9.8.2008   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 204/9

1.1

Na sua comunicação «Uma Europa de resultados — Aplicação do direito comunitário», de 5 de Setembro de 2007 (COM(2007) 502 final), a Comissão indica que, de mais de 9 000 medidas legislativas, 2000 são directivas que necessitam cada uma de entre 40 e 300 medidas de transposição e que, tendo em conta o número de europeus que poderão invocar direitos com base na legislação comunitária, há que conceder, na prossecução do objectivo «Legislar melhor», uma atenção muito especial à aplicação do direito e à identificação das razões pelas quais ainda subsistem dificuldades na sua execução e no controlo da aplicação efectiva.

A Comissão sugere assim que se melhore o actual método de gestão dos problemas relacionados com a execução e com o controlo da aplicação efectiva do direito comunitário.

1.2

A Comissão também identifica quatro vias possíveis para melhorar a aplicação do direito:

1.3

O Comité apoia a preocupação da Comissão de melhorar os instrumentos que permitam assegurar uma melhor aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros,

e deseja fazer as seguintes observações a esse respeito:

2.1

A maior parte dos problemas da má aplicação e execução do direito comunitário resulta da não transposição das directivas. A transposição pode ser definida como a operação através da qual um Estado-Membro destinatário da directiva procede à adopção das medidas necessárias à sua incorporação efectiva no ordenamento jurídico nacional através dos instrumentos normativos apropriados.

2.2

A transposição exige a execução de duas obrigações por parte dos Estados-Membros:

2.3

A mesma exigência aplica-se à introdução das decisões-quadro, previstas no artigo 34.o do Tratado da União Europeia (TUE), que, como as directivas mencionadas no artigo 249.o do Tratado que Institui a Comunidade Europeia (TCE), «vinculam os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios».

2.4

A transposição das decisões-quadro também pode causar dificuldades. Contudo, ao contrário do processo de incumprimento previsto nos artigos 226.o e 228.o CE, o Tratado da União Europeia não prevê semelhante mecanismo de controlo por iniciativa da Comissão em caso de não-transposição ou de transposição incorrecta. Isto evidentemente nada retira ao facto de os Estados-Membros deverem respeitar a obrigação de transposição das decisões-quadro.

2.5

Há que constatar que os Estados-Membros ainda têm dificuldades em adaptar os seus processos de elaboração das normas de transposição que, contrariamente às aparências, suscitam dificuldades jurídicas complexas e, por vezes, colidem com as tradições legislativas nacionais.

3.1

Os Estados-Membros são os únicos competentes para decidir quanto à forma a dar à transposição das directivas e para determinarem sob a fiscalização do juiz nacional, juiz de direito comum chamado a decidir questões de direito comunitário, os meios para que a directiva produza efeitos em direito interno. Deve-se aqui salientar a obrigação da Comissão, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, de garantir a boa aplicação do direito e o bom funcionamento do mercado único, recorrendo, se necessário, à gradação de acções contra os Estados Membros de que dispõe para o efeito (parecer fundamentado, recurso ao TJCE, sanção pecuniária compulsória). O atraso na transposição ou a incorrecta ou incompleta transposição não priva os cidadãos da sua capacidade de recorrer para fazer prevalecer a directiva sobre o direito interno, de acordo com o princípio do primado do direito comunitário.

3.2

Uma transposição correcta pressupõe, portanto, a adopção de normas nacionais vinculativas que devem ser objecto de uma publicação oficial (1), de modo que o TJCE censura a transposição que se limita a efectuar uma simples remissão genérica para o direito comunitário (2).

3.3

Também pode ocorrer que princípios gerais de direito constitucional ou administrativo tornem supérflua a transposição através da adopção de medidas legislativas ou regulamentares específicas, mas para isso é necessário que esses princípios gerais garantam a plena aplicação da directiva pela administração nacional.

3.4

A transposição das directivas deve, portanto, ser a mais fiel possível. As directivas que harmonizam as legislações nacionais devem ser transpostas da forma mais literal possível de modo a garantir o respeito da unidade de interpretação e de aplicação do direito comunitário (3).

3.5

O que parece simples em teoria, ora, ocorre na prática que conceitos autónomos próprios do direito comunitário (4) não tenham correspondência na terminologia jurídica nacional, ou que esse tipo de conceito não comporte uma remissão para o direito dos Estados-Membros para determinar o seu sentido e alcance (5).

