel système de gestion des contingents (gestion trimestrielle et combinaison de contingents spécifiques par pays et de contingents résiduels) et de préserver le report des contingents inutilisés et l’accès au contingent résiduel au quatrième trimestre, et que cela était équitable vis-à-vis de toutes les parties intéressées.

(16)

Si l’actuel système d’attribution et de gestion des contingents est approprié, la Commission a tout de même considéré que certains ajustements techniques devaient y être apportés afin d’améliorer son fonctionnement eu égard à l’évolution des circonstances. Ces ajustements concernent les catégories de produits 7 (tôles quarto) et 17 (profilés).

(17)

Dans ces deux catégories de produits, l’Ukraine est historiquement un exportateur important (15) (représentant environ 33 % des contingents totaux dans chacune de ces catégories) et a toujours utilisé une part relativement élevée de ses contingents. Toutefois, la Commission a observé (16) que depuis l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, il n’y a quasiment eu aucune importation de ces deux catégories de l’Ukraine vers l’Union. Cela tend à indiquer que l’Ukraine se trouve actuellement dans l’incapacité de produire et/ou d’exporter des quantités significatives de ces catégories de produits vers le marché de l’Union. Dans ces circonstances, et après avoir analysé l’utilisation des contingents par les autres pays exportateurs soumis à la mesure, la Commission a considéré qu’il y aurait un risque de pénurie d’approvisionnement pour les utilisateurs de l’Union dans ces catégories si elle ne prenait aucune mesure.

(18)

Pour cette raison, dans l’intérêt de l’Union, la Commission a jugé nécessaire de globaliser la gestion des contingents restant soumis à la mesure (17) dans les catégories 7 et 17. En d’autres termes, les contingents spécifiques par pays existants seront supprimés afin de créer, à la place, un contingent unique disponible pour toutes les origines, ce qui augmentera la flexibilité du système pour permettre aux utilisateurs d’importer l’acier dont ils pourraient avoir besoin auprès de toute source disponible dans le cadre du volume contingentaire défini dans ces catégories.

(19)

La Commission a conclu que, compte tenu de l’historique des volumes (utilisation des contingents) et des origines des importations, cet ajustement ne risquait pas de nuire à l’efficacité de la mesure vis-à-vis des producteurs de l’Union, qu’un effet d’éviction était peu probable et que les flux commerciaux traditionnels seraient préservés. Cet ajustement sera réexaminé en fonction de l’évolution des flux commerciaux dans ces catégories et de la suspension de l’application de la mesure de sauvegarde à l’égard de l’Ukraine, ou si des effets d’éviction indus sont constatés.

(20)

Dans la mesure définitive, la Commission a introduit un mécanisme en vertu duquel les pays ayant épuisé leur contingent spécifique par pays pourraient également accéder (sans payer de droits, jusqu’à son épuisement) au contingent résiduel initialement disponible au dernier trimestre (avril-juin) de chaque période annuelle d’application de la mesure.

(21)

La Commission a justifié ce mécanisme par l’intérêt des importateurs et des utilisateurs de l’Union, car il permettrait non seulement d’assurer le maintien des flux commerciaux traditionnels, mais éviterait aussi que, le cas échéant, certaines parties du contingent tarifaire résiduel demeurent inutilisées.

(22)

Dans le cadre du premier réexamen du fonctionnement en 2019, la Commission a observé que, dans deux catégories de produits, les pays bénéficiant d’un contingent tarifaire spécifique par pays avaient utilisé presque exclusivement le volume intégral du contingent résiduel au quatrième trimestre en l’espace de deux jours. Ainsi, les fournisseurs historiques — de taille plus réduite — ne pouvaient pas exporter en franchise de droits au cours du dernier trimestre d’une période, ce qui affectait négativement les flux commerciaux traditionnels sur le plan de l’origine, au détriment de certains pays tiers et de certains utilisateurs de l’Union. Afin de compenser cet effet négatif imprévu, la Commission a introduit un plafond de 30 % par pays accédant au contingent résiduel au quatrième trimestre dans la catégorie 13 (barres d’armature) et dans la catégorie 16 (fil machine).

