9.8.2008   

SL

Uradni list Evropske unije

C 204/9

1.1

Komisija je v sporočilu Evropa rezultatov – uporaba prava Skupnosti z dne 5. septembra 2007 (COM(2007) 502 konč.) navedla, da je od več kot 9000 zakonodajnih ukrepov skoraj 2000 direktiv, vsaka pa zahteva, da se v zakonodajo prenese od 40 do več kot 300 ukrepov in da bi bilo glede na veliko število Evropejcev, ki imajo možnost, da se pozanimajo o svojih pravicah iz zakonodaje Skupnosti, za uresničitev cilja „boljše pravne ureditve“ treba dajati večjo prednost uporabi prava in opredeliti, zakaj se pri izvajanju in izvrševanju še vedno pojavljajo težave.

Zato predlaga, da se izboljša trenutni pristop k obravnavanju vprašanj glede uporabe in izvrševanja prava Skupnosti.

1.2

Tako Komisija opredeljuje štiri možnosti za izboljšanje uporabe prava:

1.3

Odbor se strinja z namenom Komisije, da izboljša instrumente, ki bodo državam članicam omogočili boljšo uporabo prava Skupnosti.

S tem v zvezi navaja naslednje ugotovitve:

2.1

Večina težav pomanjkljive uporabe in izvajanja prava Skupnosti nastane zaradi pomanjkljivega prenosa direktive v nacionalno zakonodajo. Prenos bi lahko opredelili kot postopek, pri katerem država članica, na katero je direktiva naslovljena, sprejme vse ukrepe, ki so potrebni, da z ustreznimi regulativnimi instrumenti direktivo uspešno vključi v nacionalni pravni red.

2.2

Države članice morajo za prenos direktive izpolniti dve obveznosti:

2.3

Enako velja za vključitev okvirnih sklepov iz člena 34 Pogodbe o Evropski uniji (PEU), ki so tako kot direktive, navedene v členu 249 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES), „za vsako državo članico zavezujoči glede cilja, ki ga je treba doseči, nacionalnim organom pa prepuščajo izbiro oblike in metod“.

2.4

Prenos okvirnih sklepov lahko prav tako povzroča težave. Vendar za razliko od postopka zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz členov 226 in 228 PES Pogodba o Evropski uniji ne določa takega mehanizma nadzora na pobudo Komisije v primeru neprenosa ali nepravilnega prenosa. Seveda pa to nikakor ne spremeni dejstva, da morajo države članice spoštovati obveznost prenosa okvirnih sklepov.

2.5

Ugotovimo lahko, da imajo države članice še vedno težave pri prilagajanju svojih postopkov priprave določb o prenosu, ki kljub temu, da to morda ni opazno, ustvarjajo zapletene pravne omejitve in včasih celo negativno vplivajo na nacionalne zakonodajne tradicije.

3.1

Države članice imajo izključno pristojnost, da se odločijo za način prenosa direktiv in da same pod nadzorom državnega sodnika na rednem sodišču, ki je pristojen za uporabo prava Skupnosti, določijo sredstva, s katerimi se bodo učinki direktive prenesli v nacionalno pravo. Poudariti je treba, da mora Komisija kot varuhinja pogodb skrbeti za pravilno uporabo prava Skupnosti in dobro delovanje enotnega trga z izvajanjem, po potrebi, stopnjevanih ukrepov, ki jih ima v ta namen na voljo proti državam članicam (utemeljeno mnenje, pritožba na Sodišče Evropskih skupnosti, denarne kazni). Zamude pri prenosu, napačni ali nepopolni prenos ne preprečujejo državljanom, na katere se to nanaša, uporabo pravnih sredstev, zato da bi direktiva prevladala nad nacionalnim pravom v skladu z načelom primarnosti prava EU.

3.2

Za pravilni prenos je tako potrebno sprejetje obvezujočih nacionalnih predpisov, ki morajo biti uradno objavljeni (1). Sodišče zato splošnega sklicevanja na pravo Skupnosti ne sprejema kot prenos (2).

3.3

Možno je sicer, da je zaradi splošnih načel ustavnega ali upravnega prava prenos, ki se izvaja s sprejetjem posebnih zakonodajnih ali regulativnih ukrepov, nepotreben, vendar pa morajo ta splošna načela vseeno zagotavljati, da nacionalna uprava v celoti izvaja to direktivo.

3.4

Prenos direktiv mora torej biti čim bolj natančen. Direktive, ki usklajujejo nacionalne zakonodaje, morajo biti prenesene čim bolj dobesedno, da se zagotovi enotnost razlage in uporabe prava Skupnosti (3).

3.5

To se zdi sicer preprosto v teoriji, vendar pa se v praksi dogaja, da avtonomni pojmi, ki so značilni za pravo Skupnosti (4), nimajo ustreznic v nacionalni pravni terminologiji, ali pa da se za določitev pomena in področja uporabe te vrste pojma ni mogoče sklicevati na pravo držav članic (5).

