25.6.2008   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 162/42

1.1

Reformen af traktaterne, som Det Europæiske Råd vedtog den 17. og 18. oktober 2007, udgør et nyt skridt fremad med hensyn til tjenesteydelser af almen interesse, idet der i bestemmelserne om EU's funktionsmåde indsættes en klausul, som finder generel anvendelse på tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (artikel 14), og som skal gælde for EU's politik på alle områder, herunder det indre marked og konkurrence, samt en protokol, der er vedføjet de to traktater, og som vedrører alle tjenesteydelser af almen interesse, inklusive ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse.

1.2

Tjenesteydelser af almen interesse, tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse bidrager alle til almenvellet og til, at borgerne kan nyde deres grundlæggende rettigheder. Tilvejebringelsen af tjenesteydelser af almen interesse beror på politiske valg og falder derfor under lovgivernes ansvarsområde.

1.3

Dette ikke alene forstærker EU's og medlemsstaternes forpligtelse til at sørge for, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse — der navnlig indebærer, at evalueringen af disse tjenesteydelsers resultater skal være en løbende proces — fungerer godt, men gør det tillige nødvendigt, at de beslutningstagende institutioner giver en klar definition af de begreber, mål og opgaver, som de knytter til disse tre benævnelser. Så længe dette ikke er sket, vil evalueringen af tjenesteydelsernes resultater ikke kunne bidrage til at give borgerne den retssikkerhed, som de er i deres gode ret til at forvente af såvel de nationale som de europæiske institutioner.

1.4

Evalueringen skal tjene til at øge effektiviteten af tjenesteydelserne af almen økonomisk interesse og deres tilpasning til udviklingen i borgernes og virksomhedernes behov samt bibringe de offentlige myndigheder en viden, som sætter dem i stand til at vælge de mest relevante løsninger; desuden skal den spille en væsentlig rolle i bestræbelserne på at opnå en harmonisk balance mellem markedet og almenvellet samt mellem økonomiske, sociale og miljømæssige mål.

1.5

Betydningen af tjenesterne af almen interesse for bekæmpelsen af social udstødelse og fremme af social retfærdighed og beskyttelse, der fastsættes som mål for EU i henhold til traktaten, gør det nødvendigt med en regelmæssig evaluering på medlemsstatsniveau, ikke blot af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som omfattes af fællesskabsbestemmelser, men også af ikke-økonomiske tjenester af almen interesse.

1.6

Evalueringen af (såvel de økonomiske som de ikke-økonomiske) tjenester af almen interesse på nationalt, regionalt og lokalt niveau i medlemsstaterne skal være uafhængig og pluralistisk, medtænke alle synspunkter, omfatte Lissabon-strategiens tre søjler, bygge på en bred vifte af kriterier og foretages i samråd med alle berørte parter.

1.7

På EU-niveau bør der defineres udvekslings-, debat-, sammenlignings- og koordinationsmetoder og sættes skub i dynamikken i den uafhængige evaluering — idet der tages hensyn til nærhedsprincippet — ved i dialog med repræsentanterne for de berørte aktører at udarbejde en metode til harmoniseret evaluering på europæisk plan med afsæt i fælles indikatorer.

1.8

For at gøre denne evaluering relevant og nyttig bør der etableres et pluralistisk styringsudvalg, der arbejder uafhængigt, bestående af repræsentanter for Kommissionen, Europa-Parlamentet, medlemsstaternes faste EU-repræsentationer, Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg.

2.1

I henhold til traktaterne udgør tjenesteydelser af almen økonomisk interesse en del af EU's fælles værdigrundlag, hvilket bl.a. skal ses i lyset af deres bidrag til den sociale og territoriale samhørighed. Den reformtraktat, som Det Europæiske Råd vedtog den 17. og 18. oktober 2007, bekræfter dette, idet den tillader Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd ved forordning at fastsætte de principper og betingelser, der gør det muligt at nå de for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse opstillede mål, under hensyntagen til medlemsstaternes beføjelser til at tilbyde, udføre og finansiere disse tjenesteydelser, samtidig med at vægten lægges på et delt ansvar mellem medlemsstaterne og Fællesskabet.

2.2

Det er dermed EU's og dets medlemsstaters ansvar inden for deres respektive kompetenceområder og inden for rammerne af reformtraktatens anvendelsesområde at overvåge og sørge for, at sådanne tjenester faktisk ydes på grundlag af principper og vilkår, navnlig økonomiske og finansielle, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver.

2.3

Efter reformtraktatens iværksættelse fastlægger Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union ved forordning og efter den almindelige lovgivningsprocedure således disse principper under iagttagelse af nærheds- og proportionalitetsprincippet.