3.6

Também ocorre que a directiva contenha um artigo segundo o qual as disposições nacionais que transpõem a directiva devem incluir uma referência à directiva ou ser acompanhadas de tal referência no momento da sua publicação. O desconhecimento desta cláusula designada «cláusula de interconexão» é sancionado pelo Tribunal de Justiça que recusa a tomada em consideração da excepção invocada pelos Estados-Membros de que o direito interno existente estaria já em conformidade com a directiva (6).

3.7

A dificuldade de transpor correctamente as directivas reside também na normatividade variável destas. Com efeito, existem duas categorias principais de disposições nas directivas:

3.8

No que respeita às «disposições opcionais», a apreciação do carácter completo, fiel e efectivo, da transposição não deve incidir sobre a própria redacção das medidas nacionais mas sobre o conteúdo das medidas nacionais que deve permitir realizar os objectivos da directiva.

3.9

No caso de «disposições prescritivas/incondicionais» a atenção da Comissão e do Tribunal de Justiça incide mais na identidade de redacção entre as medidas nacionais e as disposições da directiva.

3.10

Ora, determinados Estados-Membros têm sérias dificuldades em encontrar uma redacção satisfatória das normas que transpõem «disposições prescritivas/incondicionais» que se podem resumir da seguinte forma: a adopção de novas disposições deve, para a clareza do direito, ser acompanhada de uma «limpeza» sistemática dos textos, de forma a evitar a subsistência de disposições redundantes ou, pior ainda, contraditórias. É portanto necessário encontrar o justo equilíbrio entre uma transcrição demasiado estreita e uma revisão excessivamente ampla das disposições em causa, e, talvez aqui, uma certa fonte de dificuldades  (7).

4.1

A escolha das técnicas de redacção das medidas de transposição varia consoante se trate de «disposições opcionais» ou de «disposições prescritivas/incondicionais»:

4.2

Por último, os Estados-Membros podem também efectuar a transposição por referência, quando se trata de disposições de carácter técnico, como por exemplo os anexos da directiva que incluem listas de objectos ou modelos de formulários, ou ainda que sejam objecto de alterações frequentes.

4.3

Os Países Baixos, a Eslováquia, a Áustria, a Finlândia e a Estónia recorrem à transposição por referência para os anexos técnicos de directivas frequentemente alteradas pelas directivas adoptadas segundo o processo de comitologia.

4.4

Verifica-se facilmente que o exercício de transposição não é tão simples quanto parece e isso devido ao conteúdo normativo variável das directivas. Esta diversidade conduz a diferenças nos processos nacionais de transposição.

4.5

Assim, o Reino Unido recorre a um processo acelerado de adopção de leis de transposição designado «negative declaration» através do qual o governo apresenta no parlamento o texto de transposição proveniente da concertação interministerial, que, salvo pedido em contrário, não é objecto de debate.

4.6

A Bélgica utiliza um processo de urgência que se aplica a qualquer lei quando o termo do prazo de transposição impõe a adopção rápida de uma lei de transposição.

4.7

Em contrapartida, outros Estados-Membros não dispõem deste tipo de processo legislativo acelerado para a adopção das leis de transposição: a Alemanha, a Áustria e a Finlândia incluem-se nesses Estados.

4.8

Na França, não existe um tratamento normativo diferenciado consoante os desafios provenientes das diferentes directivas a transpor, seja por via legislativa simplificada, seja por via regulamentar.

—

A questão essencial é determinar como elaborar a nível comunitário uma legislação mais fácil de transpor e que apresente coerência conceptual e a estabilidade relativa indispensáveis para a actividade das empresas e a vida dos cidadãos;

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antecipar a escolha do instrumento normativo de transposição estabelecendo, desde o início dos debates sobre o projecto de directiva, uma tabela de correspondência precisa e actualizada em permanência, como no Reino Unido,

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acelerar o processo de transposição a partir da publicação da directiva no Jornal Oficial da União Europeia, confiando a coordenação interna a um ponto de contacto interno que possua uma base de dados elaborada para esse efeito, como recomenda a Comissão na sua comunicação, ou até mesmo dotando este último de um sistema de alerta que alerte uns meses antes do termo de um prazo de transposição. A Bélgica, a Hungria e os Países Baixos já estão organizados desta forma,

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privilegiar a transposição por cópia quando se trate de disposições precisas e incondicionais ou de definições,

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admitir a transposição por reenvio bem preciso dirigido às disposições prescritivas/incondicionais da directiva, como as listas, tabelas recenseando produtos, substâncias, ou objectos visados pela directiva, modelos de formulários, certificados em anexo. O reenvio deve imperativamente ser precisamente dirigido, visto que o Tribunal de Justiça considera que um texto de direito interno que efectua uma remissão genérica para a directiva não pode ser considerado uma norma de transposição válida (9) Os Países Baixos, a Eslováquia, a Áustria, a Finlândia e a Estónia são adeptos desta forma de transposição dos anexos técnicos das directivas,

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adaptar os processos nacionais de transposição consoante o alcance da directiva recorrendo a processos acelerados sem por essa razão negligenciar as consultas internas obrigatórias relacionadas com a adopção de textos normativos.

