20.12.2014   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 366/88

(1)

Lokakuun 2012 lopussa Tanska, Ruotsi ja Norja, jäljempänä yhdessä ’asianomaiset valtiot’, ottivat epävirallisesti yhteyttä komissioon ja EFTAn valvontaviranomaiseen, jäljempänä ’ESA’. Asia koski niiden aiottua osallistumista Scandinavian Airlinesin, jäljempänä ’SAS’ tai ’SAS Group’, uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Asianomaiset valtiot päättivät 12. marraskuuta 2012 osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn kuitenkaan ilmoittamatta komissiolle muodollisesti tästä toimenpiteestä.

(2)

Komissio käynnisti 14. marraskuuta 2012 omasta aloitteestaan uuden uusiutuvan luottojärjestelyn käsittelyn. Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoa 29. marraskuuta 2012, 18. joulukuuta 2012, 28. tammikuuta 2013 ja 18. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat pyyntöihin 6. joulukuuta 2012, 8. tammikuuta 2013, 5. ja 13. helmikuuta 2013 sekä 22. maaliskuuta 2013. Tanska ja Ruotsi toimittivat lisätietoja 3. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.

(3)

Komissio sai lisäksi kantelun Ryanairilta 20. marraskuuta 2012 ja tämän jälkeen European Low Fares Airline Associationilta (ELFAA) 4. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat kanteluihin 22. maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.

(4)

Komissio ilmoitti Tanskalle ja Ruotsille 19. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee kyseistä tukea, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Tanska ja Ruotsi esittivät huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 19. elokuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.

(5)

Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä  (2)28. syyskuuta 2013. Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä.

(6)

SAS Group ja Foundation Asset Management Sweden AB, jäljempänä ’FAM’ (3), toimittivat havaintonsa komissiolle 28. lokakuuta 2013. Komissio välitti huomautukset edelleen Tanskalle ja Ruotsille 5. marraskuuta 2013 ja pyysi niitä antamaan mahdolliset vastauksensa. Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat 4. ja 5. joulukuuta 2013 päivätyillä kirjeillä, ettei niillä ollut huomautettavaa SAS Groupin ja FAMin havainnoista.

(7)

Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoja 25. helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, johon molemmat jäsenvaltiot vastasivat 25. maaliskuuta 2014. Tämän lisäksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 5. ja 7. maaliskuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että SAS oli päättänyt purkaa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ja tutkia muita mahdollisuuksia pääomapohjansa vahvistamiseksi. Purkaminen tuli voimaan 4. maaliskuuta 2014.

(8)

Ruotsi ja Tanska ilmoittivat 4. ja 7. heinäkuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että ne suostuvat luopumaan SEUT-sopimuksen 342 artiklasta ja asetuksen (EY) N:o 1/1958 3 artiklasta johtuvista oikeuksistaan, jolloin tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä.

(9)

Tässä menettelyssä komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida, ovatko Tanska ja Ruotsi noudattaneet SEUT-sopimuksen säännöksiä. ESA on kuitenkin Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, 109 artiklan 1 kohdan sekä valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen 24 artiklan mukaisesti toimivaltainen arvioimaan, onko Norja toiminut ETA-sopimuksen säännösten mukaisesti. Lisäksi ESA ja komissio tekevät yhteistyötä, vaihtavat tietoja ja neuvovat toisiaan valvontapolitiikkaa koskevissa kysymyksissä ja yksittäisissä tapauksissa ETA-sopimuksen 109 artiklan 2 kohdan ja pöytäkirjan 27 perusteella varmistaakseen yhdenmukaisen soveltamisen koko Euroopan talousalueella.

(10)

Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon molempien toimielinten toimivallan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on tehnyt yhteistyötä ESAn kanssa ja pyytänyt siltä neuvoja ennen tämän päätöksen antamista.

(11)

Vuosina 2001–2011 Skandinavian lentokuljetusmarkkinoiden, jotka kattavat Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Norjan, ilmoitettiin kasvaneen 126 prosenttia tarjottuina istuinkilometreinä (4) mitattuna. Skandinavian lyhyen lentomatkan markkinoiden kasvusta vastasivat lähes yksinomaan halpalentoyhtiöt ja etenkin Norwegian Air Shuttle ja Ryanair. Halpalentoyhtiöiden arvioidaan tuottaneen peräti 90 prosenttia kyseisen aikavälin kasvusta (5).

(12)

Halpalentoyhtiöiden merkityksen kasvusta huolimatta Skandinavian markkinoiden suurin toimija on edelleen SAS, jonka markkinaosuus vuonna 2011 oli 35,6 prosenttia. Pudotus vuosikymmenen takaisesta yli 50 prosentista on huomattava. Norwegian Air Shuttlen markkinaosuus ylsi 18,7 prosenttiin ja Ryanairin 6,8 prosenttiin.

(13)

SAS on asianomaisten valtioiden kansallinen lentoyhtiö sekä Skandinavian suurin ja Euroopan kahdeksanneksi suurin lentoyhtiö. SAS on myös Star Alliancen perustajajäsen. Scandinavian Airlinesin, Widerøen (6) ja Blue1:n muodostamalla ilmailukonsernilla on pääkonttori Tukholmassa, ja sen Euroopan ja mannertenvälisten lentojen pääasiallinen solmukohta on Kööpenhaminan lentoasema. Vuonna 2013 SAS kuljetti noin 28 miljoonaa matkustajaa ja sen liikevaihto oli noin 42 miljardia Ruotsin kruunua.