2.4

I en protokol om tjenesteydelser af almen interesse, der er vedføjet reformtraktaterne, fremhæves de nationale, regionale og lokale myndigheders vigtige rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse så tæt på brugernes behov som muligt samt på et højt niveau for kvalitet, sikkerhed og overkommelige priser, lige behandling og fremme af universel adgang og af brugerrettigheder.

2.5

Selv samme protokol omtaler for første gang i en tekst om primær fællesskabsret ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse. Det understreges, at det henhører under medlemsstaternes beføjelser at levere, udlægge og tilrettelægge disse tjenesteydelser, og at traktaternes bestemmelser på ingen måde berører medlemsstaternes beføjelser på området, således at ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse i princippet forbliver undtaget fra bestemmelserne om det indre marked, konkurrence og statsstøtte uden dog at glemme, at Fællesskabsrettens generelle principper gælder for udøvelse af nationale kompetencer.

2.6

Med hensyn til sondringen mellem en økonomisk og ikke-økonomisk tjeneste leverer reformtraktaten ingen definition, hvilket bevirker, at det fortsat er nødvendigt at ty til EF-domstolens kendelser, således at den nuværende retsusikkerhed vedbliver med at bestå. Borgerne har mange forventninger til EU; det skal påse, at velstandsniveauet øges, at de grundlæggende rettigheder sikres, og at dets valg ikke giver bagslag på nationalt plan.

3.1

Den pligt til at sørge for, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse fungerer godt, som er nedfældet i reformtraktatens artikel 14, indebærer navnlig, at evalueringen af disse tjenesteydelser skal være en løbende proces.

3.2

For at en tjenesteydelse af almen interesse skal kunne fungere efter hensigten, skal den ifølge EØSU bl.a.

3.3

Selv om reformtraktaten ikke udtrykkeligt nævner en evaluering, er det underforstået, at årvågenhed er nødvendig, og at evaluering er et egnet middel hertil.

3.4

Medlemsstaterne eller EU skal fastlægge og tilpasse opgaver og mål for tjenesteydelser af almen økonomisk interesse inden for deres kompetenceområder på en gennemsigtig og ikke-diskriminerende måde under iagttagelse af proportionalitetsprincippet samt sørge for, at tjenesterne er i alle brugeres interesse og til deres generelle tilfredshed.

3.5

For at kontrollere, at disse opgaver af almen interesse varetages rigtigt og effektivt, og at målene — der kan variere afhængigt af tjenesteydelsens karakter eller af, hvorvidt der er tale om en økonomisk eller ikke-økonomisk tjenesteydelse af almen interesse — nås eller vil blive nået, skal den kompetente myndighed indføre en ordning til evaluering af disse tjenesteydelsers resultater, effektivitet og kvalitet, som er andet og mere end blot meningsmålinger.

3.6

Evalueringen omfatter således analysen og den systematiske overvågning af den faktiske gennemførelse af de særlige forsyningspligtopgaver, så der kastes lys over deres udførelse og deres evne til at imødekomme forbrugernes, virksomhedernes, borgernes og samfundets behov, og så de anskues i forhold til EU's mål om bl.a. social, økonomisk og territorial samhørighed, den sociale markedsøkonomi, Lissabon-strategien og garanti for udøvelse af de grundlæggende rettigheder.

3.7

Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er kendetegnet ved, at der tilstræbes en balance i forskellige henseender:

3.8

Denne balance kan ændre sig som følge af økonomiske og teknologiske forandringer samt udviklinger i individuelle og kollektive behov og forventninger og afspejler nødvendigheden af at forbedre sammenhængen mellem de forskellige nationale situationer, de særlige geografiske forhold og de enkelte sektorers karakteristika.

3.9

Resultatevaluering er noget andet end regulering, men er et led heri. Regulering bør tage afsæt i relevante evalueringer og afføde sådanne. Samtidig skal evalueringen give kendskab til fejlfunktioner, forskelle i kvaliteten og/eller arten af tjenester fra et land til et andet, og dermed lægge hovedvægten på tilpasning af kravene, afhængigt af brugernes og forbrugernes behov og forhold såvel som forandringer i de økonomiske, teknologiske og sociale omgivelser.

4.1

På baggrund af de mål, som tillægges tjenesteydelser af almen interesse, og deres betydning for gennemførelsen af forskellige af Fællesskabets politikker, er regelmæssig evaluering væsentlig, ikke blot af økonomiske tjenester, som omfattes af fællesskabsbestemmelser, men også af ikke-økonomiske tjeneste af almen interesse, da de bidrager til reel gennemførelse af de grundlæggende rettigheder og da deres virkemåde beror på princippet om solidaritet og respekt for den menneskelige værdighed, i kraft af de fælles værdier, som kendetegner den europæiske sociale model.