3.6

Prav tako so primeri, ko direktiva vsebuje člen, v skladu s katerim se morajo nacionalne določbe za prenos direktive sklicevati na direktivo ali pa mora biti tako sklicevanje navedeno pri njihovi objavi. Nepoznavanje te „klavzule o sklicevanju“ Sodišče sankcionira. Sodišče namreč ne želi upoštevati izjeme, ko države članice trdijo, da je njihovo veljavno nacionalno pravo že v skladu z direktivo (6).

3.7

Težave pri pravilnem prenosu direktiv so povezane tudi z njihovo različno normativnostjo. Tako obstajata dve glavni kategoriji določb v direktivah:

3.8

V primeru „neobveznih določb“ ocena popolnega, natančnega in uspešnega prenosa ni povezana s samim oblikovanjem nacionalnih ukrepov, temveč z njihovo vsebino, ki mora omogočiti uresničitev ciljev direktive.

3.9

V primeru „obvezujočih/brezpogojnih določb“ se Komisija in Sodišče bolj osredotočita na skladnost oblikovanja nacionalnih ukrepov in določb direktive.

3.10

Vendar pa se nekatere države članice srečujejo z resnimi težavami pri zadovoljivem oblikovanju pravil za prenos „obvezujočih/brezpogojnih določb“, ki bi jih lahko povzeli tako: „Priprava novih določb mora zaradi pravne jasnosti zajemati sistematične ‚kozmetične popravke‘ besedil, da bi odstranili odvečne določbe ali, kar je še huje, protislovne določbe. Zato je treba najti pravo ravnotežje med preveč ‚slepim‘ prepisovanjem in preveč svobodno revizijo zadevnih določb, kar pa je lahko težavno (7)“.

4.1

Izbira tehnik pri oblikovanju ukrepov prenosa se razlikuje glede na to, ali so določbe „neobvezne“ ali „obvezujoče/brezpogojne“.

4.2

Države članice lahko prav tako uporabijo prenos s sklicevanjem, ko gre za določbe tehničnega značaja, kot so na primer priloge direktiv, ki vključujejo seznam predmetov ali vzorcev obrazcev, ali pa so pogosto spremenjene.

4.3

Nizozemska, Slovaška, Avstrija, Finska in Estonija uporabljajo prenos s sklicevanjem za tehnične priloge direktiv, ki jih pogosto spreminjajo direktive, sprejete s postopkom komitologije.

4.4

Brez težav lahko ugotovimo, da prenos ni tako preprost, kot se morda zdi, in sicer zaradi različne normativne vsebine direktiv, kar ustvarja razlike med nacionalnimi postopki prenosa.

4.5

Združeno kraljestvo uporablja pospešen postopek sprejemanja zakonov za prenos t. i. negative declaration, pri katerem vlada predloži parlamentu besedilo za prenos, ki je rezultat medministrskega posvetovanja in ni predmet razprave, razen v primeru nasprotne zahteve.

4.6

Belgija uporablja nujni postopek, ki velja za vse zakone v primeru, ko je treba zakon sprejeti hitro zaradi izteka roka za prenos.

4.7

V nasprotju s tem pa v nekaterih državah članicah, kot so Nemčija, Avstrija in Finska, taki pospešeni zakonodajni postopki za sprejemanje zakonov za prenos ne obstajajo.

4.8

V Franciji se direktive za prenos ne obravnavajo različno glede na njihov pomen, tako v poenostavljenem zakonodajnem postopku kot v regulativnem postopku.

—

Bistveno je določiti, kako naj se na ravni Skupnosti pripravi zakonodaja, ki se bo lažje prenesla, in ki bo zagotovila pojmovno skladnost in relativno stalnost, ki sta nujni za dejavnost podjetij in življenje državljanov.

—

Predvideti je treba izbiro regulativnega instrumenta prenosa in že na začetku razprav o osnutku direktive pripraviti natančno in stalno aktualizirano korelacijsko tabelo po zgledu Združenega kraljestva.

—

Pospešiti je treba postopek prenosa takoj po objavi direktive v Uradnem listu Evropske unije, tako da notranjo koordinacijo prevzame kontaktna točka v državi članici, ki bo imela v ta namen oblikovano podatkovno bazo, kot to priporoča Komisija v svojem sporočilu. Kontaktna točka bi lahko imela na voljo celo mehanizem zgodnjega opozarjanja, ki bi se sprožil nekaj mesecev pred iztekom roka za prenos. Belgija, Madžarska in Nizozemska že imajo tako ureditev.

—

Spodbujati je treba dobesedni prenos v primeru natančnih in brezpogojnih določb ali opredelitev.