(14)

SAS on tällä hetkellä 50-prosenttisesti valtion omistuksessa. Ruotsin osuus on 21,4 prosenttia, Tanskan 14,3 prosenttia ja Norjan 14,3 prosenttia. Suurin yksityinen osakkeenomistaja on Knut ja Alice Wallenbergin säätiö, jäljempänä ’KAW’, jonka omistusosuus on 7,6 prosenttia. Muiden osakkaiden omistukset ovat enintään 1,5 prosenttia.

Taulukko 1

SAS AB:n merkittävimmät osakkeenomistajat 31. maaliskuuta 2012  (7)

(15)

SAS:n taloudellinen tilanne on ollut heikko useiden vuosien ajan ja vuosina 2008–2013 se on tehnyt toistuvasti tappiota. Marraskuussa 2012 luottoluokitusyhtiö Standard and Poor's, jäljempänä ’S&P’, alensi yhtiön luottoluokitusta luokasta B– luokkaan CCC+ (8). Vaikeuksia lisäsivät markkinaolosuhteet eli korkeat polttoainekustannukset ja epävarma kysyntä.

(16)

SAS:n vuosikertomuksista käy ilmi, että vuosina 2008–2012 yhtiö teki huomattavia tappioita joka vuosi ja kerrytti merkittäviä summia nettorahoitusvelkaa.

Taulukko 2

SAS:n keskeisimmät taloudelliset tunnusluvut vuosina 2007–2012 (miljoonaa Ruotsin kruunua)  (9)

(17)

Heikentyvän taloudellisen aseman seurauksena SAS toteutti laajan kustannussäästöohjelman (ydin-SAS) tilikaudella 2009/2010. Ohjelmaa toteuttaessaan SAS:n oli kerättävä pääomaa osakkeenomistajilta kahdella uusannilla: i) 6 miljardin Ruotsin kruunun anti huhtikuussa 2009 ja ii) 5 miljardin Ruotsin kruunun anti toukokuussa 2010 (10).

(18)

SAS:n talousvaikeudet olivat syvimmillään vuonna 2012, jolloin yhtiö esitteli 4 Excellence Next Generation -liiketoimintasuunnitelman, jäljempänä ’4XNG-suunnitelma’, jota lentoyhtiön johto kutsui SAS:n ”viimeiseksi kuulutukseksi” (11). Marraskuussa 2012 lehdistössä kirjoitettiin, että SAS saattaa mahdollisesti joutua konkurssiin (12).

(19)

Lentoyhtiöiden yleismaailmallisen käytännön mukaisesti SAS on pitänyt yllä vähimmäistason likviditeettiä ulkopuolisten luottositoumusten avulla. Joulukuun 20. päivästä 2006 lähtien SAS tukeutui uusiutuvaan luottojärjestelyyn, jonka oli määrä umpeutua kesäkuussa 2013, jäljempänä ’vanha uusiutuva luottojärjestely’. Vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn arvo oli 366 miljoonaa euroa, ja siitä vastasivat yksinomaan eräät pankit ([…] (13)). Luottojärjestelyyn kuului myös eräitä rahoituskovenantteja tai -ehtoja, kuten […].

(20)

Joulukuussa 2011 yhtiön liiketoiminnan heikentymisen seurauksena SAS:n johto päätti nostaa vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan. Kun SAS:n tytäryhtiö Spanair oli hakeutunut konkurssiin tammikuussa 2012, SAS ryhtyi neuvottelemaan pankkien kanssa ja pääsi sopimukseen kovenantin uudelleenasettamisesta 15. maaliskuuta 2012. Kovenantin uudelleenasettamisen yhteydessä vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn nostokustannuksia korotettiin ja nostoehtoja kiristettiin, minkä lisäksi SAS:n oli maksettava nostettu summa välittömästi takaisin täysimääräisenä. SAS:n oli lisäksi laadittava lainanantajille pääomapohjan vahvistamista koskeva suunnitelma, jonka hallituksen ja suurimpien osakkeenomistajien eli asianomaisten valtioiden ja KAW:n piti hyväksyä.

(21)

Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman tukena oli 4XNG-suunnitelma, jota oli ryhdytty laatimaan jo alkuvuodesta 2012. Tässä 4XNG-suunnitelmassa otettiin huomioon myös ongelmat, joita […] oli toukokuussa 2012 havainnut SAS:n aiemmassa 4 Excellence -liiketoimintasuunnitelmassa, jäljempänä ’4X-suunnitelma’. SAS:n mukaan 4XNG-suunnitelman avulla se voisi toimia taloudellisesti riippumattomana lentoyhtiönä. Suunnitelmassa määriteltiin useita taloudellisia tavoitteita, joihin SAS:n oli päästävä tilikaudella 2014/2015: esimerkiksi liikevoittoprosentti (EBIT) yli 8 %, maksuvalmiussuhde yli 20 % ja omavaraisuusaste (oman pääoma jaettuna varallisuudella) yli 35 %. Tavoitteena oli, että 4XNG-suunnitelman avulla SAS pystyisi parantamaan tulostaan ennen veroja noin 3 miljardilla Ruotsin kruunulla vuosittain. Suunnitelman toteuttaminen aiheuttaisi noin 1,5 miljardin Ruotsin kruunun suuruiset uudelleenjärjestelykustannukset ja kertaluonteiset kulut.

