23.1.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 19/57

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Il 3 luglio 2008 la Repubblica ceca ha presentato alla Commissione, tramite e-mail, una richiesta a norma dell’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2004/17/CE. Il 26 settembre 2008, tramite e-mail, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, trasmesse dalle autorità ceche sempre tramite e-mail il 9 ottobre 2008.

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La domanda presentata dalla Repubblica ceca riguarda la produzione di elettricità.

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La richiesta è accompagnata da una lettera di un’autorità nazionale indipendente, (Energetický regulační úřad, l’autorità ceca per la regolamentazione dell’energia), e da una lettera di un’altra autorità indipendente (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, l’Ufficio ceco per la protezione della concorrenza). Entrambe le autorità analizzano le condizioni di accesso al mercato rilevante, giudicandole prive di restrizioni, mentre nessuna delle due stabilisce che è soddisfatta l’altra condizione inerente all’esposizione diretta alla concorrenza per quanto riguarda la produzione di elettricità nella Repubblica ceca.

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L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati alla prestazione di una delle attività comprese nel campo di applicazione della direttiva non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme pertinenti della legislazione comunitaria che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Tale legislazione figura nell’allegato XI della direttiva 2004/17/CE, che per il settore dell’elettricità rinvia alla direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (2). La direttiva 96/92/CE è stata sostituita dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (3), che impone un grado di apertura del mercato anche maggiore.

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La Repubblica ceca ha recepito e applicato non solo la direttiva 96/92/CE ma anche la direttiva 2003/54/CE, optando per la separazione giuridica e organizzativa delle reti di trasmissione e distribuzione, eccetto per le imprese di distribuzione più piccole che, pur continuando a essere soggette alla separazione contabile, sono esonerate dall’obbligo di separazione giuridica e organizzativa se hanno meno di 100 000 acquirenti o servono reti elettriche con consumo inferiore a 3 TWh nel 1996. Inoltre, la proprietà del gestore del sistema di trasmissione, CEPS, è stata separata. In conformità dell’articolo 30, paragrafo 3, primo comma, il mercato va pertanto considerato liberamente accessibile.

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L’esposizione diretta alla concorrenza deve essere valutata in base a vari indicatori, nessuno dei quali è determinante di per sé. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da tenere in particolare considerazione è la quota di mercato degli operatori principali su un determinato mercato. Un secondo criterio è il grado di concentrazione su tali mercati. Considerate le caratteristiche dei mercati interessati è opportuno tener conto anche di altri fattori come il funzionamento del meccanismo di bilanciamento, la concorrenza in termini di prezzi e il grado di cambiamento di fornitore da parte dei clienti.

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La presente decisione fa salva l’applicazione delle regole della concorrenza.

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La domanda presentata dalla Repubblica ceca riguarda la produzione di elettricità nella Repubblica ceca.

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Nella sua richiesta, la Repubblica ceca sostiene che il mercato geografico rilevante sarebbe un mercato più grande del territorio nazionale, comprendente i territori della Repubblica ceca, della Polonia, della Slovacchia, dell’Austria e della Germania. La ragione fondamentale per questa definizione del mercato sarebbe la quota elevata di capacità di interconnessione (con diversi Stati membri) rispetto alla produzione e alla domanda interna. In base alle informazioni fornite dalle autorità ceche nella loro risposta del 9 ottobre 2008, nel 2007 le esportazioni sono ammontate a 25,6 TWh, le importazioni a 9,5 TWh. La Repubblica ceca è pertanto un esportatore netto di elettricità con esportazioni nette pari a 16,1 TWh, equivalenti a quasi il 20 % (4) della produzione totale netta di energia elettrica (81,4 TWh). Un ulteriore argomento rispetto all’esistenza di un mercato geografico più ampio è l’esistenza di una tendenza alla convergenza dei prezzi tra il mercato nazionale all’interno della Repubblica ceca e quello tedesco, nonché il ruolo crescente della borsa dell’energia elettrica di Praga, la PXE.

