Известие на Комисията

Технически насоки за прилагането на принципа за „ненанасяне на значителни вреди“ съгласно Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост

(2021/C 58/01)

Настоящият документ се основава на текста на Регламента за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост, договорен на политическо равнище между Европейския парламент и Съвета през декември 2020 г. (2020/0104 (COD)) (1). Настоящите технически насоки имат за цел да помогнат националните органи да изготвят плановете за възстановяване и устойчивост съгласно Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Единствено Съдът на Европейския съюз е компетентен да тълкува авторитетно правото на Съюза.

Регламентът за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост предвижда, че нито една мярка, включена в план за възстановяване и устойчивост, не трябва да води до значителни вреди за екологичните цели по смисъла на член 17 от Регламента за таксономията (2) (3). Съгласно Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост оценката на плановете за възстановяване и устойчивост следва да гарантира, че всяка мярка (т.е. всяка реформа и всяка инвестиция) в рамките на плана е в съответствие с принципа за ненанасяне на значителни вреди (4).

В Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост също така се посочва, че Комисията следва да предостави технически насоки относно начина, по който принципът за ненанасяне на значителни вреди следва да се прилага в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост (5). В настоящия документ се съдържат тези технически насоки. Настоящите насоки се ограничават до определянето на условията за прилагане на принципа за ненанасяне на значителни вреди само в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост, като се вземат предвид неговите специфични характеристики, и не засягат прилагането и изпълнението на Регламента за таксономията и други законодателни актове, приети във връзка с други фондове на ЕС. Насоките имат за цел да изяснят значението на принципа за ненанасяне на значителни вреди и начина, по който той следва да се прилага в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост, както и начина, по който държавите членки могат да докажат, че предложените от тях мерки в плана за възстановяване и устойчивост са в съответствие с принципа за ненанасяне на значителни вреди. В приложение IV към настоящите насоки са представени конкретни разработени примери за начина, по който принципът за ненанасяне на значителни вреди следва да бъде онагледен в планове.

1.   Какво представлява „принципът за ненанасяне на значителни вреди“?

За целите на Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост принципът за ненанасяне на значителни вреди трябва да се тълкува по смисъла на член 17 от Регламента за таксономията. В този член се определя какво представлява „значителна вреда“ за шестте екологични цели, обхванати от Регламента за таксономията:

1.	Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на смекчаването на последиците от изменението на климата, ако води до значителни емисии на парникови газове;

2.	Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на адаптирането към изменението на климата, ако води до повишено неблагоприятно въздействие върху настоящия и очаквания бъдещ климат, върху самата дейност или върху хората, природата или активите (6);

3.

Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на устойчивото използване и опазването на водните и морските ресурси, ако влошава доброто екологично състояние или добрия екологичен потенциал на водните обекти, включително на повърхностните и подземните води, или ако влошава доброто екологично състояние на морските води;

4.

Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на кръговата икономика, включително предотвратяването на образуването на отпадъци и рециклирането, ако води до значителна неефективност при използването на материали или при прякото или непряко използване на природни ресурси, или ако води до значително увеличаване на генерирането, изгарянето или обезвреждането на отпадъци, или ако дългосрочното обезвреждане на отпадъци може значително и трайно да навреди на околната среда;

5.	Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на предотвратяването и контрола на замърсяването, ако води до значително увеличаване на емисиите на замърсители във въздуха, водите или земята;

6.

Счита се, че дадена дейност нанася значителни вреди на опазването и възстановяването на биологичното разнообразие и екосистемите, ако нанася значителни вреди на доброто състояние и устойчивостта на екосистемите или влошава природозащитния статус на местообитанията и видовете, включително на тези, които са от интерес за Съюза.

2.   Как следва да се прилага принципът за ненанасяне на значителни вреди в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост?

В настоящия раздел се предоставят насоки по ключови въпроси, които стоят в основата на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди: факта, че всички мерки трябва да бъдат разгледани като част от оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди (раздел 2.1), въпреки че за някои мерки оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди може да бъде опростена (раздел 2.2); значението на законодателството на ЕС в областта на околната среда и оценките на въздействието (раздел 2.3); основните ръководни принципи на оценката (раздел 2.4); и приложимостта на техническите критерии за проверка от Регламента за таксономията (раздел 2.5).

2.1   Всички мерки трябва да бъдат разгледани като част от оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди

Държавите членки трябва да предоставят оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за всяка мярка (7) от своя план за възстановяване и устойчивост. Съгласно Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост нито една мярка, включена в плана за възстановяване и устойчивост, не следва да води до значителни вреди за екологичните цели и Комисията не може да даде положителна оценка на плана за възстановяване и устойчивост, ако една или повече мерки не спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди. В резултат на това държавите членки трябва да предоставят индивидуална оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за всяка мярка в рамките на всеки компонент на плана (8). Следователно оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди не трябва да се извършва на равнището на плана или на отделните му компоненти, а на ниво мярка. Това се отнася както за мерките, за които се счита, че допринасят за екологичния преход, така и за всички други мерки, включени в плановете за възстановяване и устойчивост (9).