(22)

Lisäksi 4XNG-suunnitelmalla oli tarkoitus valmistautua yhtiössä eläkkeiden laskennassa käytettävien uusien kirjanpitosääntöjen käyttöönottoon marraskuusta 2013 lähtien, minkä odotettiin vaikuttavan negatiivisesti SAS Groupin oman pääoman määrään. Osana suunnitelmaa yhtiö sitoutui laatimaan omaisuuserien myyntiä ja rahoitusta koskevan suunnitelman, jonka mahdollinen käteistuotto olisi ollut noin 3 miljardia Ruotsin kruunua. Omaisuuserien myyntiin kuuluivat seuraavat (14): i) Norjan paikallisliikenteessä toimivan tytäryhtiön Widerøen myyminen (15), ii) vähemmistöosakkuuden myyminen […]:ssa, iii) lentoasemiin liittyvien kiinteistöosuuksien myyminen, iv) maahuolinnan ulkoistaminen (16), v) lentokoneiden moottorien myyminen (17), vi) […]:n myyminen ja takaisinvuokraaminen tai muunlainen omaisuusjärjestely, vii) hallinnointijärjestelmien ja puhelinpalveluiden ulkoistaminen (18) sekä viii) kolmen Q400-lentokoneen myyminen tai vakuudellinen rahoittaminen.

(23)

Asianomaiset valtiot väittävät, että 4XNG-suunnitelma rahoitti itse itsensä, eli SAS olisi saanut toiminnasta ja ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien myynnistä riittävästi käteisvaroja 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien alkuvaiheen kustannusten kattamiseen. SAS oli kuitenkin huolissaan siitä, että yhtiön likviditeettitilanne näyttäisi sijoittajien silmissä heikolta 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien merkittävien alkuvaiheen kustannusten vuoksi. Tämän vuoksi SAS pyysi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn pidentämistä sekä uuden, asianomaisten valtioiden ja KAW:n tukeman uusiutuvan luottojärjestelyn käyttöönottoa. SAS esitti kuitenkin, ettei pidennettyä vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä tai uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä nostettaisi lainkaan.

(24)

Uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevat neuvottelut aloitettiin 4. kesäkuuta 2012 (19). Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman (ks. johdanto-osan 20 kappale) mukaisesti vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä lainanantajina toimineet pankit edellyttivät aluksi asianomaisilta valtioilta uutta pääomituskierrosta esimerkiksi uusannin muodossa, sillä pankit olivat haluttomia tukemaan uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä yksinään. Asianomaiset valtiot eivät kuitenkaan suostuneet esitykseen.

(25)

Neuvotteluiden jälkeen pankit hyväksyivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn, joka toteutettaisiin yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa ja muodostettaisiin ehdottoman tasa-arvoiseksi ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. On syytä muistaa, että uusi uusiutuva luottojärjestely tarkoitettiin alun perin [3–6] miljardille Ruotsin kruunulle, vaikka vakuuksia oli saatavissa vain [1–4] miljardin Ruotsin kruunun edestä. Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn arvo pieneni lopulta 22. lokakuuta 2012 3,5 miljardiksi Ruotsin kruunuksi (noin 400 miljoonaksi euroksi).

(26)

Uusi uusiutuva luottojärjestely saatiin (yhtä lukuun ottamatta (20)) samoilta pankeilta kuin vanha uusiutuva luottojärjestely, asianomaisilta valtioilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot tarjosivat 50 prosenttia uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä SAS:n osakeomistuksensa suhteessa ja loput 50 prosenttia tuli pankeilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot ja KAW osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla (maksut, korkoprosentit ja kovenantit) kuin pankit.

(27)

Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn tärkeimmät ominaisuudet ovat seuraavat:

(28)

Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sovittiin 25. lokakuuta 2012. Sen toteutuminen edellytti kuitenkin muun muassa kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten hyväksyntää sekä työehtosopimusten aikaansaamista ohjaamo- ja matkustamohenkilökuntaa edustavien liittojen kanssa.

(29)

Asianomaiset valtiot toimittivat CITI:n laatiman, 7. marraskuuta 2012 päivätyn raportin, jäljempänä ’CITI-raportti’, jonka tarkoituksena oli arvioida, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevan sopimuksen samoin ehdoin, jos se olisi ollut mahdollisimman samanlaisessa tilanteessa kuin kyseiset valtiot. CITI-raportin lähtötilanteeksi otettiin 4XNG-suunnitelman menestyksekäs toteuttaminen, ja sen johtopäätöksenä oli, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn johtaisi [90–140] prosentin sisäiseen tuottoasteeseen, noin [4–9]-kertaiseen rahamääräiseen tuottoon sekä lähes [700–1 200] prosentin oman pääoman arvonnousuun (marraskuusta 2012 maaliskuuhun 2015). CITI-raportissa todettiin, että asianomaisten valtioiden tuotto-odotus oli vähintään yhtä suuri kuin samassa tilanteessa olevien yksityisten sijoittajien edellyttämä tuotto. CITI-raportissa ei kuitenkaan arvioitu sitä, miten todennäköistä on, että SAS kykenee toteuttamaan 4XNG-suunnitelman muodostaman lähtötilanteen, tai sitä, millainen vaikutus on poikkeamilla lähtötilanteesta, kuten esimerkiksi ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien realisoimisen epäonnistuminen.