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Una capacità di interconnessione relativamente elevata e la convergenza dei prezzi non sono tuttavia sufficienti per identificare un mercato rilevante. Le regole del mercato locale, ed in particolare il carattere indispensabile e la posizione dominante di uno degli operatori del mercato (nel caso della Repubblica ceca l’operatore CEZ) possono portare a definire un mercato più ristretto. Occorre notare in questo contesto che, come risulta dalla risposta delle autorità ceche del 9 ottobre 2008, il volume crescente della PXE deriva in misura preponderante dalle operazioni a cui partecipa CEZ. La Commissione ha inoltre esaminato nella sua inchiesta di settore sull’energia (5), rispetto alla possibilità che le definizioni di mercato geografico vadano oltre l’ambito nazionale, se taluni paesi dell’Europa centrale possano costituire coppie dimercati rilevanti. Per quanto riguarda la coppia di paesi Austria/Germania, le dimensioni del principale operatore in Austria, abbinate alla congestione interna della rete austriaca, hanno impedito alla Commissione di concludere che esista un mercato rilevante più ampio di quello nazionale. Analogamente, nel caso della Repubblica ceca e della Slovacchia, le rispettive dimensioni degli operatori dominanti e la loro indispensabilità per soddisfare la domanda hanno indotto a concludere che persino tale coppia di paesi non fa parte di uno stesso ed unico mercato rilevante. La Commissione ha inoltre esaminato di recente i mercati austriaco e polacco per la produzione di energia elettrica, giungendo alla conclusione che sono di dimensioni nazionali (6). Infine, nella sua recente decisione C(2008) 7367, del 26 novembre 2008, in materia di intese nei confronti di E.ON riguardante il mercato tedesco all’ingrosso (7), la Commissione ha ritenuto che il mercato in questione sia di portata nazionale, escludendo che i paesi vicini (sia ad ovest che ad est) facciano parte di un mercato geografico più ampio.

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È pertanto da escludere l’esistenza di un mercato regionale. Ciò è altresì conforme con la dichiarazione dell’Ufficio ceco per la tutela della concorrenza, secondo la quale «nel valutare [la domanda di cui all’articolo 30], l’Ufficio, tenuto conto dell’indagine in corso, è partito dal presupposto che il mercato rilevante della produzione di energia elettrica dovrebbe coincidere sotto il profilo geografico con il territorio della Repubblica ceca.» Alla luce dei fatti di cui ai considerando 9 e 10, si dovrebbe quindi considerare il territorio della Repubblica ceca come il mercato pertinente per valutare le condizioni previste all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE.

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Come risulta da una prassi costante (8) rispetto alle decisioni della Commissione di cui all’articolo 30, essa ritiene, in riferimento alla produzione di energia elettrica, che «un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali è rappresentato dalla quota di mercato totale dei tre principali produttori». Secondo quanto risulta dalla«tabella 6: Wholesale Market Position», pagg. 12 e segg. del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione sui progressi compiuti nella realizzazione del mercato interno del gas e dell’elettricità (9), le quote dei tre principali produttori sono ammontate al 69,4 % della produzione di elettricità nel 2006 per poi salire al 73,9 % nel 2007. In base alle informazioni fornite dalle autorità ceche nella loro risposta del 9 ottobre 2008, l’impresa dominante deteneva quasi il 70 % della capacità installata totale, mentre al secondo ed al terzo operatore principale appartenevano rispettivamente il 3,5 % e il 3 %. Questi livelli di concentrazione, comprendenti la quota di mercato totale dei tre principali produttori, sono superiori alla percentuale corrispondente (39 %) a cui fanno riferimento le decisioni 2006/211/CE (10) e 2007/141/CE (11) della Commissione per il Regno Unito. Essi sono inoltre significativamente più elevati del livello (52,2 %) cui fa riferimento la decisione 2008/585/CE della Commissione (12) rispetto all’Austria, nonché più elevati del livello (58 % della produzione lorda) cui fa riferimento la decisione 2008/741/CE della Commissione (13) relativa alla Polonia.

