9.8.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 204/9

1.1

In haar mededeling „Een Europa van resultaten — toepassing van het Gemeenschapsrecht” van 5 september 2007 (COM(2007) 502 final) geeft de Commissie aan dat er van de 9 000 wetgevingsmaatregelen 2 000 een richtlijn zijn die ieder voor zich tussen de 40 en 300 omzettingsmaatregelen vergt en dat er, gegeven het grote aantal Europeanen die zich op hun rechten uit hoofde van de EG-wetgeving kunnen beroepen, in het kader van de verwezenlijking van de doelstelling „De wetgeving verbeteren” bijzonder veel aandacht moet uitgaan naar de rechtstoepassing en het in kaart brengen van de redenen waarom er moeilijkheden betreffende die toepassing en de controle daarop blijven bestaan.

Daarom stelt zij voor om de huidige aanpak van toepassings- en handhavingsproblemen te verbeteren.

1.2

Ook geeft de Commissie vier mogelijke pistes aan om de rechtstoepassing te verbeteren:

1.3

Het Comité kan zich vinden in het streven van de Commissie naar verbetering van de instrumenten waarmee wordt toegezien op een betere toepassing van het Gemeenschapsrecht door de lidstaten.

Het wenst in dit verband de volgende opmerkingen te maken.

2.1

De belangrijkste oorzaak van de slechte toepassing van het Gemeenschapsrecht wordt gevormd door gebreken bij de omzetting van richtlijnen. Omzetting kan worden gedefinieerd als de handeling waarmee de lidstaat tot wie de richtlijn is gericht, alle maatregelen neemt die nodig zijn om de richtlijn middels regelgeving daadwerkelijk in de nationale rechtsorde te integreren.

2.2

Omzetting vereist dat de lidstaten aan twee verplichtingen voldoen:

2.3

Hetzelfde geldt voor de opname van de kaderbesluiten van artikel 34 van het EU-Verdrag die, evenals de in artikel 249 van het EG-Verdrag genoemde richtlijnen, „verbindend (zijn) voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch (waarbij) aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen”.

2.4

Ook de omzetting van kaderbesluiten kan moeilijkheden opleveren. In tegenstelling tot de inbreukprocedure van de artikelen 226 en 228 van het EG-Verdrag bevat het EU-Verdrag echter geen controlemechanisme dat de Commissie in gang kan zetten wanneer niet of gebrekkig wordt omgezet. Dat verandert uiteraard niets aan de verplichting voor de lidstaten om ook kaderbesluiten om te zetten.

2.5

Geconstateerd moet worden dat de lidstaten nog moeilijkheden ondervinden bij het aanpassen van hun procedures voor omzetting van normen die, tegen de verwachting in, ingewikkelde juridische verplichtingen meebrengen en soms de nationale wetgevingstradities in het gedrang brengen.

3.1

Uitsluitend de lidstaten zijn bevoegd om te besluiten hoe richtlijnen in nationaal recht worden omgezet, zulks onder toezicht van de nationale rechter, die hier naar gemeen recht als communautaire rechter optreedt. Wel moet worden gewezen op de verplichting van de Commissie om, als hoedster van de Verdragen, met name via het instellen van acties tegen de lidstaten ervoor te zorgen dat het recht correct wordt toegepast en dat de interne markt goed functioneert. Daarbij kan zij gebruik maken van de trapsgewijze maatregelen die zij tegen de lidstaten kan nemen (gemotiveerd advies, beroep bij het HvJ, dwangsom). Ten slotte ontneemt te late, foutieve of onvolledige omzetting de geraakte burgers niet de mogelijkheid om naar de rechter te stappen ten einde voor recht te laten verklaren dat de richtlijn boven nationaal recht gaat (het voorrangsbeginsel).

3.2

Correcte omzetting veronderstelt dus goedkeuring van nationale dwingende maatregelen die officieel moeten worden gepubliceerd (1), zodat het HvJ eenvoudigweg op de algemene in de EG geldende omzettingsverplichting kan wijzen (2).

3.3

Het kan gebeuren dat algemene rechtsbeginselen van constitutionele of administratieve aard omzetting via specifieke wet- of regelgevende handelingen overbodig maken, maar dat neemt niet weg dat die beginselen moeten garanderen dat de nationale overheid de richtlijn volledig omzet.

3.4

Er moet dus zo getrouw mogelijk worden omgezet, d.w.z. dat de harmonisatierichtlijnen zo letterlijk mogelijk worden overgenomen ten einde te zorgen voor uniforme uitleg en toepassing van het Gemeenschapsrecht. (3)

3.5

In theorie lijkt dit eenvoudig, maar in de praktijk blijkt soms dat er geen nationale equivalenten zijn voor specifiek Europeesrechtelijke concepten (4) of dat er geen aanknopingspunten bij nationaal recht bestaan om strekking en reikwijdte van die concepten vast te stellen (5).