(23)

Dans le cadre du deuxième réexamen du fonctionnement en 2020, et après avoir détecté d’autres cas d’éviction dans plusieurs catégories de produits, la Commission a conçu un système dans lequel l’accès au contingent résiduel au quatrième trimestre dépendrait des tendances des importations observées et de l’utilisation réelle du contingent résiduel par les fournisseurs de plus petite taille qui sont les bénéficiaires naturels de cette section des contingents tarifaires (18).

(24)

Afin de réduire au minimum le déplacement des origines traditionnelles dans le contingent résiduel, tout en continuant de permettre un accès supplémentaire dans les catégories où cela s’avère nécessaire pour assurer l’utilisation maximale du contingent, la Commission a créé un système dans lequel chaque catégorie de produits appartiendrait à l’un des trois différents groupes suivants, qui correspondent à trois scénarios d’accès différents. Ce système satisfait à l’un des principaux principes et objectifs de la mesure de sauvegarde, à savoir assurer la préservation des flux commerciaux traditionnels pour ce qui est des origines.

(25)

Ces trois régimes actuellement en vigueur sont les suivants:

(26)

Certaines parties intéressées (certains pays tiers et utilisateurs) ont demandé la suppression complète de l’accès au contingent résiduel au quatrième trimestre. D’autres ont demandé que des modifications soient apportées spécifiquement à certaines catégories de produits, tandis que d’autres encore (dont certains pays tiers et utilisateurs, ainsi que l’industrie de l’Union) ont demandé qu’il soit complètement interdit aux grands pays exportateurs dans une catégorie donnée d’accéder au contingent résiduel ou qu’une approche plus restrictive soit appliquée.

(27)

Après avoir examiné les observations reçues et le fonctionnement de la mesure, la Commission a considéré que le système actuel demeurait le plus approprié dans la mesure où il permettait que les utilisateurs maximisent leurs chances d’utiliser entièrement le contingent résiduel, mais aussi que les flux commerciaux traditionnels, pour ce qui est des origines, soient respectés (ce qui est également dans l’intérêt des utilisateurs). Le système autorisant l’accès au contingent résiduel était la règle dans toutes les catégories de produits à l’exception de quatre.

(28)

Accéder aux demandes des parties intéressées reviendrait soit à empêcher certains utilisateurs d’augmenter leurs importations en franchise de droits là où une demande peut exister sur le marché de l’Union, soit à empêcher d’autres utilisateurs de l’Union d’acheter des produits de certaines origines également nécessaires au marché de l’Union en raison d’effets d’éviction. Parallèlement, le système empêche que les volumes supplémentaires que certains pays pourraient exporter dans le cadre de ce système atteignent un niveau qui compromettrait l’efficacité de la mesure en ce qui concerne les producteurs de l’Union. Partant, le système actuel est celui qui est le plus dans l’intérêt général de l’Union.

(29)

Dans le cadre de l’examen en cours, la Commission a vérifié si des effets d’éviction s’étaient produits. Pour ce faire, en se fondant sur le même type d’analyse que celle réalisée lors du deuxième réexamen, elle a mis à jour les différents régimes, sur la base des données disponibles depuis lors. Elle a donc analysé les données relatives aux importations et l’utilisation des contingents par origine et catégorie du 1er avril 2020 au 31 mars 2022.

(30)

Sur la base de la même méthode que celle appliquée lors du deuxième réexamen du fonctionnement, mais avec des données actualisées, les régimes d’accès par catégorie de produits sont mis à jour comme suit (pour les volumes spécifiques, voir annexe II):

(31)

Conformément aux principes appliqués lors du précédent réexamen du fonctionnement, les catégories suivantes seront soumises à un régime spécial:

(32)

Les catégories 7, 8, 17 et 25A feront l’objet d’une gestion globale. Dès lors, la possibilité d’accéder au contingent résiduel au quatrième trimestre n’est pas applicable, étant donné qu’aucun pays n’exporte dans le cadre d’un contingent spécifique par pays.

(33)

Pour les catégories 1 et 4B, le régime actuel, dans le cadre duquel l’accès est accordé au quatrième trimestre avec un plafond de 30 % par pays exportateur, est toujours jugé approprié pour garantir une variété suffisante des sources d’approvisionnement tout en évitant les effets d’éviction dus à un flux excessif d’importations supplémentaires venant s’ajouter aux flux commerciaux traditionnels.