(13)

I livelli di concentrazione dei tre principali operatori cechi sono alla fine analoghi o inferiori ai livelli corrispondenti di cui alle decisioni 2006/422/CE (14) e 2007/706/CE (15) della Commissione riguardanti rispettivamente la Finlandia (73,6 %) e la Svezia (86,7 %). Vi è tuttavia una differenza importante tra il caso della Repubblica ceca da un lato e quello della Svezia e della Finlandia dall’altro. In particolare nella Repubblica ceca vi è un unico operatore dominante e gli altri due produttori principali hanno quote di mercato inferiori di venti volte (il 3 % è la percentuale più bassa e quasi il 70 % quella più elevata). In Finlandia le cifre corrispondenti indicano che l’operatore con una quota di mercato del 18,3 % era il più piccolo tra i tre principali e quello con il 33,7 % era il più grande. Analogamente, per la Svezia la forcella varia tra il 17,4 % del più piccolo e il 47,1 % del più grande.

(14)

Occorre altresì ricordare in questo contesto una giurisprudenza costante (16), secondo la quale «quote di mercato molto alte costituiscono di per sé, e salvo circostanze eccezionali, la prova dell’esistenza di una posizione dominante. Tale è il caso di una quota di mercato del 50 %».

(15)

Il livello delle importazioni di energia elettrica nella Repubblica ceca ammonta a poco più dell’11 % della sua domanda totale (17), che, per quanto più elevata della quota delle importazioni di energia elettrica in Polonia, è pari a poco meno della metà di quella dell’Austria (18)  (19). Anche nel caso della Svezia e della Finlandia, i livelli elevati di concentrazione dei tre principali produttori sono «compensati» dalla «pressione concorrenziale sul […] mercato derivante dalla possibilità di importare energia elettrica dall’esterno […]» (20). È pertanto difficile affermare che l’importazione di elettricità eserciterebbe una pressione concorrenziale sostanziale nella Repubblica ceca e l’esistenza di una capacità di trasporto per un notevole incremento del livello delle importazioni è un argomento solo teorico, giacché la Repubblica ceca è un esportatore netto almeno dal 2003 e continuerà ad esserlo nel medio termine. Questo livello di concentrazione non può pertanto essere considerato un indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza del mercato della produzione.

(16)

La risposta delle autorità ceche del 9 ottobre del 2008 suggerisce inoltre che CEZ pianifichi la maggior parte dei futuri progetti di produzione su larga scala a livello della rete di trasmissione, in particolare con la costruzione di nuovi impianti nucleari, l’estensione della durata di vita dell’impianto nucleare di Dukovany nonché la creazione di nuove centrali elettriche a carbone e a gas. Oltre ai piani di CEZ vi sono altri progetti, in particolare nel settore delle fonti di energia rinnovabile, in parte a livello di trasmissione ed in particolare a livello di distribuzione.

(17)

Il funzionamento dei meccanismi di bilanciamento, sebbene questi rappresentino una piccola parte della quantità totale di elettricità prodotta e/o consumata in uno Stato membro, va comunque considerato un ulteriore indicatore. In base alle informazioni disponibili, il funzionamento del meccanismo di bilanciamento, in particolare la tariffazione basata sul mercato ed un mercato infragiornaliero ben sviluppato con chiusure ogni ora e mezza, ovvero la possibilità per gli utenti della rete di adeguare la propria posizione ogni ora e mezza, è tale da non impedire che la produzione di energia elettrica sia direttamente esposta alla concorrenza.