(30)

SAS ilmoitti 19. joulukuuta 2012, että kaikki uuden uusiutuvan luottojärjestelyn voimaantulon ehdot (ks. edellä johdanto-osan 28 kappale) oli täytetty, myös asianomaisten valtioiden hallituksilta saatu hyväksyntä. Kyseisestä päivästä alkaen 3. maaliskuuta 2014 saakka voimassa oli vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn korvannut uusi uusiutuva luottojärjestely (22).

(31)

Tanska ja Ruotsi selvittivät 3. kesäkuuta 2013 päivätyssä kirjeessään, että kun 80 prosenttia Widerøen osakkeista oli myyty (ks. edellä johdanto-osan 22 kappale), asianomaiset valtiot ja lainanantajapankit olivat sopineet SAS:n kanssa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen muuttamisesta, vaikka muutossopimusta ei vielä ollut muodollisesti allekirjoitettu. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimitetuissa huomautuksissaan Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että kaikki osapuolet olivat allekirjoittaneet uuden uusiutuvan luottojärjestelyn muutosesityksen ja että se tulisi voimaan Widerøe-kaupan päättämisen jälkeen eli 30. syyskuuta 2013. Muutokset koskivat esimerkiksi seuraavia seikkoja:

(32)

Menettelyn aloittamista koskevan päätöksensä yhteydessä komissio esitti epäilyjä sen suhteen, olivatko asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistumista koskevat ehdot tasavertaisia, pääasiassa seuraavista syistä:

(33)

Komissio asetti lisäksi kyseenalaiseksi sen, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon. Tältä osin komissio arvioi, perustuiko 4XNG-suunnitelma riittävän vankkoihin oletuksiin, jotta yksityinen sijoittaja voisi osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, tai olivatko suunnitelmassa suoritetut herkkyysanalyysit ylioptimistisia.

(34)

Komissio totesi muun muassa, että suunnitelmassa esitetyt markkinoiden kasvua tarjottuina istuinkilometreinä ja BKT:nä kuvaavat luvut olivat optimisia ja että inflaatioprosentiksi kaudella 2015–2017 oli oletettu nolla. Komissio piti kyseenalaisena myös sitä, että kaikkien kustannussäästöohjelmien ja omaisuuserien myyntisuunnitelmien onnistunut toteuttaminen voitiin ennakoida uuden uusiutuvan luottojärjestelyn allekirjoitushetkellä.

(35)

Tarkasteltaessa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja ja CITIn arviota siitä, millaista tuottoa asianomaisten jäsenvaltioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oli odotettavissa, komissio huomautti, että CITI-raportissa ei arvioitu 4XNG-suunnitelmaa eikä tehty rahoitusmallista herkkyysanalyysia, vaan tukeuduttiin pelkästään CITIlle annettuihin tietoihin. Komissio totesi myös, että CITI-raportissa ei arvioitu uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuksia yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan näkökulmasta eikä pohdittu mahdollisten vähemmän suotuisille oletuksille (kuten maksukyvyttömyydelle) pohjautuvien vaihtoehtoisten skenaarioiden vaikutusta tuottoanalyysiin. Tähän liittyen komissio huomautti, että CITI-raportissa SAS:n maksukyvyttömyydelle seuraavan kolmen vuoden aikana annettiin nollan prosentin todennäköisyys, mikä vaikuttaa riskin aliarvioinnilta.

(36)

Edellä esitettyjen näkökohtien vuoksi komissio ei voinut sulkea pois mahdollisuutta, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on saattanut suosia SAS:ia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetussa merkityksessä.

(37)

Jos uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn siis liittyi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, komissio piti kyseenalaisena uuden uusiutuvan luottojärjestelyn soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio arvioi tältä osin, voisiko jokin mahdollisista SEUT-sopimuksessa mainituista yhteismarkkinoille soveltuvuuden perusteista sopia tähän tapaukseen. Toimenpiteen luonteen ja SAS:n vaikeudet huomioon ottaen komissio totesi, että ainoastaan niillä kriteereillä on merkitystä, jotka koskevat vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla myönnettyä tukea, joka perustuu pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskeviin suuntaviivoihin (24). Komission alustavana johtopäätöksenä kuitenkin oli, että pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskevissa suuntaviivoissa säädetyt pelastamis- ja rakenneuudistustuen ehdot eivät ilmeisesti täyty.

(38)

Tanska ja Ruotsi pysyvät kannassaan, jonka mukaan niiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli markkinaehtoista, sillä osallistuminen tapahtui tasavertaisin ehdoin pankkien ja KAW:n kanssa, mikä sulkee pois valtiontuen mahdollisuuden.