(34)

Dans l’ensemble, grâce à cette disposition, la mesure continuerait de permettre d’accéder au contingent résiduel au quatrième trimestre dans la grande majorité des catégories de produits (toutes les catégories, sauf trois).

(35)

Tous les pays en développement membres de l’OMC ont été exclus de l’application de la mesure définitive, pour autant que leur part des importations ne dépasse pas 3 % des importations totales pour chaque catégorie de produits. La Commission s’est engagée à surveiller l’évolution des importations après l’adoption de la mesure et à réexaminer régulièrement la liste des pays exclus.

(36)

La dernière mise à jour a eu lieu dans le cadre de l’enquête de réexamen ayant fait suite à l’accord de retrait entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, entré en application le 1er janvier 2021, et elle n’a pas été modifiée depuis cette date. Dès lors, afin d’adapter la liste des pays en développement soumis à la mesure et exclus de celle-ci, la Commission effectue à nouveau les calculs sur la base des données d’importation consolidées les plus récentes dont elle dispose, à savoir les statistiques d’importation de l’année 2021 (19).

(37)

Les modifications résultant de cette mise à jour sont les suivantes (le tableau mis à jour est disponible à l’annexe I):

(38)

Le taux de libéralisation actuel de la mesure de sauvegarde a été fixé à un taux annuel de 3 %. La Commission a examiné, dans le cadre de la présente enquête, si ce niveau de libéralisation était toujours approprié.

(39)

Certaines parties intéressées (notamment des producteurs-exportateurs et des utilisateurs de l’Union) ont demandé que la Commission augmente le niveau de libéralisation au-delà de 3 % (nombre d’entre eux ont demandé un taux de libéralisation de 5 %), tandis que l’industrie de l’Union a demandé que le rythme de libéralisation soit, au contraire, réduit à 1 %.

(40)

L’instrument de sauvegarde est censé être de nature temporaire. Le 1er juillet 2022, la mesure entrera dans sa cinquième année d’application. L’objectif de la libéralisation [qui est une obligation juridique au titre des règles de l’OMC (21) et de l’UE (22)] est d’autoriser progressivement davantage de concurrence émanant des importations sur le marché, pendant que l’industrie nationale s’adapte à l’augmentation du niveau des importations. Le but est d’éviter une mesure qui, tant qu’elle serait en vigueur, n’inciterait pas l’industrie nationale à s’ajuster et qui engendrerait des problèmes de compétitivité lorsque l’industrie nationale serait exposée à une concurrence étrangère accrue une fois la mesure de sauvegarde abrogée.

(41)

C’est cette logique qui a conduit la Commission à considérer qu’il conviendrait aujourd’hui (après quatre ans d’application de la mesure) d’envisager d’augmenter légèrement le niveau annuel de libéralisation, afin d’encourager l’industrie nationale à poursuivre ses ajustements, tout en veillant à ne pas compromettre l’efficacité de la mesure.

(42)

La Commission a considéré qu’il serait approprié de fixer le niveau de libéralisation annuel à 4 % à compter du 1er juillet 2022.

(43)

Cette augmentation devrait également contribuer à soulager toute éventuelle tension pour les utilisateurs de l’Union dans certaines catégories de produits, dans un contexte caractérisé par un niveau élevé d’incertitude sur le marché. En revanche, cette augmentation supplémentaire limitée ne mettrait pas en péril l’industrie de l’Union et ne nuirait pas à l’efficacité de la mesure.

(44)

En mars 2018, les États-Unis ont institué un droit de 25 % sur les importations de certains produits sidérurgiques en vertu de la mesure qu’ils ont prise au titre de la section 232. Cette mesure reste actuellement en vigueur, bien que certaines modifications aient été apportées. Dans le cadre de la présente enquête de réexamen, la Commission a analysé ces modifications afin de déterminer si elles ont eu une quelconque incidence sur la mesure de sauvegarde de l’Union, notamment en ce qui concerne le risque de détournement des flux commerciaux vers le marché de l’Union.