3.6

Ook komt het voor dat de richtlijn een artikel bevat krachtens hetwelk de nationale omzettingsbepalingen een verwijzing naar de richtlijn moeten bevatten of dat publicatie van die bepalingen van zo'n verwijzing vergezeld dient te gaan. Onbekendheid met deze zog. „verwijzingsbepaling” vindt in de ogen van het HvJ geen genade: het verweer van de lidstaten dat hun interne recht reeds met de richtlijn overeenstemt, wordt keer op keer afgewezen. (6)

3.7

De omzettingsmoeilijkheden vloeien tevens voort uit het feit dat richtlijnen verschillende soorten bepalingen kunnen bevatten. Er zijn twee hoofdcategorieën:

3.8

In het geval van optionele bepalingen worden de compleetheid, exactheid en effectiviteit van de omzetting niet aan de hand van de nationale bepalingen beoordeeld maar op basis van de inhoud van die maatregelen, waarmee ervoor moet worden gezorgd dat de doelstellingen van de richtlijn worden verwezenlijkt.

3.9

Gaat het om dwingende bepalingen, dan richten Commissie en HvJ zich meer op de vraag of de formuleringen van de nationale bepalingen en die van de richtlijn identiek zijn.

3.10

Sommige lidstaten ondervinden serieuze problemen bij het vinden van een bevredigende formulering van de regels waarmee dwingende bepalingen moeten worden omgezet. Die problemen kunnen als volgt worden samengevat: de uitvaardiging van nieuwe bepalingen dient omwille van duidelijkheid van het recht vergezeld te gaan van een systematische „schoonmaak” van de teksten om overbodige of, erger nog, tegenstrijdige bepalingen uit de wereld te helpen. Er moet dus het juiste evenwicht worden gevonden tussen enerzijds een te beperkte omzetting en anderzijds een al te uitgebreide herziening van de bepalingen in kwestie, iets wat een bron van moeilijkheden kan zijn  (7).

4.1

De keuze van de formuleringswijze voor de omzettingsbepalingen varieert naargelang het om „optionele” of „dwingende” bepalingen gaat:

4.2

Ten slotte kunnen de lidstaten omzetten middels verwijzing. Daarbij valt te denken aan technische voorschriften als bijv. bijlagen bij richtlijnen die lijsten van voorwerpen of modelformulieren bevatten dan wel aan bepalingen die vaak worden gewijzigd.

4.3

Nederland, Slowakije, Oostenrijk, Finland en Estland zetten middels verwijzing om in geval van technische bijlagen bij richtlijnen die vaak worden gewijzigd bij latere richtlijnen welke via de comitologieprocedure worden goedgekeurd.

4.4

Het valt dus gemakkelijk te begrijpen dat omzetten, vanwege de uiteenlopende normatieve inhoud van bepalingen, niet zo simpel is als het lijkt. Die diversiteit leidt tot verschillen tussen de nationale omzettingsprocédés.

4.5

Zo kent het Verenigd Koninkrijk een versnelde goedkeuringsprocedure voor omzettingswetten (de „negative declaration”): de regering presenteert het parlement de uit het ministerieel overleg voortgekomen omzettingstekst, waarover behoudens een verzoek om het tegengestelde niet wordt gediscussieerd.

4.6

België kent een urgentieprocedure wanneer het verstrijken van de omzettingstermijn noopt tot snelle goedkeuring van een omzettingswet.

4.7

Ander lidstaten, waaronder Duitsland, Oostenrijk en Finland kennen dit soort versnelde wetgevingsprocedures niet.

4.8

In Frankrijk wordt er geen normatief verschil gemaakt op grond van het belang van de richtlijnen (omzetting via vereenvoudigde wetgeving of via regelgeving).

—

Essentieel is vast te stellen hoe op EG-niveau wetgeving kan worden uitgevaardigd die gemakkelijker is om te zetten en die de conceptuele samenhang en relatieve stabiliteit bezit die onontbeerlijk zijn voor de activiteiten van het bedrijfsleven en het leven van de burgers;

—

ook moet de keuze van het omzettingsinstrument worden voorbereid door, zoals in het VK, vanaf het begin van de behandeling van een ontwerprichtlijn met een nauwkeurige, geactualiseerde en permanente concordantietabel te werken;

—

verder dient vaart te worden gezet achter de omzettingsprocedure wanneer een richtlijn eenmaal in het Publicatieblad van de Unie is bekendgemaakt. Daartoe dient een intern contactpunt met de interne coördinatie te worden belast. Dat contactpunt zou, zoals de Commissie in haar mededeling aanbeveelt, een databank moeten inrichten. Zelfs zou het contactpunt enige maanden voor het verstrijken van de omzettingstermijn een waarschuwing moeten uitdoen. België, Hongarije en Nederland kennen reeds dergelijke systemen;

—

omzetting via letterlijk overnemen verdient de voorkeur in het geval van nauwkeurige en dwingende bepalingen of definities;

—

in het geval van dwingende richtlijnonderdelen als bijlagen met lijsten, tabellen met producten, stoffen en voorwerpen, modelformulieren en certificaten moet middels specifieke verwijzing kunnen worden omgezet. Dat specifieke karakter is een must want het HvJ heeft voor recht verklaard dat een nationale tekst waarin een algemene verwijzing naar een richtlijn is opgenomen, niet kan worden beschouwd als een geldig omzettingsinstrument (9). Nederland, Slowakije, Oostenrijk, Finland en Estland zetten dit soort technische bijlagen reeds op deze wijze om;

—

ten slotte moet in de nationale omzettingsprocedures worden ingespeeld op de strekking van een richtlijn. Daarom moet gebruik worden gemaakt van versnelde procedures, maar mogen de verplichte raadplegingen i.v.m. de nationale regelingen niet worden overgeslagen.