(39)

Tanska ja Ruotsi huomauttavat, että SAS ei nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä kertaakaan sinä aikana, kun uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltiin. Valtiot kiinnittävät huomiota vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin, joiden myötä luoton noston edellytyksiä tiukennettiin, ja huomauttavat, että kesäkuun 2012 lopulta lähtien pankeilla oli siis mahdollisuus hylätä kaikki SAS:n luoton nostamista koskevat pyynnöt. SAS maksoi uusiutuvasta luottojärjestelystä nostamansa varat täysimääräisinä takaisin maaliskuussa 2012 eikä tämän jälkeen nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tämän vuoksi kyseisiä pankkeja voitiin kohtuudella pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasaveroisin ehdoin asianomaisten valtioiden kanssa (25) ilman merkittävää altistumista SAS:n muodostamalle vakuudettomalle riskille (26).

(40)

KAW:n osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä pankkien kanssa Tanskan ja Ruotsin viranomaiset toteavat, että KAW:n taloudellinen altistuminen SEB:n riskeille oli rajallinen, joten se ei olisi voinut vaikuttaa päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.

(41)

Tanska ja Ruotsi katsovat lisäksi, että 4XNG-suunnitelma oli realistinen ja sen menestyksellinen toteuttaminen oli mahdollista. Valtiot pysyvät kannassaan, että kaikki näkökohdat ja oletukset, mukaan lukien liikevaihtoennusteet, jäljempänä ’RASK’ (27)), säästötoimenpiteet ja suunnitellut omaisuuseristä luopumiset, tutkittiin tarkasti, jotta 4XNG-suunnitelman tavoitteet vuosille 2014–2015 täyttyisivät. Molempien valtioiden käyttämät ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (Goldman Sachs) ja pankit ([…]) tarkastivat huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja kaikki sen lähtöoletukset, ja suunnitelmaa muokattiin saatujen kommenttien ja suositusten perusteella. Valtiot painottavat myös, että kun päätöstä uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oltiin tekemässä, luottamusta suunnitelman menestykselliseen toteuttamiseen vahvisti se, että edellytyksenä uudelle uusiutuvalle luottojärjestelylle oli uusien työehtosopimusten hyväksyminen. Tanskan ja Ruotsin mukaan joulukuun 2012 sekä uuden uusiutuvan luottojärjestelyn purkamisen 4. maaliskuuta 2014 välillä tapahtunut kehitys osoitti myös, että suunnitelma eteni kohti odotettuja tuloksia (28).

(42)

Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista Tanska ja Ruotsi ilmoittavat, että ehdot olivat tavanomaisten markkinaehtojen mukaisia, sillä ne olivat samanlaisia kuin vastaavissa sopimuksissa käytetyt, minkä lisäksi uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä oli korkeammat aloitusmaksut ja tiukemmat nostoehdot kuin useimmissa tarkastelluissa sopimuksissa. Vakuuskokonaisuudesta Tanska ja Ruotsi toteavat, että lainanantajapankeille tosiasiassa koituva rahoitusriski oli mitätön, sillä vakuuksien arvioitu arvo ylitti selvästi A-luoton summan. Näin ollen tilanteessa, jossa yhtiö olisi joutunut selvitystilaan, lainanantajapankkien kaikki velat olisi kuitattu esimerkiksi vakuuskokonaisuudella, muilla SAS:n myyntikelpoisilla omaisuuserillä, kuten […]:lla, tai osakkuudella […]:ssa. Edellä mainittua tukee sekin, että suuri osa A-lainaan kuuluvista sitoumuksista voitiin tosiasiallisesti purkaa vuoden 2013 alkupuolella. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä osoittaa, että pankit toimivat markkinaehtoisesti ja olivat riittävän varovaisia päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa.

(43)

Tanska ja Ruotsi ilmoittavat lisäksi, että osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on tuottanut uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajille merkittäviä tuottoja ilman, että SAS:n on tarvinnut nostaa luottoa. Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja pankkien kanssa oli täysin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista.

(44)

SAS Groupin mukaan asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osakkeenomistajina, eivät viranomaisina. Tästä näkökulmasta osallistuminen tällaiseen välineeseen oli parempi vaihtoehto kuin pääomasijoitus, kun otetaan huomioon osakkeenomistajille/lainanantajille maksuista koituneet huomattavat tulot sekä osakkeen arvon odotettavissa oleva nousu.

(45)

Tasavertaisia ehtoja koskevasta testistä SAS Group toteaa, että ehdot todettiin tasavertaisiksi, sillä pankit eivät altistuneet SAS:n riskeille, minkä vuoksi niitä tulisi pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina. Asianomaisten valtioiden osallistuminen ei myöskään vaikuttanut pankkien käyttäytymiseen, sillä esityksen osakkeenomistajille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta teki SAS eivätkä pankit. SAS Group pysyy edelleen kannassaan, jonka mukaan pankit päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa riski-/tuottoanalyysin erittäin myönteisten tulosten johdosta.