(45)

Les demandes reçues à cet égard peuvent être divisées en trois catégories. Dans les deux premières, certains utilisateurs et pays tiers ont affirmé que le risque de détournement des flux commerciaux était (plus) faible en raison des différents ajustements apportés à la mesure prise au titre de la section 232. Ensuite, certaines parties ont soutenu qu’en raison des contingents tarifaires attribués aux exportateurs de l’Union, l’industrie de l’Union détournerait des ventes vers le marché des États-Unis aux dépens des ventes intérieures, créant ainsi une pénurie au niveau national.

(46)

L’industrie sidérurgique de l’Union, en revanche, a affirmé que le risque de détournement des flux commerciaux subsistait et que l’accès amélioré de l’Union au marché des États-Unis n’affecterait pas sa capacité à approvisionner le marché intérieur (de l’Union).

(47)

En octobre 2021, les États-Unis ont décidé de soumettre les importations de l’Union visées par la mesure prise au titre de la section 232 à un système de contingent tarifaire. Dans le cadre de ce nouveau régime, l’Union pourrait exporter en franchise de droits jusqu’à un certain niveau (sur la base des volumes d’exportation historiques) (23), et ce n’est qu’une fois ce niveau atteint que le droit de 25 % serait applicable. Cette mesure visait à améliorer la position des exportateurs de l’Union sur le marché des États-Unis: ils étaient jusqu’alors soumis à un droit de 25 % sur chaque tonne exportée. Ce nouveau système est applicable depuis le 1er janvier 2022.

(48)

Certaines parties intéressées ont soutenu qu’à partir du moment où les prix aux États-Unis sont généralement plus élevés que dans l’Union, les producteurs de l’Union seraient incités à exporter vers les États-Unis aux dépens des ventes intérieures, ce qui risquerait de créer une pénurie sur le marché de l’Union dans certaines catégories.

(49)

Pour un certain nombre de raisons, la Commission a considéré que ces arguments devaient être rejetés. Premièrement, la notion de détournement des flux commerciaux vers le marché de l’Union ne saurait inclure la limitation des exportations de l’industrie de l’Union elle-même vers les États-Unis. En d’autres termes, l’industrie de l’Union ne peut jamais être exposée au risque de détournement des flux commerciaux de ses propres ventes. Cela est contraire à la logique du détournement des flux commerciaux. Dès lors, le fait que l’Union puisse améliorer sa présence sur le marché des États-Unis n’a aucune incidence en ce qui concerne le risque de détournement des flux commerciaux des pays exportateurs vers le marché de l’Union.

(50)

Deuxièmement, les arguments selon lesquels l’industrie de l’Union épuiserait ses contingents tarifaires aux dépens (principalement, voire exclusivement) des ventes intérieures ne sont pas étayés par des éléments de preuve. Ces arguments ne tenaient pas compte du fait que, toujours théoriquement, l’industrie de l’Union pourrait augmenter son volume de production (24), ce qui lui permettrait de ne pas sacrifier ses ventes intérieures et de générer des recettes supplémentaires grâce à l’augmentation de ses ventes à l’exportation vers les États-Unis, et qu’elle pourrait également rediriger vers les États-Unis des volumes d’exportation destinés à d’autres marchés susceptibles d’être moins attrayants pour un certain nombre de raisons, y compris le niveau des prix (25).

(51)

Indépendamment de toutes ces possibilités théoriques, la réalité a montré qu’au cours du premier trimestre ayant suivi l’entrée en vigueur du système de contingents tarifaires, l’Union avait été loin d’épuiser ses contingents. De fait, au cours de ce premier trimestre, elle n’a utilisé qu’environ 42 % du contingent (26).

(52)

Dès lors, la principale hypothèse formulée par certaines parties intéressées, ainsi que le postulat sous-tendant leur argumentation, à savoir que les producteurs-exportateurs de l’Union seraient en mesure d’utiliser l’intégralité de leurs contingents aux États-Unis, s’est révélée erronée avant même d’entrer dans d’autres considérations.