Държавите членки трябва да направят оценка както на реформите, така и на инвестициите. В рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост държавите членки трябва да предложат съгласувани пакети от мерки, включващи както реформи, така и инвестиции (в съответствие с член 14, параграф 1 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост). Оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди трябва да бъде извършена не само по отношение на инвестициите, но и по отношение на реформите. Реформите в някои сектори, включително промишлеността, транспорта и енергетиката, макар и да имат потенциал да допринесат значително за екологичния преход, също могат да доведат до риск от нанасяне на значителни вреди на редица екологични цели, в зависимост от начина, по който са замислени (10). От друга страна, при реформите в други сектори (например образованието и обучението, публичната администрация, изкуствата и културата) рискът да бъдат нанесени вреди на околната среда вероятно ще е ограничен (вж. опростения подход в раздели 2.2 и 3), независимо от техния потенциален принос към екологичния преход, който би могъл да е значителен. Настоящите насоки имат за цел да подпомогнат държавите членки да извършват оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди както по отношение на инвестициите, така и на реформите. Фактът, че реформите трябва да бъдат оценени съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди не следва да се разбира като възпиращ фактор за включването в плановете за възстановяване и устойчивост на важни реформи в областта на промишлеността, транспорта и енергетиката , като се има предвид, че тези мерки имат голям потенциал да насърчават екологичния преход и възстановяването.

2.2   За някои мерки оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди може да бъде опростена

Въпреки че за всички мерки е необходима оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди, за мерки, които нямат никакво или имат незначително предвидимо въздействие върху всички или някои от шестте екологични цели, може да бъде възприет опростен подход. По своя замисъл някои мерки могат да имат ограничено въздействие върху една или няколко екологични цели. В този случай държавите членки могат да предоставят кратка обосновка за тези екологични цели и да съсредоточат оценката по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди върху екологичните цели, които могат да бъдат значително засегнати (вж. раздел 3, стъпка 1). Например реформа на пазара на труда, предназначена да повиши общото равнище на социална закрила на самостоятелно заетите лица, не би имала никакво въздействие върху нито една от шестте екологични цели, или би имала незначително предвидимо въздействие, и за всичките шест цели би могла да се използва кратка обосновка. По подобен начин за някои прости мерки за енергийна ефективност, като например замяната на съществуващи прозорци с нови, енергийно ефективни прозорци, може да се използва кратка обосновка на съответствието с принципа за ненанасяне на значителни вреди по отношение на целта за смекчаване на изменението на климата. За разлика от това е малко вероятно този опростен подход да се прилага за някои инвестиции и реформи в редица области (напр. енергетика, транспорт, управление на отпадъците, промишленост), при които има по-голям риск да бъдат засегнати една или повече от екологичните цели.

Когато дадена мярка се проследи като подкрепяща на 100 % една от шестте екологични цели, тази мярка се счита за съвместима с принципа за ненанасяне на значителни вреди на тази цел (11). Някои мерки се проследяват като подкрепящи целите, свързани с изменението на климата или други екологични цели в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост съгласно „методиката за проследяване на действията в областта на климата“, приложена към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Когато дадена мярка се проследява с коефициент от 100 % в подкрепа на целите, свързани с изменението на климата, се счита, че принципът за ненанасяне на значителни вреди е спазен за съответната цел във връзка с изменението на климата (т.е. смекчаване на изменението на климата или адаптиране към него) (12). Когато дадена мярка се проследява с коефициент от 100 % в подкрепа на екологични цели, различни от свързаните с климата, се счита, че принципът за ненанасяне на значителни вреди е спазен за съответната екологична цел (т.е. водните и морските ресурси, кръговата икономика, предотвратяването и контрола на замърсяването или биологичното разнообразие и екосистемите). Във всеки отделен случай държавите членки ще трябва да определят и обосноват в подкрепа на коя от шестте екологични цели на Регламента за таксономията е мярката. Държавите членки ще трябва обаче да докажат, че мярката не вреди в значителна степен на останалите екологични цели (13).

По същия начин, когато дадена мярка „допринася значително“ (14) съгласно Регламента за таксономията за една от шестте екологични цели, тази мярка се счита за съответстваща на принципа за ненанасяне на значителни вреди за тази цел (15). Например държава членка, която предлага мярка в подкрепа на производството на оборудване за енергийна ефективност на сгради (напр. устройства за управление, които позволяват откриване на присъствие и автоматично управление на осветлението), не би трябвало да извършва оценка по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди на целта за смекчаване на изменението на климата, в случай че държавата членка може да докаже, че предложената мярка „допринася съществено“ за тази екологична цел в съответствие с Регламента за таксономията. В такъв случай държавите членки ще трябва само да докажат липсата на значителни вреди за другите пет екологични цели.

2.3   Приложимост на правото на ЕС и оценки на въздействието

Спазването на приложимото законодателство на ЕС и националното законодателство в областта на околната среда е отделно задължение и не отменя необходимостта от оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди. Всички мерки, предложени в плановете за възстановяване и устойчивост, трябва да са в съответствие със съответното законодателство на ЕС, включително съответното законодателство на ЕС в областта на околната среда. Въпреки че спазването на действащото законодателство на ЕС е сериозен признак, че мярката не води до вреди за околната среда, това не означава автоматично, че дадена мярка съответства на принципа за ненанасяне на значителни вреди, по-специално защото някои от целите, обхванати от член 17, все още не са напълно отразени в законодателството на ЕС в областта на околната среда.