(46)

SAS Group tukee myös Tanskan ja Ruotsin väitettä, jonka mukaan 4XNG-suunnitelman pohjana olevat olettamukset olivat kestäviä ja kolmea tärkeintä lähtökohtaa eli ASK:na mitattua markkinoiden kasvua, BKT:n kasvua vuosina 2015–2017 ja nollainflaatiota koskevat ennusteet olivat realistisia. Kaikki lainanantajapankit tarkastelivat huolellisesti suunnitelman toteuttamiseen liittyviä riskejä ja kiinnittivät erityistä huomiota RASK:hon yhtiön kannattavuuden keskeisenä mittarina.

(47)

Samalla SAS Group ilmoittaa, että vakuuskokonaisuuden arviointi oli riittävää, mikä lievensi riskiä siitä, että SAS joutuu maksukyvyttömäksi 4XNG-suunnitelmaa toteuttaessaan. Tätä tukee myös se tosiseikka, että kustannussäästöjen tuottaminen oli edellytyksenä lainanantajien osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja että uusien työehtosopimusten solmiminen marraskuussa 2012 oli keskeistä suunnitelman menestykselliselle toteuttamiselle.

(48)

SAS Group arvostelee lisäksi komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon konkurssivaihtoehtoa eikä sitä, että asianomaiset valtiot olisivat menettäneet yhteisen osakkeenomistuksensa arvon, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi tehty. Tässä yhteydessä SAS Group painottaa sitä, että asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n ydinosakkaina, joiden tavoitteena oli saada asianmukaista tuottoa sijoitukselleen.

(49)

SAS Group ilmoittaa lisäksi, että 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta koitunut tuotto on 3 miljardia Ruotsin kruunua ennen veroja, mikä on kääntänyt SAS:n tuloksen voitolliseksi marraskuusta 2012 heinäkuuhun 2013 kestävällä jaksolla.

(50)

KAW:n omistusten hallinnoinnista vastaavan yhtiön FAM:n mukaan KAW:n päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehtiin riippumatta sen SEB-osakkuudesta ja SEB:n SAS-riskialtistuksesta. FAM esittää, että KAW:llä ei ollut enemmistöosakkuutta SEB:ssä, eikä sen voi sanoa ohjaavan SEB:tä.

(51)

FAM kävi läpi 4XNG-suunnitelman ja siihen liittyvät rahoitusriskit sekä vakuuskokonaisuuden ja totesi, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen on KAW:n edun mukaista. Tässä yhteydessä se vertasi keskenään mahdollisuutta suojata KAW:n pitkän aikavälin SAS-sijoitusta, kyseisestä sijoituksesta mahdollisesti saatavia tuottoja ja SAS:n uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa suorittamia korkeita maksuja ja toisaalta SAS:n toiminnan lopettamista, mitä FAM ei pitänyt taloudellisesti suotuisana vaihtoehtona.

(52)

FAM on myös samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten sekä SAS Groupin kanssa siitä, että kaikki osakkaat osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. Päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui niiden tuottomahdollisuuksien perinpohjaiseen analyysiin, joita vahvasta ja kilpailukykyisestä SAS:stä jatkossa seuraisi.

(53)

FAM on lisäksi samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten kanssa siitä, että lainanantajapankkien päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui kaupallisiin näkökohtiin, sillä niiden riskialtistus vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa oli lähinnä teoreettinen. FAM esittää, että pankeille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen oli jopa vähemmän houkuttelevaa kuin asianomaisille valtioille ja KAW:lle, sillä viimeksi mainitut saattoivat ainakin uskoa osakekurssin nousuun. Tästä syystä FAM pysyy kannassaan, jonka mukaan tasavertaisia ehtoja koskevan testin ehtojen on katsottava täyttyneen.

(54)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.

(55)

Valtiontuen käsitettä sovelletaan siis mihin tahansa suoraan tai välillisesti myönnettyyn etuun, joka on rahoitettu valtion varoin joko itse valtion tai siirretyn toimivallan nojalla välittäjänä toimivan elimen toimesta.

(56)

Valtiontukea ovat valtiosta johtuvat toimet, jotka on rahoitettu valtion varoista. Valtion varat ovat periaatteessa paitsi jäsenvaltion ja sen viranomaisten varoja, myös sellaisten julkisten yritysten varoja, joissa viranomaisilla on suora tai epäsuora määräysvalta.

(57)

Tarkasteltavana olevaan toimenpiteeseen käytettiin kiistatta valtion varoja, sillä se rahoitettiin asianomaisten valtioiden talousarvioista peräisin olevista varoista, ja toimenpide johtui kiistatta valtiosta. Huomionarvoista on etenkin se, että Tanskan ja Ruotsin parlamentit hyväksyivät valtioiden osallistumisen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn (ks. edellä johdanto-osan 30 kappale).

(58)

Tarkasteltavana olevan toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja vaikutettava todennäköisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(59)

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tapauksissa, joissa jäsenvaltion myöntämä taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin unionin sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin nähden, vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä kilpailuun on vähintään mahdollinen (29). Komissio katsoo siis, että valtion varoista johtuva mahdollinen taloudellinen hyöty SAS:lle täyttäisi tämän ehdon. SAS kilpailee muiden Euroopan unionissa ja Euroopan talousalueella toimivien lentoyhtiöiden kanssa etenkin siksi, että lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (kolmas toimenpidekokonaisuus) tuli voimaan 1. tammikuuta 1993 (30). Suhteellisen lyhyillä EU:n sisäisillä matkoilla lentoliikenne kilpailee lisäksi maantie- ja rautatieliikenteen kanssa, minkä vuoksi toimenpiteellä saattaa olla vaikutusta myös maantie- ja rautatieliikenteen harjoittajiin.