6.1

De door de Commissie voorgestane verbeterde toepassing van het Gemeenschapsrecht getuigt van gezond verstand. De verwezenlijking ervan berust goeddeels bij de lidstaten, die, zoals geconstateerd, te maken hebben met problemen die ingewikkelder zijn dan op het eerste gezicht lijkt.

6.2

Voorts kan het niet de bedoeling zijn dat de lidstaten omzetting gebruiken als smoes voor herziening van nationale regelingen die niet direct door EG-wetgeving worden bestreken („gold plating”) of om bepaalde voorschriften waaraan burgers of bedrijven rechten ontlenen, naar beneden toe bij te stellen. In dat geval kan worden gesproken van „downgrading”, waarbij met een beschuldigende vinger naar „Brussel” kan worden gewezen.

6.3

Verder zouden de lidstaten vaker gebruik moeten maken van de door het primair recht (Verdragsrecht) geboden mogelijkheid om via collectieve onderhandelingen om te zetten. Dat geldt met name voor richtlijnen van sociale en economische aard. Naargelang het onderwerp zou het maatschappelijk middenveld tijdens de aan de omzetting voorafgaande fasen (10) moeten worden geraadpleegd over eventuele wijzigingen of uitbreidingen van nationaal recht. Deze onderhandelings- en raadplegingsprocedures strekken tot bevordering en vergemakkelijking van de latere toepassing van het Gemeenschapsrecht, waarbij men zich op de standpunten van genoemd middenveld baseert. Wordt het maatschappelijk middenveld namelijk geraadpleegd voordat de omzettingmaatregelen worden genomen dan wordt de openbare besluitvorming helderder omdat de nationale overheid advies kan inwinnen bij de sociale partners, deskundigen of vertegenwoordigers van beroepen van de sector die door de uitvoering van de omzettingsmaatregelen wordt geraakt. Dit heeft een zekere „pedagogische” waarde omdat deze actoren de op handen zijnde hervormingen op die manier beter zullen kennen. Met name het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Finland en Zweden raadplegen hun sociale partners en adviesinstanties door hun de omzettingstekst toe te sturen met een reeks nauwkeurige vragen daarover.

6.4

Ook moet er meer oog zijn voor het constitutionele bestel van verscheidene lidstaten (federaal, regionaal gedecentraliseerd en andere wijzen van overdracht van soevereine bevoegdheden naar het subnationale bestuur). Daarbij moeten de omzettingstermijnen soms worden verlengd voor EG-bepalingen die met name betrekking hebben op de aan de territoriale lichamen overgedragen bevoegdheden (men denke aan regionaal beleid, ultraperifere regio's en eilanden, …).

6.5

De nationale parlementen en regionale parlementen of vergaderingen (bijv. van Schotland, België of de Duitse deelstaten) zijn op hun eigen wijze betrokken bij en verantwoordelijk voor omzetting via wetgeving waarvoor zij zelf bevoegd zijn of waarover zij geraadpleegd dienen te worden. De door hen in dit verband opgerichte commissies of comités zouden moeten overgaan tot hoorzittingen met specialisten en vertegenwoordigers van de desbetreffende sectoren van het maatschappelijk middenveld en bijzondere bevoegdheden moeten hebben om de behandeling van de voorgestelde omzettingswetgeving te plannen, zulks om te vermijden dat „noodgevallen” betreffende de interne wetgeving een belemmering gaan vormen voor een tijdige behandeling van de omzettingsvoorstellen. Wel zouden er urgentiemaatregelen (delegatie van wetgevingsbevoegdheid aan de uitvoerende macht) kunnen worden genomen voor een aantal projecten die vertraging ondervinden en geen fundamentele conflicten tussen politieke partijen opleveren. Op die manier zou de „stock” te laat omgezette richtlijnen kunnen worden verkleind.

6.6

Sommige lidstaten kennen reeds systemen om omzettingsregelingen versneld goed te keuren, andere hebben systemen ontwikkeld om de kwaliteit van de omzetting te versnellen en weer andere blijven achter en moeten zich dus nog aanpassen. Ministeries en parlementen zouden bijv. een studiedienst kunnen oprichten om de omzettingswerkzaamheden te begeleiden en/of te sturen. Hier liggen kansen voor de modernisering van overheidsmaatregelen waardoor men zich niet meer hoeft te onderwerpen aan de dwang van de Europese instellingen, waarbij in de eerste plaats aan de Commissie moet worden gedacht. Anders gezegd, waar het hier om gaat is dat iedereen zijn rol en verantwoordelijkheid met betrekking tot het integratieproces volledig vervult (11).