(53)

La Commission a conclu que le fait que l’Union soit soumise à un système de contingents tarifaires en vertu des mesures prises par les États-Unis au titre de la section 232 n’avait aucune incidence sur le fonctionnement de la mesure de sauvegarde en ce qui concerne le risque de détournement des flux commerciaux. De même, aucune partie n’a démontré en quoi que ce soit qu’exporter dans le cadre d’un régime de contingents tarifaires au titre de la section 232 engendrerait, en soi, un risque de pénurie d’approvisionnement sur le marché de l’Union.

(54)

En ce qui concerne les arguments relatifs aux modifications apportées à la mesure prise par les États-Unis au titre de la section 232 vis-à-vis d’autres pays tiers, les données dont la Commission dispose ont montré que les modifications suivantes ont été apportées à la mesure prise par les États-Unis au titre de la section 232:

(55)

L’enquête a conclu que ces modifications des mesures adoptées par les États-Unis au titre de la section 232 avaient, dans l’ensemble, peu d’incidences sur le fonctionnement et la raison d’être de la mesure de sauvegarde de l’Union, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, pour remettre ces modifications en perspective, la plupart de ces pays n’exportent actuellement que très peu d’acier vers l’Union (voire pas du tout) (27), et ils ne sont pas non plus des fournisseurs historiques (28). Parmi les quelques pays qui exportent des volumes plus significatifs vers l’Union, à savoir le Royaume-Uni, le Japon et la Corée, tous trois restent soumis à la mesure adoptée par les États-Unis au titre de la section 232, ce qui signifie qu’ils sont soumis à des contraintes pour exporter en franchise de droits vers le marché des États-Unis. De fait, la Corée n’est autorisée à exporter que dans le cadre d’un contingent (restriction quantitative), sans possibilité d’exporter au-delà de ce volume, tandis que le Royaume-Uni et le Japon sont soumis à un contingent tarifaire au-delà duquel un droit de 25 % s’applique. En outre, la mise en place d’un contingent tarifaire ne signifie pas nécessairement que ces pays pourront effectivement utiliser les volumes qui leur sont attribués, comme le montre l’exemple du contingent tarifaire attribué à l’Union. Enfin, la plupart des origines constituant l’essentiel des importations dans l’Union restent soumises à un droit de 25 % sur leurs exportations vers les États-Unis.

(56)

À cet égard, le risque de détournement des flux commerciaux découle, essentiellement, des principaux pays fournisseurs d’acier de l’Union, qui possèdent des capacités inutilisées (assez importantes, pour certains d’entre eux) et sont donc en mesure d’accroître rapidement (29) leur présence sur le marché de l’Union (30), lequel, comme démontré dans de précédentes enquêtes, est un marché attrayant pour ce qui est des prix et de la taille (31).

(57)

En outre, les parties n’ont pas démontré (ni même mentionné) dans leurs observations en quoi les conclusions formulées par la Commission lors des précédentes enquêtes (32) auraient considérablement changé; parmi ces conclusions figuraient notamment la surcapacité mondiale qui persiste dans le secteur sidérurgique (33), la réduction substantielle des importations sur le marché des États-Unis par rapport à la période précédant l’institution de la mesure adoptée par les États-Unis au titre de la section 232 (34) ou l’absence de marchés de substitution pour les volumes perdus (35), parmi d’autres.

(58)

En tout état de cause, l’amélioration de l’accès de certains pays tiers au marché des États-Unis démontrée au considérant 54 compliquerait même plutôt la tâche des autres pays qui souhaitent exporter vers le marché des États-Unis, étant donné que ces pays ont comparativement une position concurrentielle plus défavorable, puisqu’ils doivent payer un droit de 25 %. De fait, le rythme de la réduction des importations des pays non soumis à un accès préférentiel en vertu de la mesure prise par les États-Unis au titre de la section 232 était largement supérieur à la moyenne (36). Par conséquent, les ajustements apportés à la mesure des États-Unis pourraient même encore augmenter le risque de détournement des flux commerciaux de la part de pays tiers qui ne bénéficient d’aucun type de traitement préférentiel en vertu de la mesure prise au titre de la section 232 et qui, pour certains, font aussi partie des pays qui sont le plus susceptibles de provoquer une augmentation des importations sur le marché de l’Union.