(60)

Valtiontuen määritelmän täyttymisen ainoa arviointiperuste on siis se, saiko SAS toimenpiteestä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä.

(61)

Koska uusi uusiutuva luottojärjestely purettiin 4. maaliskuuta 2014 lähtien, komissio on arvioinut, saiko SAS uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä sillä välillä, kun luottojärjestely muodostettiin vuonna 2012 ja kun se purettiin vuonna 2014.

(62)

Komissio toteaa, myönnettiinkö SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdan mukaista valtiontukea. Tätä varten komission on arvioitava, saiko lentoyhtiö sellaista taloudellista hyötyä, jota se ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa olisi saanut. Kysymyksen tarkastelussa komissio soveltaa markkinataloussijoittajatestiä, jonka mukaan valtiontuesta ei ole kyse silloin, jos samanlaisissa olosuhteissa kooltaan asianomaisia julkisen sektorin elimiä vastaava yksityinen sijoittaja, joka toimii markkinataloudessa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, olisi voinut suostua tekemään käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle.

(63)

Markkinataloussijoittajatestin mukaan komission on siis arvioitava, olisiko yksityinen sijoittaja ryhtynyt nyt arvioitavana olevaan liiketoimeen samoilla ehdoilla. Hypoteettisen yksityisen sijoittajan toiminta on markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, ja sijoittaja pyrkii maksimoimaan voittonsa ottamalla huomioon riskin, joka on hyväksyttävissä tiettyyn tuottoon verrattuna (31).

(64)

Julkisista varoista myönnetty rahoitus ei periaatteessa ole valtiontukea, jos se myönnetään samaan aikaan kuin yksityisen sijoittajan vastaavissa olosuhteissa ja vastaavin ehdoin tekemä huomattava pääomasijoitus (tasavertaisia ehtoja koskeva kysymys) (32).

(65)

Komissio panee merkille, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuneet pankit olivat mukana myös vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä. Uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä asianomaiset valtiot kuitenkin lisäsivät altistumistaan SAS:n riskeille, kun taas pankit suunnilleen puolittivat osallistumisensa (366 miljoonasta eurosta noin 200 miljoonaan euroon) ja siis vähensivät yhteistä uusiutuvan luottojärjestelyn kautta tapahtuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla. Tämän vuoksi komissio esitti menettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä epäilyjä tasavertaisia ehtoja koskevan perustelun paikkansapitävyydestä, sillä asianomaisten valtioiden ja pankkien tilanteet eivät näyttäneet keskenään vertailukelpoisilta.

(66)

Tanska, Ruotsi ja SAS Group esittävät, että lainanantajapankit eivät vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä altistuneet lainkaan riskeille, kun ne neuvottelivat osallistumisestaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Pankkeja olisi siis pidettävä ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka ovat vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot ja KAW.

(67)

Komissio panee merkille, että SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan tammikuussa 2012 (edellä johdanto-osan 20 kappale). Vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin itse asiassa kuului muun muassa ehto, jonka mukaan nostettu summa oli maksettava välittömästi takaisin täysimääräisenä. Summa maksettiin kokonaan takaisin maaliskuussa 2012, ja vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehdyt, samassa kuussa voimaan tulleet muutokset tekivät luoton nostamisen SAS:lle tämän jälkeen erittäin vaikeaksi (33). SAS:ltä edellytettiin myös kesäkuuhun 2012 mennessä pääomapohjan vahvistamista koskevaa suunnitelmaa, jonka paitsi hallituksen, myös asianomaisten valtioiden ja KAW:n oli merkittävimpinä osakkaina hyväksyttävä. Pankit hylkäsivät suunnitelman ensin. Vasta marraskuussa 2012 valtiot päättivät tarkistetun 4XNG-suunnitelman huolellisen tutkimisen jälkeen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, johon myös pankit sittemmin tulivat mukaan.

(68)

Tämän vuoksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset sekä SAS Group väittävät, että SAS:ää tosiasiallisesti estettiin anomasta luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tilanteesta tietoisten pankkien oli päätettävä, jatkavatko ne vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä, kunnes se umpeutuu kesäkuussa 2013, vai osallistuvatko ne uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla kuin asianomaiset valtiot ja KAW huolimatta siitä, että asianomaisilla valtioilla ja KAW:llä oli yhtiön osakkaina suurempi syy osallistua, sillä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen jälkeen yhtiön osakekurssi saattoi nousta.

