9.8.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 204/9

1.1

Dans sa communication «Pour une Europe des résultats — Application du droit communautaire» du 5 septembre 2007 (COM(2007) 502 final), la Commission indique que parmi plus de 9 000 mesures législatives, 2 000 sont des directives nécessitant chacune de 40 à 300 mesures de transposition et qu'il convient au regard du nombre d'Européens susceptibles de faire valoir des droits s'appuyant sur la législation communautaire, d'accorder, dans la poursuite de l'objectif «mieux légiférer», une attention particulièrement élevée à l'application du droit, l'identification des raisons pour lesquelles des difficultés d'application et de contrôle de l'application du droit continuent de subsister.

Elle suggère ainsi d'améliorer l'actuelle méthode de gestion des problèmes liés à l'application et au contrôle du droit communautaire.

1.2

Aussi, la Commission identifie-t-elle quatre pistes possibles pour améliorer l'application du droit:

1.3

Le Comité souscrit à la volonté de la Commission d'améliorer les instruments permettant de veiller à une meilleure application du droit communautaire par les États membres,

Il souhaite à ce sujet formuler les observations suivantes:

2.1

La majeure partie des problèmes de mauvaise application et de mise en œuvre du droit communautaire résulte du défaut de transposition des directives. La transposition pouvant se définir comme l'opération par laquelle un État membre destinataire de la directive procède à l'adoption de toutes les mesures nécessaires à son incorporation effective dans l'ordre juridique national par les instruments normatifs appropriés.

2.2

La transposition exige l'exécution de deux obligations de la part des États membres:

2.3

La même exigence s'attache à l'insertion des décisions-cadres prévues à l'article 34 du traité sur l'Union européenne (TUE), qui, tout comme les directives mentionnées à l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne (TCE) «lient les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens».

2.4

La transposition des décisions-cadres est également susceptible de soulever des difficultés. Toutefois, à la différence de la procédure en manquement prévue aux articles 226 et 228 CE, le traité sur l'Union européenne ne prévoit pas de tel mécanisme de contrôle à l'initiative de la Commission en cas de défaut de transposition ou de transposition incorrecte. Ceci n'ôte évidemment rien au fait que les États membres doivent respecter l'obligation de transposer les décisions-cadres.

2.5

Force est de constater que les États membres éprouvent encore des difficultés à adapter leurs processus d'élaboration des normes de transposition qui, contrairement aux apparences, suscitent des contraintes juridiques complexes et mettent parfois à mal les traditions légistiques nationales.

3.1

Les États membres sont seuls compétents pour décider de la forme à donner à la transposition des directives et pour déterminer eux mêmes sous le contrôle du juge national, juge de droit commun du droit communautaire, les moyens de nature à faire produire à la directive des effets en droit interne. Il convient ici de souligner l'obligation de la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, de veiller à la bonne application du droit communautaire et au bon fonctionnement du marché unique, en mettant en œuvre le cas échéant les actions graduées dont elle dispose à ces fins à l'encontre des États membres (avis motivé, recours à la CJCE, astreinte). Enfin, le retard de transposition ou la transposition fautive ou incomplète ne privent pas les citoyens affectés de recours pour faire prévaloir la directive sur le droit interne, en vertu du principe de la primauté du droit communautaire.

3.2

Une transposition correcte suppose donc l'adoption de normes nationales dotées d'un caractère contraignant qui doivent faire l'objet d'une publication officielle (1), de sorte que la Cour censure le simple renvoi général au droit communautaire en guise de transposition (2).

3.3

Il se peut que des principes généraux de droit constitutionnel ou administratif rendent superflue la transposition par l'adoption de mesures législatives ou réglementaires spécifiques, mais encore faut-il que ces principes généraux garantissent la pleine application de la directive par l'administration nationale.

3.4

La transposition des directives doit donc être la plus fidèle possible. Les directives harmonisant les législations nationales doivent être transposées de la façon la plus littérale possible afin d'assurer le respect de l'unité d'interprétation et d'application du droit communautaire (3).

3.5

Ceci semble simple en théorie, or il arrive en pratique que des concepts autonomes propres au droit communautaire (4) n'aient pas d'équivalent dans la terminologie juridique nationale, ou que ce type de concept ne comporte pas de renvoi au droit des États membres pour déterminer leur sens et leur portée (5).