(59)

Pour les raisons exposées dans la présente sous-section, la Commission a conclu que les modifications apportées à la mesure adoptée par les États-Unis au titre de la section 232 n’affectaient pas le fonctionnement de la mesure de sauvegarde acier de l’Union et ne modifiaient pas le fondement de son appréciation du risque de détournement des flux commerciaux.

(60)

En plus des questions examinées à la section 3, les parties intéressées ont formulé d’autres arguments abordés dans la présente section.

(61)

Au cours de l’enquête et après la fin de la phase écrite de la procédure, plusieurs parties intéressées ont spontanément contacté la Commission en soutenant que la mesure de sauvegarde devait être suspendue ou abrogée en raison d’une augmentation des prix de l’acier dans l’Union. Selon ces parties, abroger ou suspendre la mesure de sauvegarde serait la solution qui permettrait d’abaisser les prix de l’acier.

(62)

Avant toute chose, la portée du réexamen ne couvrait pas une abrogation ou une suspension éventuelle de la mesure. Dès lors, le type d’éléments de preuve recueillis et l’analyse réalisée durant l’enquête n’étaient pas ceux que l’abrogation potentielle d’une mesure de sauvegarde aurait requis. Partant, l’abrogation de la mesure de sauvegarde ne relevait pas de la portée du présent réexamen.

(63)

Néanmoins, et par souci d’exhaustivité, la Commission a jugé approprié de replacer ces demandes dans leur contexte et de fournir une analyse factuelle des récentes évolutions du marché dans le présent règlement. À cet égard, la Commission a établi que les prix de l’acier dans l’Union avaient connu une évolution à la hausse durant les premiers mois de 2022, atteignant un niveau record juste après l’agression non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, et ont ensuite montré des signes de déclin constant [en enregistrant une baisse de 21 % par rapport au niveau record atteint en 2022 (37)] à partir de la fin du mois d’avril 2022 (38).

(64)

Cette tendance des prix a été observée dans un contexte global d’inflation, qui concerne également les matières premières sidérurgiques et l’énergie. Dans son rapport «Short Range Outlook» (39) pour 2022 et 2023, la World Steel Association (WSA) a souligné que l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine aura pour effet d’accroître davantage la pression inflationniste, d’une part, en raison de la hausse des prix de l’énergie et des matières premières pour la production d’acier, et, d’autre part, en raison des perturbations persistantes des chaînes d’approvisionnement. Cela a été confirmé par les toutes dernières informations sur l’évolution des prix des matières premières sidérurgiques (y compris l’énergie) provenant de sources telles que l’OCDE (40), la Banque mondiale (41) et S&P Platts (42), qui montrent une augmentation des prix et une tendance générale à la hausse avec des niveaux largement supérieurs à ceux des périodes précédentes.

(65)

L’analyse statistique effectuée par la Commission elle-même (43) a également confirmé que les prix du principal marché sidérurgique au niveau mondial avaient suivi une tendance similaire à ceux de l’Union et que, par conséquent, la tendance des prix observée sur le marché de l’Union était tout à fait conforme à celle constatée sur les principaux marchés à l’échelle mondiale. Dans ce contexte, la Commission a conclu qu’en tout état de cause, la mesure de sauvegarde n’avait pas pu être la cause de l’évolution des prix dans l’Union.

(66)

Certaines parties intéressées ont affirmé qu’il y avait une pénurie d’acier sur le marché de l’Union et que la mesure de sauvegarde de l’acier l’aggravait, étant donné que certains contingents étaient épuisés. Dès lors, dans le contexte de l’augmentation des prix de l’acier, elles ont soutenu que la mesure devait être suspendue ou abrogée.

(67)

La Commission a observé que l’utilisation des contingents tarifaires aux trois premiers trimestres de la quatrième année de la mesure (du 1er juillet 2021 au 31 mars 2022) s’est élevée à 77 %, ce qui signifie que plus de 5,6 millions de tonnes prévues par les contingents n’ont pas été utilisées, comme l’illustre le tableau ci-dessous. Cela démontre donc que les utilisateurs de l’Union ont généralement eu la possibilité d’augmenter davantage les importations d’acier en franchise de droits pendant chaque période. Si cela n’empêche pas que les quotas de certaines catégories puissent avoir été davantage sous tension que d’autres, la majorité des catégories de produits avaient des contingents exonérés de droits à leur disposition à chaque trimestre.

