(1)

Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2019/159 van de Commissie (3) heeft de Europese Commissie ten aanzien van bepaalde staalproducten een definitieve vrijwaringsmaatregel ingesteld (“de vrijwaringsmaatregel”) die bestaat uit tariefcontingenten voor bepaalde staalproducten (“het betrokken product”) van 26 categorieën die zijn vastgesteld op niveaus die de traditionele handelsstromen per productcategorie handhaven. Een douanerecht van 25 % is alleen van toepassing als de kwantitatieve drempels van deze tariefcontingenten worden overschreden. De vrijwaringsmaatregel werd aanvankelijk ingesteld voor een periode van drie jaar, namelijk tot en met 30 juni 2021 (“de definitieve verordening”).

(2)

Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1029 (4) van de Commissie (“de verlengingsverordening”) heeft de Commissie de vrijwaringsmaatregel verlengd tot en met 30 juni 2024.

(3)

In overweging 161 van de definitieve verordening heeft de Commissie zich ertoe verbonden “regelmatig een beoordeling van de situatie uit [te] voeren en ten minste op het einde van elk jaar van toepassing van de maatregelen een nieuw onderzoek [te] overwegen”. In deze geest heeft de Commissie in respectievelijk 2019 en 2020 twee onderzoeken ter evaluatie van de werking uitgevoerd.

(4)

In overweging 85 van de verlengingsverordening heeft de Commissie het volgende verklaard: “Opdat de werking van de vrijwaringsmaatregel in de tussentijd is aangepast aan de ontwikkeling van de markt en in overeenstemming is met de belangen van alle belanghebbenden, zal de Commissie bovendien zoals in 2019 en 2020 de werking ervan evalueren. Die evaluatie van de werking zal lang genoeg van tevoren worden gestart om de eventueel noodzakelijke wijzigingen in te voeren vanaf 1 juli 2022, na het eerste jaar van de verlenging”.

(5)

Dienovereenkomstig heeft de Commissie, met een bericht van opening dat op 17 december 2021 in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt (5), een onderzoek ter evaluatie van de werking geopend met het verzoek aan belanghebbenden hun standpunt kenbaar te maken en bewijsmateriaal in te dienen met betrekking tot met name de volgende redenen voor een nieuw onderzoek:

(6)

De goede rechtsgang werd gewaarborgd met een schriftelijke procedure in twee fasen, waarbij de partijen eerst hun opmerkingen en ondersteunend bewijsmateriaal indienden en vervolgens de gelegenheid hadden om de oorspronkelijke opmerkingen van andere partijen te weerleggen. In totaal heeft de Commissie meer dan honderd indieningen van opmerkingen en tegenargumenten ontvangen.

(7)

Terwijl het onderzoek ter evaluatie van de werking nog liep en voordat het werd afgesloten, heeft de vrijwaringsmaatregel een reeks wijzigingen ondergaan. In maart 2022 heeft de EU bij Verordening (EU) 2022/428 (6) een verbod ingesteld op de invoer van bepaalde ijzer- en staalproducten uit Rusland en Belarus (7) als onderdeel van het vierde sanctiepakket naar aanleiding van de Russische invasie van Oekraïne. Om een mogelijk aanbodtekort op de staalmarkt van de Unie als gevolg van dit verbod te voorkomen, heeft de Commissie bij Verordening (EU) 2022/434 (8) de vrijwaringsmaatregel gewijzigd door de landspecifieke contingenten van Rusland en Belarus in elke betrokken productcategorie evenredig te herverdelen over andere leverende landen.

(8)

Bovendien heeft de Commissie bij Verordening (EU) 2022/664 (9) Zuid-Afrika en andere landen van de Economische Partnerschapsovereenkomst (EPO) van de Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC) met ingang van 1 mei 2022 aan de vrijwaringsmaatregel onderworpen na het verstrijken van de vrijstelling die zij in het kader van een bilaterale EPO hadden genoten.

(9)

Tot slot heeft de Commissie de toepassing van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van Oekraïne tijdelijk opgeschort (10). Deze opschorting heeft tot gevolg dat de invoer uit Oekraïne in geen enkel nationaal of residueel contingent in aanmerking wordt genomen zolang die opschorting van kracht blijft (11). Evenzo wordt het volume van de invoer uit Oekraïne tijdens de referentieperiode van het oorspronkelijke onderzoek (2015-2017) (12) niet in aanmerking genomen bij de berekening van de residuele contingenten.

(10)

Na een grondige analyse van alle ontvangen opmerkingen en de gegevens waarover zij beschikte, is de Commissie tot de volgende conclusies gekomen. Deze conclusies zijn opgenomen in de volgende onderafdelingen, die de structuur van het bericht van opening volgen.

(11)

Sommige belanghebbenden (bepaalde derde landen en gebruikers) vroegen de driemaandelijkse toedeling van de contingenten door een toedeling op jaarbasis te vervangen, terwijl andere belanghebbenden (bedrijfstak van de Unie) verzochten om de invoering van een maandelijkse toedeling. Sommige partijen (bedrijfstak van de Unie) vroegen de overdracht van ongebruikte contingenten tot 4 % te beperken, terwijl andere (bepaalde derde landen en gebruikers) vroegen het aandeel van bepaalde ongebruikte landspecifieke contingenten te herverdelen. Daarnaast vroegen andere partijen (bepaalde derde landen en gebruikers) het systeem van landspecifieke contingenten te schrappen en de contingenten in plaats daarvan globaal toe te delen. Ten slotte verzochten andere belanghebbenden de contingenten van bepaalde landen af te schaffen en die contingenten onder andere landen van oorsprong te herverdelen, en aan bepaalde landen waarvan de uitvoer onder het residuele contingent valt een landspecifiek contingent toe te wijzen.