—

Dopustiti je treba prenos z natančnim sklicevanjem na obvezujoče/brezpogojne določbe direktive, kot so seznami, tabele s pregledom proizvodov, snovi, predmetov, obravnavanih v direktivi, ter vzorci obrazcev in potrdila v prilogi direktive. Sklicevanje mora biti ciljno usmerjeno, ker Sodišče meni, da nacionalno pravno besedilo, ki se na splošno sklicuje na direktivo, ne more biti obravnavano kot veljaven način prenosa (9). Nizozemska, Slovaška, Avstrija, Finska in Estonija zagovarjajo ta način prenosa tehničnih prilog direktiv.

—

Prilagoditi je treba nacionalne postopke prenosa v skladu s področjem uporabe direktive, in sicer z uporabo pospešenih postopkov, pri tem pa se ne sme pozabiti na obvezna posvetovanja v državah članicah, povezana s sprejetjem normativnih besedil.

6.1

Boljša uporaba prava Skupnosti, h kateri poziva Komisija, je smiseln cilj, za uresničevanje tega cilja pa so večinoma odgovorne države članice, ki se – kot ugotavljamo – srečujejo z bolj zapletenimi težavami, kot se morda zdi na prvi pogled.

6.2

Državam članicam prenos direktiv ne sme biti izgovor, da pregledajo nekatere dele nacionalne zakonodaje, ki jih zakonodaja Skupnosti neposredno ne obravnava (t. i. gold plating), ali „navzdol popravijo“ nekatere določbe nacionalnega prava, s katerimi bi zmanjšale pravice državljanov ali podjetij (t. i. downgrading), pri tem pa za spremembe krivijo „Bruselj“.

6.3

Države članice bi morale bolj sistematično uporabljati možnost, ki jo ponuja primarna zakonodaja/pogodbe, da direktive prenesejo na podlagi kolektivnega pogajanja, predvsem direktive s socialno in ekonomsko vsebino. Glede na teme bi se bilo treba z organizacijami civilne družbe že med pripravami na prenos (10) posvetovati o spremembah ali dodatkih k nacionalni zakonodaji ob tej priložnosti. Postopki pogajanja in posvetovanja spodbujajo in olajšujejo nadaljnjo uporabo prava Skupnosti, pri tem pa je vključena tudi civilna družba. Posvetovanje s civilno družbo pred sprejetjem nacionalnih ukrepov prenosa spodbuja javno sprejemanje odločitev in s tem državni upravi omogoča, da zbere stališča socialnih partnerjev, strokovnjakov in predstavnikov sektorja, na katerega se izvajanje ukrepov prenosa nanaša. Posvetovanje ima tudi pozitivno pedagoško funkcijo, saj tem akterjem omogoča, da se bolje seznanijo z vsebino prihodnjih reform. Združeno kraljestvo, Danska, Finska in Švedska se na primer s svojimi socialnimi partnerji in posvetovalnimi organi posvetujejo tako, da jim pošljejo besedilo prenosa in točno določena vprašanja o tem besedilu.

6.4

Bolj bi bilo treba upoštevati ustavno ureditev več držav članic (federalne države, regionalna decentralizacija in drugi načini prenosa suverenih pristojnosti na poddržavno raven). Roke za prenos bi morali včasih podaljšati za določbe Skupnosti, ki obravnavajo predvsem pristojnosti, prenesene na lokalne in regionalne oblasti (regionalna politika, najbolj oddaljene regije in otoki, ...).

6.5

Nacionalni in regionalni parlamenti ali skupščine (na primer Škotske, Belgije ali nemških zveznih dežel) so še posebej vključeni in odgovorni za prenos prava Skupnosti na zakonodajnih področjih, na katerih imajo stvarno ali posvetovalno pristojnost. Komisije ali odbori, ki jih v ta namen ustanovijo, bi morali organizirati posvetovanja s strokovnjaki in predstavniki ustreznih sektorjev civilne družbe in imeti posebne pristojnosti za načrtovanje obravnave predlogov zakonov za prenos, da bi se izognili temu, da bi se zaradi „nujnih primerov“ nacionalne zakonodaje prestavil časovni razpored obravnav nacionalnih določb za prenos čez predpisane roke. Nasprotno pa bi se „nujni“ ukrepi (prenos zakonodajnih pristojnosti na izvršilno oblast) lahko izvajali za številne predloge, ki so v časovnem zaostanku in v osnovi ne ustvarjajo konfliktov med političnimi strankami; s tem bi močno zmanjšali „zalogo“ direktiv, ki niso bile prenesene v rokih.

6.6

Nekatere države so že vzpostavile sisteme za pospešitev postopkov sprejemanja ukrepov za prenos, druge so razvile tehnike za izboljšanje kakovosti prenosov, spet druge pa so še v začetni fazi in se morajo še prilagoditi. Ministrstva in parlamenti bi na primer lahko ustanovili službo za prenos, ki bi vodila/usmerjala delo na področju prenosa. To je priložnost, da se posodobi javno delovanje in da se ni treba več podrejati omejitvam, ki jih zahtevajo institucije Skupnosti, predvsem Komisija. Z drugimi besedami gre za to, da vsaka država v celoti prevzame vlogo in odgovornost pri evropskem povezovanju (11).