6.1

Melhorar a aplicação do direito comunitário como reclama a Comissão é um objectivo de bom senso cuja realização assenta na sua maior parte nos Estados-Membros que são, como se verifica, confrontados com problemas mais complexos do que parecem à primeira vista.

6.2

Os Estados-Membros não deveriam, a pretexto da transposição das directivas, efectuar a revisão de partes da sua legislação nacional que não digam directamente respeito à legislação comunitária («gold plating») ou alterar por baixo determinadas disposições do seu direito interno que reduziriam os direitos dos cidadãos ou das empresas — poder-se-ia falar de «downgrading» — atribuindo a responsabilidade das alterações a «Bruxelas».

6.3

Os Estados-Membros deveriam recorrer mais sistematicamente à possibilidade disponibilizada pelo direito originário/Tratados de transpor as directivas através de negociação colectiva, em especial para as directivas de conteúdo social e económico; consoante os temas, as organizações da sociedade civil deveriam ser consultadas durante o processo preparatório da transposição (10) sobre as alterações ou os aditamentos a efectuar ao direito interno nesta ocasião. Estes processos de negociação e de consulta podem promover e facilitar a aplicação posterior do direito comunitário apoiando-se na sociedade civil. Com efeito, a consulta da sociedade civil antes da adopção das medidas nacionais de transposição esclarece a tomada de decisão pública permitindo que a administração nacional reúna as opiniões dos parceiros sociais, de peritos, ou de representantes dos profissionais do sector a que se aplica as medidas de transposição. Apresenta uma virtude pedagógica inquestionável permitindo que esses actores conheçam melhor o conteúdo das próximas reformas. Assim, o Reino Unido, a Dinamarca, a Finlândia e a Suécia, designadamente, consultam os parceiros sociais e os seus organismos consultivos enviando-lhes em simultâneo um texto de transposição e uma série de questões precisas sobre esse texto.

6.4

É necessário ter mais em consideração a organização constitucional interna de vários Estados-Membros (Estados federais, descentralização regional, e outras formas de transferência de competências de soberania a nível infra-estadual); os prazos de transposição deveriam, por vezes, ser prolongados no que respeita às disposições comunitárias que afectam particularmente os poderes delegados a entidades territoriais (política regional, regiões ultraperiféricas e ilhas, etc.).

6.5

Os parlamentos nacionais e os parlamentos ou assembleias regionais (por exemplo os da Escócia, da Bélgica ou dos Länder alemães) estão particularmente envolvidos e são responsáveis pelas transposições do direito comunitário no domínio da lei para o qual têm competência atributiva ou consultiva; as comissões ou comités que constituem para esse efeito deveriam proceder a audições de especialistas e de representantes dos sectores em causa da sociedade civil e ter poderes especiais para planear a análise das propostas de lei de transposição, de forma a evitar que as «urgências» da legislação interna empurrem as datas de análise das disposições internas de transposição para além dos prazos estabelecidos; em compensação, as medidas de urgência (delegação legislativa ao executivo) poderiam ser aplicadas a alguns projectos em atraso que não sejam fonte de conflitos entre os partidos políticos, de modo a diminuir drasticamente o «número» das directivas não transpostas atempadamente.

6.6

Alguns já instituíram sistemas destinados a acelerar os processos de adopção de normas de transposição, outros instauraram técnicas com vista a melhorar a qualidade das transposições, e outros estão numa fase mais balbuciante e devem ainda adaptar-se. A título de exemplo, os ministérios e os parlamentos poderiam dotar-se de um serviço de estudo da transposição destinado a guiar/orientar os trabalhos de transposição. O que constitui uma oportunidade de modernizar a acção pública e não o cumprimento de uma obrigação imposta pelas instituições comunitárias, nomeadamente pela Comissão. Por outras palavras, trata-se aqui de assumir inteiramente o papel e a responsabilidade de cada um na construção europeia (11).