(12)

De contingenten werden, ongeacht of zij landspecifiek of residueel waren, toegewezen op basis van de uitvoerprestaties in de referentieperiode van het oorspronkelijke onderzoek (13). Het systeem met contingenten op kwartaalbasis is doeltreffend gebleken om stabiliteit op de markt van de Unie tot stand te brengen, plotselinge stijgingen van de invoer te voorkomen die de markt zouden destabiliseren (14) en te zorgen voor een ordelijke en voorspelbare invoerstroom gedurende het hele jaar. Dit systeem maakt het ook mogelijk dat qua volume en landen van oorsprong traditionele handelsstromen zonder aanvullend recht worden toegestaan.

(13)

Dit systeem zorgt voor een evenwicht tussen de tegengestelde belangen die op het spel staan. Ten eerste werkt het systeem in het voordeel van de bedrijfstak van de Unie, omdat het een stortvloed aan invoer in een korte periode, met de daaruit voortvloeiende negatieve gevolgen voor de markt, voorkomt. Ten tweede is het systeem ook gunstig voor bepaalde derde landen en bepaalde gebruikers in de Unie, die anders door andere grotere leveranciers ten onrechte van de markt zouden worden verdrongen en niet in staat zouden zijn om aan gebruikers in de Unie te leveren, die op hun beurt zouden worden belet het materiaal dat zij nodig hebben van deze specifieke landen van oorsprong te kopen. Ten slotte kunnen grotere exporterende landen toch hun traditionele handelsstromen in de meeste productcategorieën overschrijden door in het laatste kwartaal van een periode waarin de gevestigde leveranciers de contingenten niet konden opgebruiken toegang te krijgen tot het residuele contingent.

(14)

Aanvaarding van enig argument van belanghebbenden, zoals samengevat in overweging 11, zou dit evenwicht verstoren en de doeltreffendheid van de maatregel kunnen ondermijnen. Bovendien hebben de partijen in hun opmerkingen met geen enkel bewijs aangetoond in welk opzicht het huidige systeem niet geschikt zou zijn en hoe de verschillende voorgestelde aanpassingen in het algemene belang van de Unie (en niet alleen in hun individueel belang), en verenigbaar met de logica en de goede werking van de maatregel zouden zijn.

(15)

Om deze redenen was de Commissie van mening dat het handhaven van het huidige systeem van contingentbeheer (toedeling op kwartaalbasis en een combinatie van landspecifieke en residuele contingenten), het behoud van de overdracht van ongebruikte contingenten en de toegang tot het residuele contingent in het vierde kwartaal nog steeds passend is en dat dit billijk is ten opzichte van alle belanghebbenden.

(16)

Hoewel het huidige systeem voor de toedeling en het beheer van contingenten passend is, was de Commissie niettemin van mening dat er enkele technische aanpassingen nodig zijn om de werking ervan in het licht van gewijzigde omstandigheden te verbeteren. Deze betreffen de productcategorieën 7 (kwartoplaten) en 17 (walsdraad, staven en profielen).

(17)

In deze twee productcategorieën is Oekraïne van oudsher een belangrijke speler (15) (goed voor ongeveer 33 % van de totale contingenten in elk van deze categorieën) en heeft het zijn contingenten consequent op een vrij hoog niveau gebruikt. De Commissie heeft echter opgemerkt (16) dat er sinds de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne vrijwel geen invoer van deze twee categorieën uit Oekraïne in de Unie heeft plaatsgevonden. Dit wijst erop dat Oekraïne momenteel niet in staat is deze producten in betekenisvolle volumes te produceren en/of naar de markt van de Unie uit te voeren. Onder deze omstandigheden, en na analyse van het gebruik van de contingenten door andere exporterende landen waarop de maatregel van toepassing is, was de Commissie van oordeel dat er, indien zij geen maatregelen zou nemen, sprake zou zijn van een risico van een potentieel ontoereikend aanbod in deze categorieën voor gebruikers in de Unie.

(18)

Daarom achtte de Commissie het in het belang van de Unie noodzakelijk om voor de contingenten die in de categorieën 7 en 17 onder de maatregel (17) blijven vallen, over te gaan op een globale toedeling. Met andere woorden: de bestaande landspecifieke contingenten zullen worden afgeschaft om in plaats daarvan één enkel contingent beschikbaar te stellen voor alle landen van oorsprong, waardoor de gebruikers aanzienlijk meer flexibiliteit krijgen om het door hun benodigde staal in te voeren, uit welke bron dan ook die binnen het contingent in deze categorieën beschikbaar is.

(19)

De Commissie concludeerde dat deze aanpassing, gezien het patroon van invoervolumes (gebruik van contingenten) en landen van oorsprong in het verleden, de doeltreffendheid van de maatregel ten aanzien van producenten in de Unie niet dreigt te ondermijnen en dat het onwaarschijnlijk is dat verdringing zou plaatsvinden, en dat de traditionele handelsstromen behouden zullen blijven. Deze aanpassing zal opnieuw worden beoordeeld in het licht van de ontwikkeling van de handelsstromen in deze categorieën en van de opschorting van de toepassing van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van Oekraïne, of indien er ongewenste verdringingseffecten worden vastgesteld.