4.2

Eftersom det i protokollerne til reformtraktaterne bekræftes, at de ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse er underlagt medlemsstaternes enekompetence, skal evalueringen af disse tjenesteydelser udelukkende foretages på nationalt, regionalt eller lokalt plan.

4.3

Da ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse, ligesom tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, ligger til grund for en række af EU's mål (respekt for grundlæggende rettigheder, fremme af borgernes velfærd, social retfærdighed, social samhørighed m.v.), og da EU er delvis ansvarlig for konkretiseringen af disse mål, bør EU i det mindste påse, at medlemsstaterne regelmæssigt foretager evalueringer af, hvordan disse ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse fungerer.

5.1

På De Europæiske Råd i Nice (2000) og Laeken (2001) blev det aftalt, at det var nødvendigt at foretage en effektiv og dynamisk evaluering på EU-plan af konkurrencevirkningerne og udførelsen af forsyningspligtydelser, hvilket burde ske under behørigt hensyn til nationale, regionale og lokale forhold og beføjelser.

5.2

Det blev tillige anført, at »evalueringen skal foregå inden for bestående strukturer, navnlig gennem en horisontal rapportering og sektorrapportering og inden for rammerne af Kommissionens Cardiff-rapport om økonomiske reformer, og at den bør omfatte markedets opbygning og tjenesternes udførelse, herunder beskæftigelsesaspekter, en økonomisk og samfundsmæssig vurdering af forpligtelser i forbindelse med offentlige tjenester og borgernes og forbrugernes holdninger til udførelsen af forsyningspligtydelser og liberaliseringens indflydelse på disse ydelser«.

5.3

Siden 2001 har Kommissionen hvert år (undtagen i 2003) foretaget en horisontal evaluering af kun netværksindustrier (el, gas, elektronisk kommunikation, posttjenester, lufttransport, jernbanetransport) med udgangspunkt i en metodik, som er fastlagt i en meddelelse (1) fra Kommissionen, men som ikke alle aktører dog er enige i, idet nogle mener, at man vurderer EU's politikker for netværksindustrier snarere end deres resultater.

5.4

I 2003 lancerede Kommissionen i forbindelse med grønbogen om forsyningspligtydelser en offentlig høring for at få fastlagt, hvordan evalueringen skal foregå, hvilke kriterier der skal benyttes, hvordan borgerne skal inddrages, og hvordan oplysningernes kvalitets kan forbedres. Høringens hovedkonklusioner bestod i behovet for en flerdimensionel evaluering og en nygennemgang af evalueringsmekanismerne, idet der dog ifølge Kommissionen ikke herskede enighed om, hvem der skulle foretage evalueringen.

5.5

I hvidbogen om forsyningspligtydelser (2) fremhæves den evalueringsproces, som nu skal gennemføres forud for enhver justering af Fællesskabets lovramme, især når der er tale om liberalisering af tjenesteydelser.

5.6

»Kommissionen erkender (i hvidbogen), at Fællesskabets institutioner ved hjælp af data indsamlet på nationalt plan har et særligt ansvar for at evaluere ydelser, der er omfattet af sektorspecifikke rammebestemmelser på fællesskabsplan. Fællesskabet bør imidlertid også overveje at foretage evalueringer på andre områder, hvis det i specifikke tilfælde kan fastslås, at dette vil være en fordel«.

5.7

Endelig har Kommissionen hos en ekstern konsulent bestilt en udførlig evalueringsrapport om evalueringsmetodikken; hovedkonklusionerne vil blive sammenfattet i en ny meddelelse, der er bebudet til 2008.

5.8

Ifølge Kommissionen skal denne eksterne audit bedømme behovet for en evaluering af resultaterne af de netværksindustrier, der leverer tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i EU, fremlægge henstillinger til forbedring af horisontale evalueringer og bedømme, hvor relevant det er, at Kommissionen opstiller horisontale evalueringer.

5.9

I Kommissionens meddelelse om tjenesteydelser af almen interesse (3) står der: »Af hensyn til kvaliteten af beslutningsprocessen og dens gennemskuelighed anser Kommissionen det for vigtigt regelmæssigt at foretage en detaljeret evaluering og oplyse om anvendte metoder og opnåede resultater, således at de bliver tilgængelige for offentligheden«.