Оценките на въздействието, свързани с екологичните измерения или проверката на устойчивостта на дадена мярка, следва да бъдат взети предвид при оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди. Въпреки че от тях не може да се заключи автоматично, че не се нанася значителна вреда, те представляват сериозен признак за липсата на значителна вреда за редица от съответните екологични цели. Поради това фактът, че дадена държава членка е извършила оценка на въздействието върху околната среда в съответствие с Директива 2011/92/ЕС, стратегическата екологична оценка в съответствие с Директива 2001/42/ЕО (16) или е предприела мерки за осигуряване на устойчивост в социален и климатичен аспект, както е посочено в насоките на Комисията за осигуряване на устойчивост съгласно Регламента за InvestEU, за конкретна мярка, включена в плана за възстановяване и устойчивост, ще подкрепи аргументите, изтъкнати от държавата членка в контекста на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди. Например в зависимост от точния замисъл на дадена мярка извършването на оценка на въздействието върху околната среда и прилагането на необходимите стъпки за смекчаване за опазване на околната среда в някои случаи, и по-специално когато става въпрос за инвестиции в инфраструктура, могат да бъдат достатъчни, за да може държавата членка да докаже съответствие с принципа за ненанасяне на значителни вреди за някои от съответните екологични цели (по-специално устойчивото използване и опазването на морските и водните ресурси (17), както и опазването и възстановяването на биологичното разнообразие и екосистемите (18)). Това обаче не освобождава държавата членка от извършването на оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за тази мярка, тъй като оценката на въздействието върху околната среда, стратегическата екологична оценка или предприетите мерки за осигуряване на устойчивост може да не обхващат всички аспекти, които се изискват като част от оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди (19). Това е така, защото нито правните задължения, съдържащи се в Директивата за ОВОС и в Директивата за СЕО, нито подходът, изложен в съответните Насоки на Комисията за осигуряване на устойчивост, са същите като посочените в член 17 (Значителни вреди за екологичните цели) от Регламента за таксономията (20).

2.4   Ръководни принципи за оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди

В контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост преките и първичните непреки въздействия на дадена мярка са от значение за оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди (21). Прякото въздействие може да отразява ефектите от мярката на проектно равнище (например производствено предприятие, защитена зона) или на системно равнище (напр. железопътна мрежа, система за обществен транспорт) и които възникват при изпълнението на мярката. Първичните непреки въздействия могат да отразяват ефекти, които възникват извън тези проекти или системи, и могат да се проявят след изпълнението на мярката или след календара на Механизма за възстановяване и устойчивост, но са разумно предвидими и уместни. Пример за пряко въздействие в областта на автомобилния транспорт е използването на материали при строителството на пътя. Пример за първично непряко въздействие биха били очакваните бъдещи емисии на парникови газове, дължащи се на увеличаването на цялото движение през фазата на използване на пътя.

В оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди трябва да се вземе предвид жизненият цикъл на дейността, която е резултат от мярката. Въз основа на член 17 (Значителни вреди за екологичните цели) от Регламента за таксономията „значителната вреда“ в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост се оценява, като се взема предвид жизненият цикъл. Прилагането на съображения, свързани с жизнения цикъл, вместо извършването на оценка на жизнения цикъл е достатъчно за целите на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост (22). Обхватът на оценката следва да включва етапите на производство, употреба и излизане от употреба там, където се очакват най-големи вреди. Например за мярка в подкрепа на закупуването на превозни средства в оценката следва да бъдат взети предвид, наред с другото, замърсяването (напр. емисиите във въздуха), причинено при сглобяването, транспорта и използването на превозните средства, както и подходящото управление на превозните средства в края на жизнения им цикъл. По-специално, подходящото управление в края на жизнения цикъл на батериите и електронните елементи (напр. повторното им използване и/или рециклирането на суровини от изключителна важност в тях) следва да гарантира, че не се нанасят значителни вреди на екологичната цел на кръговата икономика.

Мерките за насърчаване на по-голяма електрификация (напр. в промишлеността, транспорта и сградния фонд) се считат за съвместими с оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за екологичната цел за смекчаване на изменението на климата. За да е възможен преходът към ефективна неутрална по отношение на климата икономика, следва да се насърчават мерките, водещи до по-голяма електрификация на възлови сектори като промишлеността, транспорта и сградния фонд (напр. инвестиции в инфраструктура за пренос и разпределение на електроенергия; електрическата крайпътна инфраструктура; съхранението на електроенергия; акумулаторните батерии в превозни средства; термопомпите). Производството на електроенергия все още не е неутрална по отношение на климата дейност в целия ЕС (интензитетът на CO2 на електроенергийния микс е различен в отделните държави членки) и по принцип по-голямото потребление на електроенергия с високи равнища на въглеродни емисии представлява първичен непряк ефект от тези мерки, поне в краткосрочен план. Внедряването на тези технологии и инфраструктура обаче , заедно с мерки за постигане на целите за намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. и 2050 г., е необходимо за неутрална по отношение на климата икономика. В ЕС вече е въведена рамка на политиката с цел декарбонизация на електроенергията и за разработване на възобновяеми енергийни източници. В този контекст следва да се счита, че тези инвестиции са в съответствие с принципа за ненанасяне на значителни вреди в областта на смекчаването на изменението на климата в рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост, при условие че държавите членки докажат, че по-голямата електрификация е придружена от увеличаване на капацитета за производство на енергия от възобновяеми източници на национално равнище. Освен това държавите членки все още ще трябва да докажат, че тези мерки не вредят значително на другите пет екологични цели.