(20)

In de definitieve maatregel voerde de Commissie een mechanisme in waarbij landen die hun landspecifieke contingent hadden uitgeput, ook (vrij van rechten en tot de uitputting ervan) toegang hadden tot het residuele contingent dat oorspronkelijk beschikbaar was in het laatste kwartaal (april-juni) van elke jaarlijkse periode van de maatregel.

(21)

De Commissie rechtvaardigde dit mechanisme als zijnde in het belang van de importeurs en gebruikers in de Unie, aangezien het niet alleen zou zorgen voor het behoud van de traditionele handelsstromen, maar ook zou voorkomen dat delen van het residuele tariefcontingent in voorkomend geval ongebruikt zouden blijven.

(22)

In het kader van de eerste evaluatie van de werking in 2019 heeft de Commissie voor twee productcategorieën opgemerkt dat het volledige residuele contingent in het vierde kwartaal bijna uitsluitend in slechts twee dagen was opgemaakt door landen waarvoor een landspecifiek tariefcontingent gold. Als gevolg daarvan konden historische – kleinere – leveranciers in het laatste kwartaal van een periode niet vrij van rechten uitvoeren. Dit had negatieve gevolgen voor de traditionele handelsstromen wat oorsprong betreft, wat ten nadele kwam van bepaalde derde landen en bepaalde gebruikers in de Unie. Om voor dit onbedoelde negatieve effect te compenseren, heeft de Commissie een plafond ingevoerd van 30 % per land dat toegang heeft tot het residuele contingent van het vierde kwartaal in de categorieën 13 (betonstaal) en 16 (walsdraad).

(23)

In het kader van de tweede evaluatie van de werking in 2020 en nadat meer gevallen van verdringing in verschillende productcategorieën waren vastgesteld, heeft de Commissie een systeem ontwikkeld waarbij de toegang tot het residuele contingent in het vierde kwartaal zou afhangen van de waargenomen invoertrends en het daadwerkelijke gebruik van het residuele contingent door de kleinere leveranciers die de natuurlijke begunstigden van dit deel van het tariefcontingent zijn (18).

(24)

Om de verdringing van traditionele landen van oorsprong in het residuele contingent tot een minimum te beperken en tegelijkertijd extra toegang te blijven verlenen in die categorieën waar dat nodig is om een maximaal gebruik van het contingent te waarborgen, heeft de Commissie een systeem opgezet waarbij elke productcategorie onder een van de volgende drie verschillende groepen valt, overeenkomend met drie verschillende toegangsscenario’s. Dit systeem beantwoordt aan één van de belangrijkste beginselen en doelstellingen van de vrijwaringsmaatregel, namelijk het behoud van de traditionele handelsstromen wat landen van oorsprong betreft.

(25)

De volgende drie regelingen zijn momenteel van toepassing:

(26)

Sommige belanghebbenden (sommige derde landen en gebruikers) verzochten om volledige afschaffing van de toegang tot het residuele contingent in het vierde kwartaal. Andere verzochten om bepaalde wijzigingen specifiek te maken voor bepaalde productcategorieën, terwijl andere (waaronder sommige derde landen en gebruikers, alsook de bedrijfstak van de Unie) verzochten om een compleet verbod voor grotere exporterende landen om in een bepaalde categorie toegang te krijgen tot het residuele contingent, of om een restrictievere aanpak toe te passen.

(27)

Na onderzoek van de ontvangen opmerkingen en de werking van de maatregel was de Commissie van oordeel dat het huidige systeem nog steeds het meest geschikt is voor zover het waarborgt dat de gebruikers maximaal gebruikmaken van hun kansen om het residuele contingent op te gebruiken, maar ook dat de traditionele handelsstromen wat landen van oorsprong betreft in acht worden genomen (wat ook in het belang van de gebruikers is). Het systeem om toegang te verlenen tot het residuele contingent was de regel voor alle productcategorieën op vier na.

(28)

Aanvaarding van de verzoeken van belanghebbenden zou erop neerkomen dat bepaalde gebruikers worden belet hun rechtenvrije invoer te verhogen wanneer er vraag naar is op de markt van de Unie, of dat andere gebruikers in de Unie worden belet producten uit bepaalde landen van oorsprong te kopen die vanwege verdringingseffecten ook nodig zijn voor de markt van de Unie. Tegelijkertijd zorgt het systeem ervoor dat de extra volumes die sommige landen in het kader van deze regeling kunnen uitvoeren, binnen de grenzen blijven die waarborgen dat zij de doeltreffendheid van de maatregel voor de producenten in de Unie niet ondermijnen. Daarom is het huidige systeem het meest geschikt met het oog op het algemene belang van de Unie.

(29)

In het lopende onderzoek heeft de Commissie beoordeeld of er sprake was geweest van verdringingseffecten. Daartoe heeft de Commissie, op basis van hetzelfde soort analyse als in het kader van het tweede nieuwe onderzoek was gebruikt, de verschillende regelingen geactualiseerd op basis van de sindsdien beschikbaar gekomen gegevens. Dit betekent dat de Commissie de invoergegevens en het gebruik van de contingenten per oorsprong en categorie heeft geanalyseerd voor de periode van 1 april 2020 tot en met 31 maart 2022.