3.6

Il arrive également que la directive contienne un article selon lequel les dispositions nationales transposant la directive doivent comprendre une référence à la directive ou être accompagnées d'une telle référence lors de leur publication. La méconnaissance de cette clause nommée «clause d'interconnexion» est sanctionnée par la Cour qui refuse de prendre en considération l'exception soulevée par les États membres de ce que leur droit interne existant serait déjà conforme à la directive (6).

3.7

La difficulté de transposer correctement les directives tient également de la normativité variable de ces dernières. En effet, il existe deux catégories principales de dispositions dans les directives:

3.8

Dans le cas des «dispositions optionnelles», l'appréciation du caractère complet, fidèle et effectif de la transposition ne doit porter non pas sur la rédaction même des mesures nationales, mais sur le contenu des mesures nationales qui doit permettre la réalisation des objectifs de la directive.

3.9

Dans l'hypothèse des «dispositions prescriptives/inconditionnelles», l'attention de la Commission et de la Cour porte davantage sur l'identité de rédaction entre les mesures nationales et les dispositions de la directive.

3.10

Or, certains États membres éprouvent des difficultés sérieuses à trouver une rédaction satisfaisante des normes transposant des d«ispositions prescriptives/inconditionnelles» qui peuvent être résumées ainsi: «l'édiction des dispositions nouvelles doit, pour la clarté du droit, s'accompagner d'un “toilettage” systématique des textes, en vue d'éviter de laisser subsister des dispositions redondantes ou, pire encore, contradictoires. Il faut donc trouver un juste équilibre entre une transcription trop étroite et une révision excessivement large des dispositions concernées, et ce peut-être là, une certaine source de difficultés» (7).

4.1

Le choix des techniques rédactionnelles des mesures de transposition varie selon qu'il s'agit de «dispositions optionnelles» ou de d«ispositions prescriptives/inconditionnelles»:

4.2

Enfin, les États membres peuvent aussi transposer par référence lorsqu'il s'agit de dispositions à caractère technique, comme par exemple les annexes de directive comportant des listes d'objet ou des modèles de formulaire, ou encore faisant l'objet de modifications fréquentes.

4.3

Les Pays-Bas, la Slovaquie, l'Autriche, la Finlande, l'Estonie recourent à la transposition par référence pour les annexes techniques de directives souvent modifiées par les directives adoptées selon la procédure de comitologie.

4.4

On constate aisément que l'exercice de transposition n'est pas aussi simple qu'il y paraît et ce en raison du contenu normatif variable des directives. Cette diversité induit une différence entre les procédés nationaux de transposition.

4.5

Ainsi le Royaume-Uni recourt à une procédure accélérée d'adoption des lois de transposition dite de «negative declaration» par laquelle le gouvernement dépose au parlement le texte de transposition issu de la concertation interministérielle, lequel ne fait pas l'objet de débat, sauf demande en sens contraire.

4.6

La Belgique utilise une procédure d'urgence applicable à toute loi dans le cas où l'expiration du délai de transposition impose l'adoption rapide d'une loi de transposition.

4.7

En revanche d'autres États membres ne disposent pas de ce type de procédure législative accélérée pour l'adoption des lois de transposition: l'Allemagne, l'Autriche et la Finlande comptent parmi ces États.

4.8

En France, il n'existe pas de traitement normatif différencié selon les enjeux que revêtent les différentes directives à transposer, soit par voie législative simplifiée, soit par voie réglementaire.

—

La question essentielle est de déterminer comment élaborer au niveau communautaire une législation plus facile à transposer, et qui présente la cohérence conceptuelle et la stabilité relative indispensables pour l'activité des entreprises et la vie des citoyens;

—

anticiper le choix de l'instrument normatif de transposition en établissant dès le début des discussions sur le projet de directive, un tableau de correspondance précis et actualisé en permanence, à l'exemple du Royaume-Uni;

—

accélérer le processus de transposition dès la publication de la directive au Journal officiel de l'Union européenne, en confiant la coordination interne à un point de contact interne qui détiendrait une base de donnée établie à cet effet, comme le préconise la Commission dans sa Communication, voire à doter ce dernier d'un système d'alerte se déclenchant quelques mois avant l'échéance du délai de transposition. La Belgique, la Hongrie, les Pays-Bas se sont déjà organisés de la sorte;

—

privilégier la transposition par recopie lorsqu'il s'agit de dispositions précises et inconditionnelles ou de définitions;

—

admettre la transposition par renvoi ciblé aux dispositions prescriptives/inconditionnelles de la directive telles que les listes, tableaux recensant les produits, substances, objets visés par la directive, les modèles formulaires, certificats contenus en annexe. Le renvoi se doit impérativement d'être ciblé car la Cour de justice considère qu'un texte de droit interne qui opère un renvoi général à la directive ne peut être regardé comme une norme de transposition valable (9). Les Pays-Bas, la Slovaquie, l'Autriche, la Finlande et l'Estonie sont des adeptes de ce mode de transposition des annexes techniques des directives;

—

adapter les procédures nationales de transposition selon la portée de la directive en recourant à des procédures accélérées sans négliger pour autant les consultations internes obligatoires liées à l'adoption de textes normatifs.