За икономически дейности, при които съществува технологично и икономически осъществима алтернатива със слабо въздействие върху околната среда, оценката на отрицателното въздействие върху околната среда на всяка мярка следва да се извършва въз основа на сценарий без намеса, като се вземе предвид въздействието на мярката върху околната среда в абсолютно изражение (23). Този подход се състои в отчитането на въздействието на мярката върху околната среда в сравнение със ситуация без отрицателно въздействие върху околната среда. Въздействието на една мярка не се оценява в сравнение с въздействието на друга съществуваща или планирана дейност, която въпросната мярка може да замени (24). Например, ако се оценява водноелектрическа централа, за която е необходимо изграждането на язовир в непокътнат район, въздействието на язовира ще бъде оценено спрямо сценарий, при който съответната река остава в естественото си състояние, вместо да се обмисли друго възможно алтернативно използване на района. Аналогично, ако схема за бракуване има за цел да замени енергийно неефективни автомобили с автомобили с по-висока горивна ефективност, работещи с двигатели с вътрешно горене, въздействието на новите автомобили с двигатели с вътрешно горене ще бъде оценено в абсолютно изражение, тъй като съществуват алтернативи със слабо въздействие (напр. автомобили с нулеви емисии) вместо да бъде сравнявано с въздействието на неефективните автомобили, които те заменят (вж. приложение IV).

За икономически дейности, при които няма технологично и икономически (25) осъществима алтернатива със слабо въздействие върху околната среда, държавите членки могат да докажат, че дадена мярка не нанася значителни вреди, като приемат най-добрите налични равнища на екологични резултати в сектора. В тези случаи оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди ще бъде извършена в сравнение с най-добрите налични равнища на екологични резултати в сектора. За този подход трябва да се прилагат редица условия, включително фактът, че дейността води до значително по-добри екологични резултати от наличните алтернативи, позволява да се избегнат вредните за околната среда обвързващи ефекти и не възпрепятства разработването и внедряването на алтернативи със слабо въздействие (26) , (27). Този подход следва да се прилага на секторно равнище, т.е. следва да бъдат проучени всички алтернативи в сектора (28).

С оглед на изложените по-горе условия мерките, свързани с производството на електроенергия и/или топлоенергия чрез използването на изкопаеми горива, както и свързаната с тях инфраструктура за пренос и разпределение, като общо правило не следва да се считат за спазващи принципа за ненанасяне на значителни вреди за целите на Механизма за възстановяване и устойчивост предвид наличието на нисковъглеродни алтернативи. От гледна точка на смекчаването на изменението на климата към това общо правило могат да се правят ограничени изключения, за всеки отделен случай, за мерки, свързани с производството на електроенергия и/или топлоенергия чрез използването на природен газ, както и свързаната с това преносна и разпределителна инфраструктура. Това е от особено значение за държавите членки, които са изправени пред значителни предизвикателства в прехода от енергийни източници с по-голяма въглеродна интензивност, като например въглища, лигнит или нефт, и в които мярка или комбинация от мерки следователно може да доведе до особено силно и бързо намаляване на емисиите на парникови газове. Тези изключения трябва да отговарят на редица условия, посочени в приложение III, за да се избегнат обвързващи ефекти, свързани със зависимостта от големи въглеродни емисии, и трябва да бъдат в съответствие с целите на ЕС за декарбонизация за 2030 г. и 2050 г. Освен това държавите членки трябва да докажат, че тези мерки спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди за останалите пет екологични цели.

За да се гарантира, че мерките са съобразени с бъдещето и не водят до вредни обвързващи ефекти, както и за да се насърчат положителните динамични ефекти, може да са необходими съпътстващи реформи и инвестиции. Сред примерите за такива съпътстващи мерки са оборудването на пътищата с инфраструктура с ниски равнища на въглеродни емисии (например станции за зареждане на електрически превозни средства или станции за зареждане с водород) и въвеждането на подходящи пътни такси или такси за задръствания, или по-широки реформи и инвестиции за декарбонизация на националните електроенергийни миксове или транспортни системи. Въпреки че тези допълнителни реформи и инвестиции биха могли да бъдат разгледани в рамките на една и съща мярка посредством подмярка, това вероятно не винаги е възможно. Поради това следва да се предостави гъвкавост, за да се даде възможност на държавите членки при ограничени обстоятелства и за всеки отделен случай да могат да докажат, че неблагоприятните обвързващи ефекти са избегнати чрез съпътстващи мерки в плановете за възстановяване и устойчивост.

Спазването на принципа за ненанасяне на значителни вреди в съответствие с настоящите ръководни принципи, следва да бъде включено в замисъла на мерките, включително на равнището на междинните и крайните цели. Описанието на мерките в плановете за възстановяване и устойчивост следва да отразява от самото начало съответните съображения, свързани с принципа за ненанасяне на значителни вреди. Това може да означава съображенията, свързани с принципа за ненанасяне на значителни вреди, и необходимите мерки за смекчаване, които трябва да се предприемат за постигане на съответствие, да бъдат включени в съответните междинни и крайни цели или в тръжните процедури и процедурите за възлагане на обществени поръчки (29). Например мярка за инвестиции в голям проект за пътна инфраструктура, за която е било необходимо да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда преди да бъдат издадени съответните разрешителни, би могла да съдържа като междинна цел изпълнението на необходимите стъпки за смекчаване с цел опазване на околната среда, които са резултат от оценката на въздействието. Когато става въпрос за тръжна процедура или процедура за възлагане на обществена поръчка за този вид проекти, в замисъла на мярката може да се посочи, че тръжните спецификации или спецификациите за възлагане на обществени поръчки ще съдържат специфични условия, свързани с принципа за ненанасяне на значителни вреди. Пример за това може да бъда въвеждането на минимален процент отпадъци от строителство и разрушаване, които ще бъдат подготвени за повторно използване и рециклиране. По същия начин в описанието на мярката следва да бъдат включени съпътстващи мерки в подкрепа на прехода към по-чисти видове транспорт, като например реформи, свързани с пътните такси, инвестиции в подкрепа на преминаването към железопътен транспорт, вътрешни водни пътища или стимули за използване на обществен транспорт. Мерките от по-общ характер, като например широкообхватни схеми за подпомагане на промишлеността (напр. финансови инструменти, обхващащи инвестиции в предприятия от различни сектори), следва да бъдат замислени така, че да се гарантират, че съответните инвестиции спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди.