(30)

Op basis van dezelfde methode die bij de tweede evaluatie van de werking is toegepast, maar met bijgewerkte gegevens, worden de toegangsregelingen per productcategorie als volgt bijgewerkt (zie bijlage II voor specifieke volumes):

(31)

In overeenstemming met de beginselen die bij de vorige evaluatie van de werking zijn toegepast, zal voor de volgende categorieën een speciale regeling gelden:

(32)

De categorieën 7, 8, 17 en 25A zullen globaal worden toegedeeld. Daarom is de mogelijkheid om toegang te krijgen tot het residuele contingent in het vierde kwartaal niet van toepassing, aangezien er geen landen zijn waarvan de uitvoer onder een landspecifiek contingent valt.

(33)

Voor de categorieën 1 en 4B wordt de huidige regeling op grond waarvan in het vierde kwartaal toegang wordt verleend tot het residuele contingent met een plafond van 30 % per land van uitvoer, nog steeds passend geacht om te zorgen voor een toereikende verscheidenheid aan bevoorradingsbronnen en tegelijkertijd verdringingseffecten door een buitensporige stroom extra invoer die verder gaat dan de traditionele handelsstromen te voorkomen.

(34)

Over het geheel genomen zou met deze maatregel de toegang tot het residuele contingent in het vierde kwartaal voor de overgrote meerderheid van de productcategorieën (op drie na) gewaarborgd blijven.

(35)

Elk ontwikkelingsland dat lid is van de WTO werd uitgesloten van de toepassing van de definitieve maatregel, zolang het aandeel van dat ontwikkelingsland in de invoer minder dan 3 % van de totale invoer voor elke productcategorie bedraagt. De Commissie heeft zich ertoe verbonden de ontwikkeling van de invoer na de vaststelling van de maatregel te volgen en de lijst van uitgesloten landen regelmatig opnieuw te bezien.

(36)

De laatste actualisering vond plaats in het kader van het nieuwe onderzoek naar aanleiding van het terugtrekkingsakkoord tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk (“VK”), met effect per 1 januari 2021, en er heeft sinds 1 januari 2021 geen wijziging meer plaatsgevonden. Om de lijst van ontwikkelingslanden die onderworpen zijn aan en uitgesloten zijn van de maatregel aan te passen, herziet de Commissie de berekeningen op basis van de meest recente beschikbare geconsolideerde invoergegevens, d.w.z. de invoerstatistieken van het jaar 2021 (19).

(37)

De wijzigingen die uit deze actualisering voortvloeien, zijn de volgende (de geactualiseerde tabel is beschikbaar in bijlage I).

(38)

Het huidige liberaliseringspercentage van de vrijwaring werd vastgesteld op 3 % per jaar. De Commissie heeft in dit onderzoek beoordeeld of dit niveau van liberalisering nog steeds passend was.

(39)

Sommige belanghebbenden (met name producenten-exporteurs en gebruikers in de Unie) verzochten de Commissie het liberaliseringstempo te verhogen tot meer dan 3 % (velen van hen verzochten om een liberaliseringspercentage van 5 %), terwijl de bedrijfstak van de Unie verzocht het liberaliseringstempo te verlagen tot 1 % in plaats daarvan.

(40)

Het vrijwaringsinstrument is bedoeld om van tijdelijke aard te zijn. Met ingang van 1 juli 2022 wordt de maatregel voor het vijfde jaar van toepassing. Het doel van de liberalisering (een wettelijke verplichting op grond van de regels van de WTO (21) en de EU (22)) is geleidelijk meer concurrentie bij invoer op de markt mogelijk te maken terwijl de interne bedrijfstak zich aan de toegenomen invoer aanpast. Dit om een maatregel te vermijden die geen stimulans zou zijn voor aanpassingen voor de interne bedrijfstak zolang hij van kracht is, en die tot concurrentieproblemen zou leiden wanneer de interne bedrijfstak na de invoering van een vrijwaringsmaatregel aan grotere buitenlandse concurrentie zal worden blootgesteld.

(41)

In het licht van deze logica was de Commissie van mening dat op dit tijdstip (na vier jaar maatregel) een iets grotere mate van liberalisering op jaarbasis moet worden overwogen om de interne bedrijfstak aan te moedigen zijn aanpassingen voort te zetten, zonder de doeltreffendheid van de maatregel te ondermijnen.

(42)

De Commissie was van mening dat het passend zou zijn het jaarlijkse liberaliseringsniveau per 1 juli 2022 vast te stellen op 4 %.

(43)

Deze verhoging moet ook bijdragen tot het verlichten van eventuele spanningen voor gebruikers in de Unie in bepaalde productcategorieën, in een context die wordt gekenmerkt door een hoge mate van onzekerheid op de markt. Anderzijds zou de beperkte aanvullende verhoging geen bedreiging vormen voor de bedrijfstak van de Unie en de doeltreffendheid van de maatregel niet ondermijnen.

(44)

In maart 2018 hebben de VS in het kader van de Section 232-maatregel van de VS een recht van 25 % ingesteld op de invoer van bepaalde staalproducten. De maatregel blijft momenteel van kracht, hoewel bepaalde wijzigingen hebben plaatsgevonden. In dit nieuwe onderzoek heeft de Commissie deze wijzigingen beoordeeld om vast te kunnen stellen of zij gevolgen hebben voor de vrijwaringsmaatregel van de EU, met name wat betreft het risico van verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie.