Tableau 1

Évolution de l’utilisation des contingents tarifaires aux trois premiers trimestres de la 4e année  (44)

(68)

La Commission a également observé que le niveau des importations en 2021 était très proche du niveau record qu’elles avaient atteint en 2018 (45). En outre, dans son rapport «Short Range Outlook» (46) pour 2022 et 2023, la World Steel Association (WSA) a souligné l’incertitude des perspectives économiques. Les perspectives du marché sidérurgique pour 2022 ont été revues à la baisse notamment en raison de la guerre et la demande d’acier devrait croître de 0,4 % en 2022 et de 2,2 % en 2023.

(69)

Dans ce contexte, et compte tenu du fait que le niveau des contingents sera revu une nouvelle fois à la hausse, de 4 %, à partir du 1er juillet 2022, comme expliqué à la section 3.4, la Commission a considéré que toute pression alléguée sur certains segments du marché devrait en tout état de cause être atténuée, sans que la mesure perde de son efficacité.

(70)

Certaines parties intéressées ont soutenu que l’interdiction des importations visant la Russie et la Biélorussie affaiblissait considérablement leur capacité à importer, et affirmé que la Commission devait, pour ces raisons, abroger la mesure.

(71)

La Commission a observé à cet égard que l’instabilité causée par l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine et par les sanctions sur l’acier imposées en réponse par l’Union constituait un élément inévitable présent sur le marché, auquel tous les acteurs devaient progressivement s’adapter.

(72)

La Commission a néanmoins agi immédiatement, dans le cadre de la mesure de sauvegarde, pour réduire autant que de possible les dégâts collatéraux causés par l’interdiction d’importation, en redistribuant les contingents en vigueur depuis avril 2022. Cet ajustement de la mesure atténuera grandement les perturbations causées à certains utilisateurs par l’interdiction des importations en provenance de la Russie et de la Biélorussie, en leur permettant d’accéder aux volumes exonérés de droits d’autres origines. Toutefois, inévitablement, il faudra un peu de temps aux utilisateurs de l’Union pour s’adapter à cette situation et passer à des fournisseurs d’une autre origine (47). En particulier, la Commission a reconnu que, dans certains cas, certains utilisateurs auraient besoin de changer presque entièrement de fournisseurs, compte tenu de leur très forte dépendance vis-à-vis des importations d’acier en provenance de la Russie et/ou de la Biélorussie. Cependant, l’existence de ces sanctions dans le domaine de l’acier ne saurait en soi remettre en cause la validité ou la nécessité de la mesure de sauvegarde.

(73)

Certaines parties intéressées ont demandé à la Commission de redistribuer les contingents spécifiques par pays attribués à l’Ukraine étant donné que celle-ci ne serait pas, en raison de l’agression militaire non provoquée et injustifiée dont elle fait l’objet de la part de la Russie, en mesure d’exporter vers l’Union dans des quantités significatives. Certaines de ces parties ont suggéré à la Commission de suivre la même approche que celle adoptée pour la redistribution des contingents attribués à la Russie et à la Biélorussie.

(74)

L’analyse réalisée par la Commission de l’utilisation de son contingent par l’Ukraine avant la suspension du règlement sur la sauvegarde tel qu’expliqué au considérant 9 a montré que, dans la majorité des catégories de produits où l’Ukraine disposait d’un contingent spécifique par pays, elle avait continué d’en faire usage. Pour les catégories dans lesquelles aucune exportation n’avait été enregistrée, la Commission a globalisé les contingents de toutes les origines soumises à la mesure dans chacune de ces catégories de produits, comme expliqué à la section 3.1.1 ci-dessus. La Commission a rappelé que les contingents qui appartiendraient à l’Ukraine (en l’absence de suspension) ne seraient pas disponibles tant que la suspension de la mesure à l’égard de ce pays resterait d’actualité.