2.5   Приложимост на техническите критерии за проверка от Регламента за таксономията

От държавите членки не се изисква да се позовават на „техническите критерии за проверка“ (количествени и/или качествени критерии), въведени съгласно Регламента за таксономията, за да обосноват спазването на принципа за ненанасяне на значителни вреди. Съгласно Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост (30) влизането в сила на делегираните актове, съдържащи технически критерии за проверка (31), не следва да засяга техническите насоки, предоставени от Комисията. Когато обаче оценяват спазването на принципа за ненанасяне на значителни вреди, държавите членки имат възможността да използват техническите критерии за проверка в делегираните актове съгласно Регламента за таксономията. Те могат да се позовават и на проектоверсията на делегираните актове.

3.   Как държавите членки следва конкретно да докажат в своите планове, че мерките спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди?

За да улесни държавите членки при оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди и нейното представяне в своите планове за възстановяване и устойчивост, Комисията изготви контролен списък (вж. приложение I), който държавите членки следва да използват в подкрепа на своя анализ дали и по какъв начин всяка мярка спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди. След това Комисията ще използва тази информация, за да оцени дали и как всяка мярка от плановете за възстановяване и устойчивост спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди в съответствие с критериите, установени в Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост.

Комисията приканва държавите членки да отговорят на въпросите, съдържащи се в контролния списък, и да включат отговорите в своя план за възстановяване и устойчивост като част от описанието на всяка мярка (вж. част 2, раздел 8 от образеца на Комисията — Не нанася значителни вреди). Когато това е необходимо, за да подкрепят оценката, предоставена в контролния списък, държавите членки се приканват също да предоставят допълнителни анализи и/или подкрепящи целенасочени документи в ограничен обем, за да обосноват допълнително своите отговори на въпросите от списъка.

Контролният списък се основава на следната схема за вземане на решения, която следва да се използва за всяка мярка от плана за възстановяване и устойчивост. В раздела по-долу се съдържа повече информация за двете стъпки от схемата за вземане на решения:

Схема на вземане на решение

Стъпка 1: Внимателно разглеждане и подбор на шестте екологични цели, за да се определят онези, за които е необходима оценка по същество

Като първа стъпка държавите членки се приканват да попълнят част 1 от контролния списък (вж. приложение I), за да определят коя от шестте екологични цели е необходимо мярката да бъде оценена по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди. Тази първа проверка на високо равнище ще улесни анализа на държавите членки, тъй като с нея екологичните цели, за чиято оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди ще е необходима оценка по същество, се разграничават от екологичните цели, за които може да е достатъчен опростен подход (вж. раздел 2.2).

Част 1 от контролния списък

Моля, посочете за кои от екологичните цели по-долу е необходимо мярката да бъде оценена по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди	Да	Не	Обосновка, ако е избраният отговор е „Не“
Смекчаване на последиците от изменението на климата
Адаптиране към изменението на климата
Устойчиво използване и опазване на водните и морските ресурси
Кръгова икономика, включително предотвратяване на образуването на отпадъци и тяхното рециклиране
Предотвратяване и контрол на замърсяването на въздуха, водите или земята
Защита и възстановяване на биологичното разнообразие и екосистемите

Когато отговорът е „не“, от държавите членки се иска да предоставят кратка обосновка (в дясната колона) защо не е необходимо мярката да бъде оценена по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди въз основа на един от следните случаи (да се посочи от държавите членки) (вж. раздел 2.2):

а.	Мярката няма никакво или има незначително предвидимо въздействие върху екологичната цел, свързано с нейните преки и първични непреки въздействия през целия ѝ жизнен цикъл. Поради това и поради своето естество се счита, че тя спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди за съответната цел;

б.	Мярката се проследява в качеството ѝ на подкрепяща цел във връзка с изменението на климата или околната среда с коефициент от 100 % и като такава се счита, че спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди за съответната цел;

в.	Мярката „допринася съществено“ за постигането на екологична цел съгласно Регламента за таксономията и поради това се счита, че спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди за съответната цел.

За мерките от плановете за възстановяване и устойчивост, за които опростеният подход е достатъчен, исканите обяснения (дясната колона) могат да бъдат сведени до минимум и ако е целесъобразно, да бъдат групирани, което дава възможност на държавите членки да се съсредоточат върху доказването на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за мерките, за които е необходим анализ по същество на възможните значителни вреди.

Ако отговорът е „да“, държавите членки се приканват да преминат към стъпка 2 от контролния списък за съответните екологични цели.

За примерите във връзка с тази стъпка вж. приложение IV.

Стъпка 2: Представяне на оценка по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за онези екологични цели, за които това е необходимо.

Като втора стъпка за всяка мярка от плана държавите членки се приканват да използват част 2 от контролния списък (вж. приложение I), за да извършат оценка по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди за екологичните цели, маркирани с „да“ в стъпка 1. В част 2 от контролния списък са събрани за всяка от шестте цели въпросите, съответстващи на правните изисквания на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди. За да бъдат включени в плана, мерките трябва да спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди. Следователно отговорите на въпросите в част 2 от контролния списък трябва да бъдат „не“, за да се покаже, че не се нанасят значителни вреди на конкретната екологична цел.

Част 2 от контролния списък — Пример за екологичната цел „смекчаване на последиците от изменението на климата“

Въпроси	Не	Обосновка по същество
Смекчаване на изменението на климата: Очаква ли се мярката да доведе до значителни емисии на парникови газове?