(45)

De in dit verband ontvangen verzoeken kunnen in drie typen worden onderscheiden. Voor wat de eerste twee typen betreft, betoogden bepaalde gebruikers en derde landen dat het risico van verlegging van het handelsverkeer klein(er) is vanwege de verschillende aanpassingen van de Section 232-maatregel. Vervolgens betoogden sommige belanghebbenden dat de bedrijfstak van de Unie vanwege de aan de exporteurs in de Unie toegekende tariefcontingenten verkoop naar de markt van de VS zou verleggen, en dit ten koste van de binnenlandse verkoop, waardoor er een tekort op de binnenlandse markt zou ontstaan.

(46)

Anderzijds stelde de staalindustrie van de Unie dat het risico van verlegging van het handelsverkeer blijft bestaan en dat de verbeterde toegang van de EU tot de VS-markt hun vermogen om aan de interne (Unie-)markt te leveren, niet zal beïnvloeden.

(47)

In oktober 2021 besloten de VS de EU-invoer uit hoofde van de Section 232-maatregel aan een stelsel van tariefcontingenten te onderwerpen. In het kader van deze nieuwe regeling zou de EU tot een bepaald niveau (op basis van historische uitvoervolumes) (23) vrij van rechten kunnen uitvoeren, en alleen wanneer dit niveau is uitgeput, zou het recht van 25 % van toepassing worden. Deze maatregel had tot doel de positie van de EU-exporteurs op de Amerikaanse markt te verbeteren, die tot dan toe onderworpen was aan een recht van 25 % op elke uitgevoerde ton. Dit nieuwe stelsel is van toepassing sinds 1 januari 2022.

(48)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat, omdat de prijzen in de VS doorgaans hoger zijn dan die in de EU, EU-producenten een prikkel zouden hebben om naar de VS uit te voeren ten koste van de binnenlandse verkoop, waardoor er in sommige categorieën een tekort op de markt van de Unie dreigt te ontstaan.

(49)

De Commissie was om een aantal redenen van oordeel dat deze argumenten moesten worden afgewezen. Ten eerste kan het begrip verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie niet de beperking van de uitvoer van de bedrijfstak van de Unie zelf naar de VS omvatten. De bedrijfstak van de Unie kan met andere woorden nooit het risico lopen van verlegging van het handelsverkeer wat zijn eigen verkoop aangaat. Dit druist in tegen de logica van verlegging van het handelsverkeer. Daarom is het feit dat de EU haar aanwezigheid op de markt van de VS kan verbeteren, neutraal voor wat betreft het risico van verlegging van het handelsverkeer van exporterende landen naar de markt van de Unie.

(50)

Ten tweede worden de argumenten dat de bedrijfstak van de Unie zijn tariefcontingenten ten koste van (hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend) de binnenlandse verkoop zou opgebruiken, niet met bewijsmateriaal gestaafd. Deze argumenten namen niet in aanmerking dat, ook in theorie, de bedrijfstak van de Unie zijn productievolume zou kunnen verhogen (24), waarbij de binnenlandse verkoop dus niet zou worden opgeofferd en er extra inkomsten door meer uitvoer naar de VS zouden worden gegenereerd, en dat hij ook uitvoer naar andere markten die om een aantal redenen – waaronder prijsniveaus – minder aantrekkelijk kunnen zijn (25), naar de VS zou kunnen verleggen.

(51)

Los van al deze theoretische mogelijkheden is uit de realiteit gebleken dat de EU in het eerste kwartaal sinds de inwerkingtreding van het stelsel van tariefcontingenten haar contingenten nog lang niet heeft uitgeput. Zij heeft namelijk in het eerste kwartaal slechts rond de 42 % van het contingent gebruikt (26).

(52)

Daarom is gebleken dat de belangrijkste aanname van sommige belanghebbenden en de premisse die aan hun argumenten ten grondslag ligt, namelijk dat de producenten-exporteurs in de EU al hun contingenten in de VS zouden kunnen gebruiken, in de eerste plaats onjuist zijn.

(53)

De Commissie heeft geconcludeerd dat het feit dat de EU onderworpen is aan een stelsel van tariefcontingenten in het kader van de Section 232-maatregel van de VS, geen gevolgen heeft voor de werking van de vrijwaringsmaatregel voor wat het risico van verlegging van het handelsverkeer betreft. Voorts heeft geen enkele partij op enigerlei wijze aangetoond dat uitvoer in het kader van een Section 232-quotaregeling als zodanig een risico op een tekort aan aanbod op de markt van de Unie meebrengt.