(18)

Date le caratteristiche del prodotto interessato (l’elettricità) e la scarsità o l’indisponibilità di adeguati prodotti o servizi sostitutivi, la concorrenza in termini di prezzi e la formazione dei prezzi assumono maggiore importanza nella valutazione del grado di concorrenza dei mercati dell’elettricità. Rispetto ai grandi utenti (finali) industriali, il numero dei clienti che cambiano fornitore costituisce un indicatore di una reale concorrenza sui prezzi e quindi, indirettamente, «un indicatore naturale dell’efficacia della concorrenza. Se tale numero è basso, è probabile che ci si trovi di fronte ad un problema di funzionamento del mercato, anche se non vanno ignorati i vantaggi che comporta la possibilità di rinegoziare con il fornitore storico» (21). Inoltre «l’esistenza di prezzi regolamentati per gli utenti finali è indubbiamente un fattore determinante del comportamento della clientela […]. Sebbene il mantenimento di controlli possa essere giustificato in un periodo di transizione, tale scelta comporterà sempre più distorsioni con lo svilupparsi del bisogno d’investimenti» (22).

(19)

In base alle ultime informazioni disponibili, i tassi di cambiamento del fornitore nella Repubblica ceca sono stati qualificati come di «alto livello» (23) e dalle ultime informazioni fornite dalle autorità ceche nella loro risposta del 9 ottobre risulta che «dall’apertura del mercato dell’elettricità quasi un cliente su due nel segmento dei grandi clienti ha cambiato il fornitore di elettricità». Tali valori devono essere considerati sulla base della situazione illustrata nelle decisioni precedenti relative al settore dell’elettricità in cui la percentuale di cambio del fornitore per i grandi e grandissimi clienti industriali era compreso fra oltre il 75 % (decisione 2006/422/CE relativa alla Finlandia) e il 41,5 % (decisione 2008/585/CE relativa all’Austria). Inoltre i mercati dell’offerta (per le famiglie, i clienti industriali, ecc.) sono stati definiti come mercati del prodotto separati nella prassi decisionale della Commissione e possono, a causa dell’influenza di fornitori forti e consolidati, avere un quadro competitivo diverso rispetto al mercato all’ingrosso o della produzione. Il livello elevato di cambiamento di fornitore non può pertanto essere considerato come un indicatore inequivocabile dell’esposizione diretta alla concorrenza.

(20)

La situazione della produzione di energia elettrica nella Repubblica ceca può essere sintetizzata come segue: le quote di mercato aggregate dei tre principali produttori sono elevate, ma è ancora più importante il fatto che il principale produttore da solo rappresenta una quota di mercato di quasi il 70 %, senza che ciò sia compensato dall’importazione di elettricità, poiché la Repubblica ceca è un esportatore netto costante di quantitativi consistenti di elettricità da almeno 5 anni. Come indicato al considerando 17, il funzionamento del meccanismo di bilanciamento non costituisce un ostacolo all’esposizione diretta alla concorrenza del mercato della produzione di elettricità e vi è un grado elevato di cambio di fornitore. Il buon funzionamento del meccanismo di bilanciamento ed il livello elevato di cambiamento di fornitore non può tuttavia compensare il grado piuttosto elevato di concentrazione ed in particolare la quota elevata del principale produttore, tenuto conto anche della giurisprudenza menzionata al considerando 14 supra.

(21)

In considerazione dei fattori esaminati nei considerando da 9 a 20, è opportuno concludere che allo stato attuale la produzione di elettricità nella Repubblica ceca non è direttamente esposta alla concorrenza. L’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto ai contratti finalizzati allo svolgimento di tali attività nella Repubblica ceca. Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la produzione di elettricità nella Repubblica ceca o quando organizzano gare nel paese per l’esercizio di tale attività.

(22)

La presente decisione si basa sulla situazione di diritto e di fatto nel periodo tra luglio e ottobre 2008, quale risulta dalle informazioni presentate dalla Repubblica ceca, dalla comunicazione del 2007 e dal documento di lavoro del 2007, dalla relazione finale nonché dalla relazione sui progressi compiuti del 2007 e dal suo allegato. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE siano rispettate,