Държавите членки се приканват да потвърдят, че отговорът е „не“, и да предоставят обяснение по същество и обосновка на своите мотиви в дясната колона въз основа на съответните въпроси. Когато е необходимо, освен таблицата, държавите членки се приканват също така да предоставят допълнителен анализ и/или подкрепящи целенасочени документи в ограничен обем, за да обосноват допълнително своите отговори на въпросите от списъка.

Когато държавите членки не могат да предоставят достатъчна обосновка по същество, Комисията може да счете, че мярката е свързана с възможни значителни вреди за някои от шестте екологични цели. Ако случаят е такъв, Комисията ще трябва да даде рейтинг „C“ на плана за възстановяване и устойчивост съгласно критерия, посочен в точка 2.4 от приложение II към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Това няма да засегне процеса, посочен в членове 16 и 17 от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, и по-специално възможността за по-нататъшен обмен между държавата членка и Комисията, посочена в член 16, параграф 1.

За примерите във връзка с тази стъпка вж. приложение IV.

Когато е целесъобразно при извършването на оценка по същество съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди в контекста на стъпка 2, държавите членки могат да използват списъка с подкрепящи доказателства, включен в приложение II. Комисията предоставя този списък, за да улесни оценката на всеки отделен случай от държавите членки като част от оценката по същество в контекста на част 2 от контролния списък. Въпреки че използването му не е задължително, държавите членки могат да прибегнат до този списък, за да определят вида доказателства, които могат да подкрепят тяхната обосновка, за да установят, че дадена мярка спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди, като допълнят общите въпроси, включени в част 2 от контролния списък.

---

(1)  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14310-2020-INIT/en/pdf. Номерирането и формулировката на постановителните разпоредби подлежат на изменения по време на извършваната в момента правна редакция.

(2)  Вж. член 4а (Хоризонтални принципи) от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост (в който се посочва, че Механизмът за възстановяване и устойчивост може да подкрепя само мерки, които спазват принципа за ненанасяне на значителни вреди) и членове 15 и 16 (План за възстановяване и устойчивост и Оценка на Комисията) (в които допълнително се посочва, че в плана за възстановяване и устойчивост следва да се обясни и оцени как планът гарантира, че никоя от мерките за осъществяване на реформите и инвестициите, включени в плана, не нанася значителни вреди на екологичните цели по смисъла на член 17 от Регламент (ЕС) 2020/852 (принцип за ненанасяне на значителни вреди)).

(3)  „Регламентът за таксономията“ препраща към Регламент (ЕС) 2020/852 за създаване на рамка за улесняване на устойчивите инвестиции чрез създаване на система за класификация (или „таксономия“) на екологично устойчивите икономически дейности.

(4)  Насоките за оценка на Механизма, приложени към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, определят редица насоки за оценка, въз основа на които Комисията да оценява предложенията за планове за възстановяване и устойчивост, представени от държавите членки. В тях от Комисията се изисква да използва система за категоризация, варираща от А до В, за всички критерии за оценка на Комисията, изброени в член 16, параграф 3 от регламента. Критерият за оценка г) пояснява, че за оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди Комисията разполага само с две категории за оценка — „А“ или „C“: „А“ за случаите, в които нито една мярка в плана за възстановяване и устойчивост не води до значителни вреди за екологичните цели, и „C“ за случаите, в които една или повече мерки водят до значителна вреда за екологичните цели (по смисъла на член 17 (Значителни вреди за екологичните цели) от Регламента за таксономията). В това приложение се посочва, че даден план за възстановяване и устойчивост няма да отговаря задоволително на критериите за оценка при наличието дори на една-единствена оценка „В“. В такъв случай Комисията не може да одобри плана.

(5)  Настоящият документ с технически насоки допълва първоначалните насоки, вече предоставени от Комисията в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. и придружаващия го работен документ на службите на Комисията и неговите актуализации.

(6)  По-конкретно това означава, че значителна вреда на целта за адаптиране към изменението на климата може да бъде нанесена или чрез i) неприспособяване на дадена дейност към неблагоприятните въздействия от изменението на климата, когато тази дейност е изложена на риск от такива въздействия (като например сграда в зона, изложена на риск от наводнения) или ii) чрез неправилно адаптиране, когато се прилага решение за адаптиране, което защитава една зона (хора, природа или активи), като същевременно увеличава рисковете в друга зона (като например изграждането на дига около парцел в заливна зона, което води до прехвърляне на щетите към съседен парцел, който не е защитен).

(7)  Съгласно член 14 (Допустимост) от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост плановете за възстановяване и устойчивост, които отговарят на условията за финансиране по този инструмент, включват мерки за осъществяване на реформи и проекти за публични инвестиции чрез съгласуван пакет.

(8)  Спазването на принципа за ненанасяне на значителни вреди се оценява на равнището на всяка мярка в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост, докато член 17 (Значителни вреди за екологичните цели) от Регламента за таксономията се отнася за икономическите дейности. Мярка по Механизма за възстановяване и устойчивост (т.е. инвестиция или реформа) е намеса, която може да представлява икономическа дейност или която може да предизвика (промени в) икономически дейности. Поради това за целите на Механизма за възстановяване и устойчивост икономическите дейности, посочени в член 17 от Регламента за таксономията, се тълкуват като мерки в настоящите насоки.