(54)

Wat de argumenten met betrekking tot wijzigingen van Section 232 van de VS ten aanzien van andere derde landen betreft, blijkt uit de gegevens waarover de Commissie beschikt dat de volgende wijzigingen van de Section 232-maatregel van de VS hebben plaatsgevonden:

(55)

Uit het onderzoek is gebleken dat deze aanpassingen van VS-Section 232 over het geheel genomen om een aantal redenen weinig gevolgen hebben voor de werking en de grondgedachte van onze vrijwaringsmaatregel. Ten eerste voeren de meeste van deze landen, om deze veranderingen in perspectief te plaatsen, momenteel nauwelijks staal uit naar de Unie (als zij dat al doen) (27) en zijn zij evenmin historische leveranciers (28). Van de weinige landen met betekenisvollere uitvoervolumes naar de Unie, namelijk het VK, Japan en Korea, blijven deze drie onderworpen aan de Section 232-maatregel van de VS, d.w.z. dat hun rechtenvrije uitvoer naar de markt van de VS wordt beperkt. Korea mag immers alleen uitvoeren in het kader van een contingent (kwantitatieve beperking), zonder de mogelijkheid om buiten dat volume uit te voeren, en het VK en Japan zijn onderworpen aan een tariefcontingent waarvoor een recht van 25 % geldt. Bovendien betekent het bestaan van een tariefcontingent niet noodzakelijkerwijs dat deze landen de toegewezen hoeveelheden doeltreffend zullen kunnen gebruiken, zoals blijkt uit het voorbeeld van het aan de EU toegewezen tariefcontingent. Ten slotte blijven de meeste landen van oorsprong die goed zijn voor het grootste deel van de invoer in de Unie, onderworpen aan een recht van 25 % op hun uitvoer naar de VS.

(56)

In dit verband komt het risico van verlegging van het handelsverkeer voornamelijk van de belangrijkste staalproducerende landen naar de Unie, die over (in sommige gevallen vrij grote) reservecapaciteit beschikken en dus in staat zijn om snel (29) hun aanwezigheid op de markt van de Unie (30) te vergroten die, zoals uit eerdere onderzoeken is gebleken, qua prijzen en omvang een aantrekkelijke markt is (31).

(57)

Bovendien hebben partijen in hun opmerkingen niet aangetoond (of zelfs niet vermeld) hoe de vaststellingen van de Commissie in eerdere onderzoeken (32) aanzienlijk zouden zijn gewijzigd. In dit verband zijn onder meer te noemen de nog steeds aanhoudende wereldwijde overcapaciteit in de staalsector (33), de aanzienlijke daling van de invoer op de markt van de VS in vergelijking met de periode voorafgaand aan de instelling van de Section 232-maatregel van de VS (34), of het gebrek aan vervangingsmarkten voor de verloren volumes (35).

(58)

Hoe dan ook zou de verbetering van de toegang van bepaalde derde landen tot de markt van de VS, zoals aangegeven in overweging 54, het voor de rest van de landen zelfs nog moeilijker maken om naar de markt van de VS uit te voeren, aangezien zij verhoudingsgewijs in een slechtere concurrentiepositie verkeren doordat zij een recht van 25 % moeten betalen. Daadwerkelijk daalde de invoer uit de landen waarvoor geen preferentiële toegang krachtens de Section 232-maatregel van de VS gold, aanzienlijk sneller dan het gemiddelde (36). Daarom zouden de aanpassingen van de VS-maatregel de kans op verlegging van het handelsverkeer uit derde landen die geen preferentiële behandeling genieten in het kader van de Section 232-maatregel, nog verder kunnen vergroten, waarbij waarschijnlijk is dat sommige van die landen eerder een sterke toename van de invoer op de markt van de Unie zullen veroorzaken.

(59)

De Commissie is om de in deze onderafdeling uiteengezette redenen tot de conclusie gekomen dat de wijzigingen van de Section 232-maatregel van de VS geen gevolgen hebben voor de werking van de EU-vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal en geen wijziging inhouden van de grondslag voor haar beoordeling van het risico van verlegging van het handelsverkeer.

(60)

Naast de kwesties die in afdeling 3 aan de orde zijn gekomen, voerden belanghebbenden andere argumenten aan die in deze afdeling worden behandeld.

(61)

In de loop van het onderzoek en na afloop van de schriftelijke fase van de procedure hebben verscheidene belanghebbenden de Commissie spontaan verzocht de vrijwaringsmaatregel op te schorten of te beëindigen wegens een stijging van de staalprijzen in de Unie. Deze belanghebbenden betoogden dat het beëindigen of opschorten van de vrijwaringsmaatregel de oplossing zou zijn om de staalprijzen op een lager niveau te brengen.

(62)

Ten eerste omvatte het nieuwe onderzoek geen mogelijke beëindiging of opschorting van de maatregel. Het soort bewijsmateriaal dat werd verzameld en de analyse die tijdens het onderzoek werd verricht, was daarom niet van dezelfde aard als een mogelijke beëindiging van een vrijwaringsmaatregel zou hebben vereist. De beëindiging van de vrijwaringsmaatregel viel dus buiten de reikwijde van dit nieuwe onderzoek.

(63)

Niettemin, en volledigheidshalve, achtte de Commissie het passend deze argumenten in hun context te plaatsen en in de onderhavige verordening een feitelijke analyse van de recente marktontwikkelingen te verstrekken. In dit verband heeft de Commissie vastgesteld dat de ontwikkeling van de staalprijzen in de Unie in de eerste maanden van 2022 een opwaartse trend vertoonde, net na de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne, en dat zij tekenen vertoonden van een voortdurende daling (met een daling van 21 % ten opzichte van de piek in 2022 (37)) vanaf eind april 2022 (38).

(64)

Deze prijsontwikkeling vond plaats in een context van algemene inflatie, die ook van invloed was op de grondstoffen voor de staalproductie en energie. In haar “Short Range outlook” (39) voor 2022 en 2023 merkte de World Steel Association (WSA) op dat de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne de inflatiedruk verder zal doen toenemen, enerzijds door hogere energie- en grondstoffenprijzen voor de staalproductie en anderzijds door aanhoudende verstoringen van de toeleveringsketen. Dit werd verder bevestigd door de meest recente beschikbare informatie over de prijsontwikkeling van grondstoffen voor staalproductie (met inbegrip van energie) uit bronnen zoals de OESO (40), de Wereldbank (41) en S -P Platts (42), waaruit een prijsstijging en een algemene opwaartse trend blijken met prijzen die aanzienlijk hoger liggen dan in voorgaande perioden.