(75)

Certaines parties intéressées ont formulé des demandes concernant certaines catégories de produits (ces catégories varient en fonction de la partie adressant la demande). Ces demandes portaient notamment sur l’exclusion d’une certaine catégorie de produits de la mesure, un traitement différencié pour une origine donnée dans une certaine catégorie de produits et l’application d’un niveau différent de libéralisation en fonction de la catégorie de produits.

(76)

Comme l’a expliqué la Commission dans de précédents règlements, le champ d’application de la mesure couvre un produit unique, à savoir certains produits sidérurgiques. La Commission ne peut donc pas traiter les catégories de produits comprenant le produit concerné comme si elles étaient elles-mêmes, individuellement, un produit concerné. Dans le cadre de sa gestion et de l’administration des contingents, et lorsque cela était dans l’intérêt de l’Union, la Commission a ajusté la mesure de sauvegarde afin de veiller à ce que ses objectifs puissent être atteints. Toutefois, la Commission ne peut modifier l’architecture fondamentale de la mesure, par exemple la définition du produit, afin de répondre à des demandes de parties intéressées qui entraîneraient un traitement discriminatoire vis-à-vis d’autres catégories de produits et parties intéressées, et, surtout, seraient incompatibles avec la conception de la mesure et la définition du produit telles qu’établies dans le règlement définitif.

(77)

Certaines parties intéressées ont demandé que la Commission lève la mesure de sauvegarde pour les catégories de produits soumises à des droits antidumping et/ou compensatoires, étant donné que, selon elles, ces droits conféreraient une protection suffisante à l’industrie de l’Union.

(78)

La Commission a rappelé que la raison d’être et l’objectif de la mesure de sauvegarde n’étaient pas les mêmes que ceux des autres instruments de défense commerciale, étant donné qu’ils ne portent pas sur les mêmes problématiques. Si les mesures de sauvegarde visent à répondre aux augmentations des importations dues à des circonstances imprévues, les instruments antidumping et compensatoires visent, quant à eux, à contrer des pratiques commerciales déloyales. Ce serait par exemple le cas s’il était constaté qu’un pays pratique un dumping dans une catégorie de produits donnée et à un moment donné, et si, par la suite, les importations augmentaient tout de même en raison de circonstances imprévues et depuis différentes origines. En outre, la portée des deux instruments, sur le plan des origines couvertes, est généralement très différente, de même que les types d’enquêtes menées, y compris les règles de procédure. L’application simultanée des deux instruments à une catégorie de produits donnée est donc pleinement compatible avec les règles de l’OMC et les règles de l’Union (48).

(79)

Certaines parties intéressées ont soutenu que les contingents attribués au Royaume-Uni devaient être revus à la hausse afin de tenir compte des échanges habituels entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord.

(80)

À cet égard, la Commission a rappelé que le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord (ci-après le «protocole») (49) était l’acte juridique pertinent qui régissait le statut de l’Irlande du Nord par rapport aux règles commerciales et douanières de l’Union. Dès lors, et conformément aux dispositions du protocole, les ventes d’acier à destination de l’Irlande du Nord (qu’elles proviennent de Grande-Bretagne ou de tout autre pays tiers) n’ont pas été comptabilisées parmi les importations habituelles dans l’Union et n’ont donc pas été incluses dans le calcul des contingents (50). Grâce à cette approche, la législation d’exécution de l’Union dans le domaine des mesures de sauvegarde demeure pleinement compatible avec le protocole. Par conséquent, cet argument a été rejeté.

(81)

Certaines parties ont souligné l’existence de cas potentiels de contournement de la mesure. En particulier, certaines d’entre elles ont évoqué un prétendu contournement de la part de la Russie dans les catégories 12 et 13, et, en général, dans la catégorie 28.

(82)

À cet égard, la Commission observe que la Russie fait actuellement l’objet d’une interdiction d’importation. Les autorités douanières de l’Union et des États membres surveillent par conséquent toute tentative de contournement des mesures en vigueur.

(83)

Pour terminer, la Commission indique que le présent réexamen modifiant la mesure de sauvegarde en vigueur est également conforme aux obligations découlant des accords bilatéraux signés avec certains pays tiers.

(84)

Les mesures prévues par le présent règlement sont conformes à l’avis du comité des sauvegardes institué en vertu de l’article 3, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/478 et de l’article 22, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/755,