6.1

Améliorer l'application du droit communautaire comme le réclame la Commission est un objectif de bon sens dont la réalisation repose en majeure partie sur les États membres qui sont, comme on le constate, confrontés à des problèmes qui sont plus complexes qu'ils ne paraissent à première vue.

6.2

Les États membres ne devraient pas prendre le prétexte de la transposition des directives pour revoir des parties de leur législation nationale qui ne sont pas directement concernées par la législation communautaire («gold plating»), ou pour modifier à la baisse certaines dispositions de leur droit interne qui réduiraient des droits des citoyens ou des entreprises — on pourrait parler de «downgrading» —, en attribuant la responsabilité des changements à «Bruxelles».

6.3

Les États membres devraient recourir plus systématiquement à la possibilité offerte par le droit originaire/les traités de transposer des directives par voie de négociation collective, en particulier pour les directives à contenu social et économique; selon les thèmes, les organisations de la société civile devraient être consultées au cours du processus préparatoire de la transposition (10) sur les modifications ou additions à apporter au droit interne à cette occasion. Ces procédures de négociation et de consultation sont de nature à promouvoir et faciliter l'application ultérieure du droit communautaire en s'appuyant sur la société civile. En effet, la consultation de la société civile avant l'adoption des mesures nationales de transposition éclaire la prise de décision publique en permettant à l'administration nationale de recueillir les avis, soit des partenaires sociaux, soit d'experts, soit de représentants des professionnels du secteur concerné par l'application des mesures de transposition. Elle présente une vertu pédagogique certaine en permettant à ces acteurs de mieux connaître le contenu des réformes à venir. Ainsi, le Royaume-Uni, le Danemark, la Finlande, la Suède notamment, consultent leurs partenaires sociaux et leurs organismes consultatifs en leur adressant à la fois un texte de transposition et une série de questions précises portant sur ce texte.

6.4

Il conviendrait de prendre davantage en considération l'organisation constitutionnelle interne de plusieurs États membres (États fédéraux, décentralisation régionale, et autres modes de transfert de compétences souveraines à un niveau infra-étatique); les délais de transposition devraient parfois être allongés pour les dispositions communautaires qui affectent notamment les pouvoirs délégués à des entités territoriales (politique régionale, régions ultrapériphériques et îles, …).

6.5

Les parlements nationaux et les parlements ou assemblées régionaux (par exemple ceux de l'Écosse, de Belgique ou des Laender allemands) sont particulièrement impliqués et responsables pour les transpositions du droit communautaire relevant du domaine de la loi pour lequel ils ont compétence attributive ou consultative; les commissions ou comités qu'ils constituent à cet effet devraient procéder à des auditions de spécialistes et de représentants de secteurs concernés de la société civile et avoir des pouvoirs particuliers pour planifier l'examen des propositions de loi de transposition, de façon à éviter que les «urgences» de la législation interne ne repoussent les calendriers d'examen des dispositions internes de transposition au-delà des délais impartis; par contre, des mesures d'urgence (délégation législative à l'exécutif) pourraient intervenir pour nombre de projets en retard qui ne sont pas fondamentalement conflictuels entre les partis politiques, afin de diminuer drastiquement le «stock» des directives non transposées dans les délais.

6.6

Certains ont déjà mis en place des systèmes destinés à accélérer les procédures d'adoption des normes de transposition, d'autres ont mis au point des techniques visant à améliorer la qualité des transpositions, d'autres en sont à un stade plus balbutiant et doivent encore s'adapter. À titre d'exemple, les ministères et les parlements pourraient se doter d'un service d'étude de la transposition destiné à guider/orienter les travaux de transposition. Il s'agit là d'une chance de moderniser l'action publique et non pas de subir une contrainte imposée par les institutions communautaires, au premier rang desquelles figurent la Commission. En d'autres termes, il s'agit ici d'assumer pleinement le rôle et la responsabilité de chacun dans la construction européenne (11).