(65)

De eigen statistische beoordeling van de Commissie (43) bevestigde ook dat de prijsontwikkeling op de belangrijkste staalmarkt wereldwijd een trend vertoonde die vergelijkbaar was met die van de Unie, en dat de prijsontwikkeling op de markt van de Unie dus volledig overeenstemde met die op de belangrijkste markten in de hele wereld. Tegen deze achtergrond is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de vrijwaringsmaatregel hoe dan ook niet de oorzaak van de prijsontwikkeling in de Unie had kunnen zijn.

(66)

Sommige belanghebbenden betoogden dat er op de markt van de Unie sprake was van een tekort aan staal en dat de vrijwaringsmaatregel voor staal dit nog verergerde omdat bepaalde contingenten waren uitgeput. In de context van de stijging van de staalprijzen betoogden zij derhalve dat de maatregel moest worden opgeschort of beëindigd.

(67)

De Commissie merkte op dat de gebruikmaking van het tariefcontingent in de eerste drie kwartalen van het vierde jaar van de maatregel (1 juli 2021-31 maart 2022) 77 % bedroeg, d.w.z. dat meer dan 5,6 miljoen ton van het contingent ongebruikt bleef, zoals blijkt uit de onderstaande tabel. Hieruit blijkt dat de gebruikers in de Unie over het algemeen de mogelijkheid hadden om de invoer van rechtenvrij staal in elke periode verder te verhogen. Hoewel dit niet uitsloot dat er bij de gebruikmaking van de contingenten in bepaalde categorieën meer spanningen waren dan in andere, hadden de meeste productcategorieën in elk kwartaal een rechtenvrij contingent beschikbaar.

Tabel 1

Ontwikkeling van het gebruik van tariefcontingenten in de eerste 3 kwartalen van jaar 4 (44)

(68)

De Commissie merkte ook op dat het niveau van de invoer in 2021 zeer dicht bij de piek van de invoer in 2018 lag (45). Daarnaast heeft de World Steel Association (WSA) Short Range Outlook (46) voor 2022 en 2023 gewezen op de onzekerheid in de economische vooruitzichten. De vooruitzichten voor de staalmarkt voor 2022 zijn met name verslechterd als gevolg van de oorlog, en de vraag naar staal zal naar verwachting toenemen met 0,4 % in 2022 en met 2,2 % in 2023.

(69)

Tegen deze achtergrond en rekening houdend met het feit dat de hoogte van de contingenten met ingang van 1 juli 2022 verder zal worden verhoogd met 4 %, zoals uiteengezet in afdeling 3.4, was de Commissie van mening dat de vermeende druk in bepaalde marktsegmenten hoe dan ook moet worden verlicht, met behoud van de doeltreffendheid van de maatregel.

(70)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat het invoerverbod voor Rusland en Belarus hun invoermogelijkheden aanzienlijk aantast, en betoogden dat de Commissie de maatregel om deze redenen zou moeten beëindigen.

(71)

De Commissie merkte in dit verband op dat de instabiliteit als gevolg van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne en de daaruit voortvloeiende door de EU opgelegde sancties met betrekking tot staal onvermijdelijke factoren op de markt zijn waaraan alle belanghebbenden zich geleidelijk moeten aanpassen.

(72)

Niettemin heeft de Commissie in het kader van de vrijwaringsmaatregel onmiddellijk actie ondernomen om de nevenschade van het invoerverbod zoveel mogelijk te beperken door de contingenten die sinds april 2022 van kracht waren, te herverdelen. Deze aanpassing van de maatregel zal de verstoringen voor bepaalde gebruikers als gevolg van het invoerverbod voor Rusland en Belarus grotendeels verlichten, doordat zij toegang krijgen tot die rechtenvrije hoeveelheden uit andere landen van oorsprong. Het zal voor gebruikers in de Unie echter onvermijdelijk enige tijd vergen om zich aan deze situatie aan te passen en over te stappen op leveranciers uit andere landen van oorsprong (47). De Commissie erkende met name dat bepaalde gebruikers in sommige gevallen een vrijwel volledige verandering van leveranciers nodig zouden hebben, aangezien hun afhankelijkheid van de invoer van staal uit Rusland en/of Belarus zeer groot was. Het bestaan van deze sancties op het gebied van staal kan op zich echter niet afdoen aan de geldigheid of de noodzaak van de vrijwaringsmaatregel.

(73)

Sommige belanghebbenden hebben de Commissie verzocht de aan Oekraïne toegewezen landspecifieke contingenten te herverdelen omdat Oekraïne als gevolg van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne niet in staat zou zijn om in betekenisvolle hoeveelheden naar de Unie uit te voeren. Sommige van deze belanghebbenden stelden voor dat de Commissie dezelfde aanpak zou volgen bij de herverdeling van de contingenten uit Rusland en Belarus.