6.1

I sin meddelelse KOM(2002) 331 lovede Kommissionen at inddrage civilsamfundet i den horisontale evaluering af tjenesteydelsernes resultater, bl.a. ved at etablere »en permanent mekanisme til overvågning af borgernes holdninger og af, hvordan de udvikler sig«. »Interessenterne, herunder arbejdsmarkedets parter, vil også på ad hoc-basis blive hørt vedrørende specifikke spørgsmål«.

6.2

Samfundets udvikling kommer til udtryk i befolkningens — i dette tilfælde brugernes og forbrugernes — stigende forventninger, som ikke blot består i, at deres rettigheder anerkendes, men også i, at der tages hensyn til deres særlige forhold. Hvorledes tjenesteydelser af almen interesse gennemføres, afhænger stærkt af de samfund, som de leveres i.

6.3

Den mangfoldighed af strukturer og bestemmelser (offentlige og private operatører eller offentlig-private partnerskaber), som de nationale, regionale og lokale offentlige myndigheder indfører for at sikre tjenesteydelser af almen interesse, gør en evaluering i flere dimensioner påkrævet.

6.4

Endvidere skal evalueringen i medlemsstaterne være pluralistisk og inddrage alle berørte aktører og personer: de myndigheder der har ansvaret for at fastlægge og udføre tjenesteydelser af almen interesse, reguleringsmyndigheder, operatører og leverandører af tjenesteydelserne, repræsentanter for forbrugere, fagforeninger, civilsamfundet osv.

6.5

Udover at være pluralistisk skal evalueringen være uafhængig og medtænke alle synspunkter, da de forskellige aktører ikke alle sammen har de samme interesser og nogle sågar kan stride mod hinanden, ligesom der kan foreligge afvigende informationer og ekspertudsagn.

6.6

Det lader sig derfor ikke gøre at bedømme den økonomiske og sociale effektivitet af tjenesteydelser af almen interesse, deres aktiviteter og deres resultater ud fra ét enkelt kriterium, i det foreliggende tilfælde konkurrencereglerne; der bør benyttes en bred vifte af kriterier.

6.7

CIRIEC og CEEP understreger i en undersøgelse fra 2000 (4), som var bestilt af Kommissionen, at evalueringen kun giver mening, hvis den ses i forhold til de opstillede mål og opgaver, som defineres fra tre sider — forbrugerne, borgerne og samfundet — og som består af tre dele — sikring af grundlæggende rettigheder, social og territorial samhørighed samt fastlæggelse og udførelse af politik fra det offentliges side.

6.8

Evalueringen skal omfatte Lissabon-strategiens tre søjler (økonomi, det sociale aspekt og miljø) og samtidig vedrøre politikkerne for det indre marked, konkurrence, forbrugerbeskyttelse, beskæftigelse og de enkelte berørte sektorpolitikker.

6.9

Den skal derfor omfatte en lang række kriterier og især gå på:

6.10

Følgelig gælder det om at levere information om og evaluering af praktiske metoder og at beskrive indsatsens effekt for de forskellige typer brugere, så man kan afhjælpe den strukturelle informationsubalance, som findes i forholdet mellem operatører/leverandører, reguleringsmyndigheder og forbrugere.

7.1

Evalueringssystemet bør bygge på regelmæssige rapporter, der opstilles på nationalt eller lokalt plan af evalueringsinstanser oprettet af medlemsstaterne ud fra ovenomtalte principper.

7.2

På EU-plan bør der fastlægges nærmere enkeltheder om udveksling, sammenholdelse, sammenligning og koordinering. EU bør derfor sætte skub i en proces til uafhængig evaluering, under iagttagelse af nærhedsprincippet og de i protokollen til reformtraktaterne omtalte principper, ved i en dialog med de berørte aktørers repræsentanter at udforme en metode til harmoniseret evaluering på EU-plan med afsæt i fælles indikatorer og de midler, hvormed tjenesterne fungerer.

7.3

For at gøre evalueringen relevant og nyttig bør der etableres et pluralistisk styringsudvalg, hvori alle involverede parter er repræsenteret (offentlige myndigheder, arbejdsmarkedsparter, operatører, reguleringsmyndigheder, individuelle brugere og virksomheder, fagforbund), som på EU-plan kunne bestå af repræsentanter for Kommissionen, Europa-Parlamentet, medlemsstaternes faste EU-repræsentationer, Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg.

7.4

Styringsudvalget bør tildeles ansvar for:

7.5

Drøftelserne med alle involverede parter om vurderingsrapporterne kunne foregå på en årligt tilbagevendende konference om resultaterne af økonomiske tjenesteydelser af almen interesse i stil med den konference om netværksindustrier, som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg nu har afholdt gennem flere år, eller i tilknytning til det europæiske sociale forårstopmøde.