(9)  Поради това обсегът на дейностите, обхванати от оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди по смисъла на Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, е различен и значително по-широк от този по смисъла на Регламента за таксономията, който има за цел да определи екологично устойчиви икономически дейности. По този начин в оценката се класифицират и определят критерии за екологично устойчиви икономически дейности, които допринасят съществено за екологичните цели, изброени в членове 10—15 от посочения регламент, и не вредят значително на тези цели. Това е различна цел от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, който има за цел да покаже, че широк набор от мерки не нанасят значителни вреди на нито една от тези екологични цели.

(10)  Например реформа, която може да доведе до увеличаване на финансирането за изкопаеми горива от държавни банки и финансови институции, или до увеличаване на преките или косвени субсидии за изкопаеми горива, може да се счита за потенциално водеща до значителни вреди на целите за смекчаване на изменението на климата и предотвратяване и контрол на замърсяването. Тези съображения ще трябва да бъдат отразени в оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди.

(11)  За да се отрази степента, в която дадена мярка допринася за постигането на общите цели в областта на климата, определени в Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост, и за да се изчислят общите дялове на всички разпределени по плана средства, свързани с климата, държавите членки следва да използват методиката, областите на намеса и свързаните с тях коефициенти за проследяване на климата в съответствие с „Методиката за проследяване на климата“, приложена към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. Когато Комисията не е валидирала избора на областта на намеса и коефициента, предложени от държава членка, мярката няма да се счита автоматично за спазваща принципа за ненанасяне на значителни вреди по отношение на съответната(ите) цел(и) и все пак ще трябва да бъде извършена оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди.

(12)  Например в тази категория би могла да попадне схема за подпомагане/обновяване при замяна на остарял подвижен състав с подвижен състав с нулеви емисии на отработени газове.

(13)  Подходът, посочен в настоящата точка, не е приложим за мерки, които се проследяват с коефициент от 40 %. За такива мерки държавите членки ще трябва да предоставят обяснение защо мярката спазва принципа за ненанасяне на значителни вреди, като вземат предвид общите принципи, изложени в останалата част от настоящите насоки (например държавите членки ще трябва да потвърдят, че не се използват изкопаеми горива или че критериите, посочени в приложение III, са спазени по отношение на целта за смекчаване на изменението на климата). Когато мерките, които се проследяват с коефициент от 40 %, нямат никакво или имат само незначително предвидимо въздействие върху конкретна екологична цел, или когато те „допринасят съществено“ за конкретна екологична цел съгласно Регламента за таксономията, държавите членки ще могат да прилагат опростен подход за тази екологична цел (съгласно раздел 2.2, първа и трета точка).

(14)  В членове 10—16 от Регламента за таксономията се определя какво означава „съществен принос“ за всяка от шестте екологични цели, както и за „спомагащи дейности“. За да се възползват от опростения подход, посочен в настоящата точка, държавите членки ще трябва да докажат, че мярката „допринася съществено“ за постигането на една или повече от екологичните цели съгласно членове 10—16 от Регламента за таксономията (вж. също раздел 2.5).

(15)  Този вариант е от особено значение за дейности, за които е установено, че имат значителен принос за постигането на екологична цел съгласно Регламента за таксономията, но които не са проследени като 100 % подкрепящи целите в областта на климата или околната среда съгласно „Методиката за проследяване на климата“, приложена към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост. В областта на смекчаването на изменението на климата тези дейности включват например: специални лекотоварни превозни средства с ниски и нулеви емисии; специални плавателни съдове с нулеви или ниски емисии за воден транспорт; специални тежкотоварни превозни средства с ниски и нулеви емисии; инфраструктура за пренос и разпределение на електрическа енергия; мрежи за пренос и разпределение на водород; специфични дейности по управление на отпадъците (напр. разделно събирани неопасни отпадъци, които се разделят при източника и се подготвят за повторна употреба/рециклиране); и авангардни научни изследвания, развойна дейност и иновации в областта на кръговата икономика.

(16)  Екологичната оценка е процедура, която гарантира, че последствията от плановете/програмите/проектите за околната среда се вземат предвид преди самото вземане на решенията. Оценка на въздействието върху околната среда може да се извършва за отделни проекти, като например язовир, магистрала, летище или завод, въз основа на Директива 2011/92/EС (известен като „Оценка на въздействието върху околната среда“— Директива за ОВОС) или за публични планове или програми въз основа на Директива 2001/42/EО (известен като „стратегическа екологична оценка“ — Директива за СЕО).

(17)  Ако оценката на въздействието върху околната среда включва оценка на въздействието върху водите в съответствие с Директива 2000/60/EО и установените рискове са взети предвид в замисъла на мярката.

(18)  Без да се засягат допълнителните оценки, изисквани съгласно директиви 2009/147/ЕИО и 92/43/EИО, ако операцията се осъществява в уязвими по отношение на м биологичното разнообразие зони или в близост до тях (включително мрежата от защитени зони по „Натура 2000“, обектите на световното наследство на ЮНЕСКО и ключовите зони на биологичното разнообразие, както и други защитени зони).

(19)  И обратно, оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди не отменя задължението за оценка на въздействието върху околната среда/стратегическа екологична оценка, предприемане на мерки за осигуряване на устойчивост в климатичен, екологичен и социален аспект, ако това се изисква от действащото законодателство на ЕС, като например за проекти, финансирани чрез InvestEU или Механизма за свързване на Европа.