(74)

Uit de analyse van de Commissie van het gebruik van de contingenten door Oekraïne vóór de opschorting van de vrijwaringsverordening zoals uiteengezet in overweging 9, is gebleken dat Oekraïne in de meeste productcategorieën waarvoor het over een landspecifiek contingent beschikte, gebruik bleef maken van de contingenten. Voor de categorieën waarvoor geen uitvoer werd geregistreerd, is de Commissie voor de contingenten van alle andere landen van oorsprong waarop de maatregel van toepassing is, overgegaan op een globale toedeling, zoals uiteengezet in afdeling 3.1.1. De Commissie herinnerde eraan dat de contingenten die (zonder opschorting) aan Oekraïne ter beschikking zouden staan, niet beschikbaar zouden zijn zolang de opschorting van de maatregel ten aanzien van dit land van kracht blijft.

(75)

Verschillende belanghebbenden hebben verzoeken ingediend met betrekking tot specifieke productcategorieën (deze categorieën verschilden afhankelijk van de indiener van het verzoek). Deze verzoeken betroffen onder meer de uitsluiting van een bepaalde productcategorie van de maatregel, een gedifferentieerde behandeling van een bepaald land van oorsprong binnen een bepaalde productcategorie en de toepassing van een verschillend liberaliseringsniveau naargelang de productcategorie.

(76)

Zoals de Commissie in eerdere verordeningen heeft toegelicht, betreft de werkingssfeer van de maatregel één enkel product, namelijk bepaalde staalproducten. Als zodanig kan de Commissie de productcategorieën die onder het betrokken product vallen, niet behandelen alsof zij afzonderlijk een betrokken product betreffen. De Commissie heeft bij het beheer en de toedeling van de contingenten en waar dit in het belang van de Unie was, de maatregel aangepast om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van de vrijwaringsmaatregel konden worden verwezenlijkt. De Commissie kan de basisstructuur van de maatregel, bijvoorbeeld de definitie van de productomschrijving, echter niet wijzigen om tegemoet te komen aan verzoeken van belanghebbenden die zouden leiden tot een discriminerende behandeling ten opzichte van andere productcategorieën en belanghebbenden, en, wat belangrijker is, niet in overeenstemming zouden zijn met de opzet van de maatregel en de in de definitieve verordening gedefinieerde productomschrijving.

(77)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat de Commissie de vrijwaringsmaatregel zou moeten opheffen voor de productcategorieën waarvoor antidumpingrechten en/of compenserende rechten gelden, aangezien die de bedrijfstak van de Unie volgens hen voldoende bescherming zouden bieden.

(78)

De Commissie herinnerde eraan dat de grondgedachte en doelstelling van het vrijwaringsinstrument en die van andere handelsbeschermingsinstrumenten verschillend zijn, aangezien zij niet op dezelfde kwesties betrekking hebben. Terwijl vrijwaringsmaatregelen betrekking hebben op toename van de invoer als gevolg van onvoorziene ontwikkelingen, hebben antidumping- en compenserende instrumenten betrekking op oneerlijke handelspraktijken. Het kan voorkomen dat wordt vastgesteld dat een land op een bepaald moment met betrekking tot een bepaalde productcategorie aan dumping doet, en dat er zich later als gevolg van onvoorziene ontwikkelingen niettemin een sterke toename van de invoer uit verscheidene landen van oorsprong voordoet. Bovendien verschilt het toepassingsgebied van beide instrumenten met betrekking tot de landen van oorsprong, net als de soorten onderzoeken die worden uitgevoerd, met inbegrip van procedureregel, gewoonlijk aanzienlijk. De gelijktijdige toepassing van beide instrumenten op een bepaalde productcategorie is dus volledig verenigbaar met zowel de WTO- als de EU-regels (48).

(79)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat de aan het VK toegewezen contingenten moeten worden verhoogd om rekening te houden met de historische handel tussen Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

(80)

In dit verband herinnerde de Commissie eraan dat het Protocol inzake Ierland/Noord-Ierland (“het protocol”) (49) de relevante rechtshandeling is betreffende de status van Noord-Ierland ten aanzien van de handels- en douaneregels van de EU. Daarom werd de verkoop van staal naar Noord-Ierland (vanuit Groot-Brittannië of een ander derde land) in overeenstemming met de bepalingen van het protocol niet als historische invoer in de Unie beschouwd en maakte deze dus geen deel uit van de contingentberekening (50). Deze aanpak zorgde ervoor dat de uitvoeringswetgeving van de EU op het gebied van vrijwaringsmaatregelen volledig in overeenstemming blijft met het protocol. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(81)

Sommige partijen wezen op mogelijke gevallen van ontwijking van de maatregel. Met name wezen sommige partijen op vermeende ontwijking door Rusland in de categorieën 12 en 13, en in het algemeen in categorie 28.

(82)

De Commissie merkt in dit verband op dat ten aanzien van Rusland momenteel een invoerverbod geldt. Pogingen om de huidige maatregelen te omzeilen worden dus gemonitord door de EU en de nationale douaneautoriteiten.

(83)

De Commissie merkt tot slot op dat het onderhavige nieuwe onderzoek tot wijziging van de lopende vrijwaringsmaatregel ook voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit de bilaterale overeenkomsten die met bepaalde derde landen zijn ondertekend.

(84)

De in deze verordening vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het bij artikel 3, lid 3, van Verordening (EU) 2015/478 respectievelijk artikel 22, lid 3, van Verordening (EU) 2015/755 ingestelde Comité vrijwaringsmaatregelen,