(20)  Например за изграждането на рафинерии за суров нефт, топлоелектрически централи, работещи с въглища, и проекти, включващи добив на нефт или природен газ, се изисква оценка на въздействието върху околната среда. Тези видове мерки обаче няма да бъдат в съответствие с принципа за ненанасяне на значителни вреди за смекчаване на изменението на климата съгласно член 17 (Значителни вреда за екологичните цели) от Регламента за таксономията, в който се посочва, че се нанасят значителни вреди, ако дадена дейност „води до значителни емисии на парникови газове“. По подобен начин, въпреки че за изграждането на ново летище е необходима оценка на въздействието върху околната среда, въз основа на принципа за ненанасяне на значителни вреди във връзка с целта за смекчаване на изменението на климата, само мерките, свързани с летищна инфраструктура с ниски въглеродни емисии, като инвестиции в енергийно ефективни летищни сгради, модернизиране на свързването на летищната инфраструктура с възобновяеми енергийни източници на място и свързаните услуги вероятно ще бъдат в съответствие с изискванията.

(21)  Този подход следва член 17 (Значителни вреди за екологичните цели) от Регламента за таксономията, в който се изисква да се вземе предвид въздействието върху околната среда на дейността и на предоставяните от нея продукти и услуги през целия им жизнен цикъл.

(22)  На практика това означава, че не се изискват първоначални или последващи анализи на жизнения цикъл (например включването на непреките въздействия върху околната среда на технологичните, икономическите или социалните промени, дължащи се на мярката). Доказателства от извършените анализи на жизнения цикъл могат обаче да бъдат използвани за обосновка на оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди.

(23)  Този подход се прилага по-специално за мерки по Механизма за възстановяване и устойчивост, които са свързани с публични инвестиции или водят пряко до държавни разходи. За мерки, свързани с изпълнението на реформи, оценката съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди по правило следва да се извършва въз основа на статуквото преди мярката да бъде изпълнена.

(24)  Този подход отговаря на логиката в Регламента за таксономията: съгласно проекта на делегиран акт няколко от техническите критерии за проверка, свързани с принципа за ненанасяне на значителни вреди, се основават на абсолютни критерии, като конкретни прагове за емисиите (например гранични стойности за CO2 за решения за адаптиране при дейности по производство на електроенергия или за пътнически превозни средства). Подходът се подкрепя допълнително от принципа на предпазните мерки, който е един от ръководните принципи в законодателството за опазване на околната среда в ЕС, включително Регламента за таксономията (съображение 40 и член 19, параграф 1, буква е)), и произтича от факта, че вредата за околната среда трябва да се разглежда от абсолютна, а не от относителна гледна точка (напр. глобалното затопляне възниква поради абсолютното равнище на натрупаните емисии на парникови газове).

(25)  За да докажат, че алтернатива със слабо въздействие върху околната среда не е икономически осъществима, държавите членки трябва да вземат предвид разходите, възникващи през целия жизнен цикъл на мярката. Тези разходи включват отрицателните външни въздействия върху околната среда и бъдещите нужди от инвестиции, необходими за преминаването към алтернатива със слабо въздействие върху околната среда, като се избягват обвързващите ефекти или възпрепятстването на разработването и внедряването на алтернативи със слабо въздействие.

(26)  В съображения 39 и 41, както и в член 10, параграф 2 от Регламента за таксономията се съдържа определение за „преходни дейности“. Описаните тук условия се основават на това определение, но не са същите, предвид на това, че в Регламента за таксономията се определят критерии за преходни дейности със значителен принос, докато в настоящите насоки се определят критерии само за оценка съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди, и като такива са приложими за по-широк набор от мерки и с тях се прилага различна проверка по същество.

(27)  Този подход и оценката като цяло съгласно принципа за ненанасяне на значителни вреди не засягат други съображения, свързани с оценката на мерките в контекста на плановете за възстановяване и устойчивост, включително съображения, свързани с контрола върху държавната помощ, съгласуваността с други фондове на ЕС и възможното изтласкване на частни инвестиции. Във връзка с мерките в подкрепа на дейностите, обхванати от схемата на ЕС за търговия с емисии, по-специално, за да не се изкривяват пазарните сигнали, въведени с нея, и в съответствие с подхода, възприет във Фонда за справедлив преход, дейностите с прогнозни емисии на CO2 еквивалент, които не са значително по-ниски от съответните референтни стойности, установени за безплатно разпределяне на квоти, по принцип не следва да получават подкрепа от Механизма за възстановяване и устойчивост.

(28)  В случаите, когато дори наличните най-добри равнища на екологични резултати все още биха довели до вредни за околната среда обвързващи ефекти, следва да се обмислят мерки в подкрепа на научноизследователската и развойна дейност за алтернативи с по-слабо въздействие, в съответствие с областите на намеса 022 и 023, посочени в „Методиката за проследяване на действията в областта на климата“, приложена към Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост.

(29)  Междинните и крайните цели, включително отразяващите спазването на принципа за ненанасяне на значителни вреди, са предмет, както и всички други междинни и крайни цели, на член 19а от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост (Правила относно плащанията, спирането и прекратяването на споразуменията по отношение на финансовото участие и подкрепата под формата на заем).

(30)  Съображение 11б от Регламента за Механизма за възстановяване и устойчивост.

(31)  Въз основа на член 3, буква г) от Регламента за таксономията (Критерии за екологично устойчиви икономически дейности) на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове, съдържащи подробни технически критерии за проверка (количествени и/или качествени критерии), за да определи условията, при които икономическа дейност може i) да бъде обявена като допринасяща съществено за една от шестте екологични цели; и ii) не нанася значителни вреди на никоя от другите екологични цели. Досега е публикуван за консултация един делегиран акт, свързан със смекчаването на изменението на климата и адаптирането към него. Той може да бъде намерен тук: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12302-Climate-change-mitigation-and-adaptation-taxonomy#ISC_WORKFLOW