(69)

Komissio pitää todennäköisenä, että pankit — ainakaan ne, jotka eivät altistuneet muille vakuudettomille kahdenvälisille SAS:n riskeille — eivät altistuneet merkittävästi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn riskeille silloin, kun ne tekivät päätöksen osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Komissio kuitenkin katsoo myös, että tästä huolimatta edelleen oli olemassa riski, että SAS täyttää nostoehdot ennen uuden uusiutuvan luottojärjestelyn aikaansaamista. Tässä suhteessa on merkityksetöntä, ettei näin käynyt ja että vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä ei käytetty ennen sen täysimääräistä takaisinmaksua maaliskuussa 2012. Tällä perusteella vaikuttaa siltä, että pankit tietyssä määrin altistuivat vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa SAS:n riskeille, mutta asianomaiset valtiot ja KAW eivät. Tämän vuoksi komissio ei hyväksy Tanskan ja Ruotsin viranomaisten väitettä, jonka mukaan pankit osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ”ulkopuolisina” sijoittajina riippumatta niiden altistumisesta riskeille vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn aikana.

(70)

Komissio ei voi myöskään olla yhtä mieltä Tanskan ja Ruotsin kanssa siitä, että eräiden pankkien altistuminen riskeille vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien kahdenvälisten luottojen muodossa (34) ei muodostanut minkäänlaista rahoitusriskiä pankeille uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltaessa sillä perusteella, että näitä luottoja ei voinut nostaa ennen kuin vanha uusiutuva luottojärjestely oli nostettu kokonaisuudessaan. Kuten edellä on mainittu, oli olemassa riski, vaikkakin pieni, että nostoehdot olisi täytetty huolimatta siitä, että maaliskuussa 2012 tehtyjen muutosten ja entistä tiukempien ehtojen seurauksena todennäköisyys sille, että SAS nostaisi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn, oli erittäin vähäinen.

(71)

Lisäksi vaikuttaa siltä, että jotkut pankit altistuivat muillekin SAS:n riskeille. Esimerkiksi […] osallistui vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn, mutta lisäksi sillä oli SAS:lle 30. syyskuuta 2012 lähtien vakuudeton (ja nostamaton) kahdenvälinen luotto, jonka arvo oli [200–600] miljoonaa Ruotsin kruunua, sekä vakuudeton luottokorttiluotto, jonka arvo oli [500–900] miljoonaa Ruotsin kruunua. Kyseinen pankki olisi siis voinut joutua vastaamaan asiakkaille maksettavien korvausten kustannuksista, jos SAS olisi peruuttanut lentoja. Vakuudeton luottokorttiluotto muodosti [0–2] prosenttia […]:n koko noin [1 000–3 000] miljardin Ruotsin kruunun suuruisesta luottosalkusta, mutta tästä huolimatta se muodosti rahoitusriskin. Siksi ei voida sanoa, että […] oli vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta päätettäessä.

(72)

Kolme muuta pankkia (esimerkiksi […]) altistui lisäksi maksamattomien ilma-alusten rahoitusluottoihin liittyville riskeille. Asianomaiset valtiot esittävät, että rahoituksen vakuutena oli ilma-alus, jolloin pankeille ei muodostunut rahoitusriskiä, koska ilma-alukset olisi voitu helposti myydä markkinoilla. Tätä ei kuitenkaan ole varsinaisesti näytetty toteen. On edelleen epäselvää, olisiko koko summa todella saatu takaisin, jos ilma-alukset olisi ollut pakko myydä saman tien.

(73)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio kysyi, olisiko asianomaisten valtioiden toimilla voinut olla vaikutusta pankkien käyttäytymiseen, kun otetaan huomioon, että asianomaiset valtiot olivat antaneet lentoyhtiölle jatkuvaa rahoitustukea aiempina vuosina (esimerkiksi vuosien 2009 ja 2010 uusantien yhteydessä). Pankit olivat lisäksi halukkaita osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vain sillä ehdolla, että valtiotkin olivat mukana, kuten johdanto-osan 23 ja 24 kappaleessa on selitetty.

(74)

Komissio katsoo periaatteessa, ettei tasavertaisia ehtoja voida soveltaa tapauksissa, joissa jäsenvaltioiden osallistuminen tarkoittaa tiukkoja ehtoja yksityisten toimijoiden liiketoimeen osallistumiselle.

(75)

Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittivät, etteivät pankit missään vaiheessa uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskeneiden neuvotteluiden aikana pitäneet asianomaisten valtioiden aiempaa toimintaa ja jatkuvaa halukkuutta tukea SAS:ää minkäänlaisena esteenä, vaikka asianomaisten valtioiden tuotot vuosien 2009 ja 2010 uusanneista jäivätkin ennakoitua pienemmiksi.

(76)

Komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että jos asianomaiset valtiot eivät olisi olleet mukana, yksityiset toimijat eivät olisi olleet halukkaita sijoittamaan liiketoimintaan, jonka tulos oli heikko ja tulevaisuuden näkymät epävarmoja. Samalla komissio ei voi sulkea pois sitäkään mahdollisuutta, että asianomaiset valtiot, jotka olivat kieltäytyneet antamasta lisää pääomaa ja ryhtymästä huonomman etuoikeusaseman uusiutuvaan luottojärjestelyyn, eivät olleet enää halukkaita antamaan SAS:lle lisää rahaa. Näistä näkökohdista huolimatta komissio ei ole edelleenkään vakuuttunut siitä, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tapahtui tasavertaisin ehdoin lainanantajapankkien kanssa, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden osallistumisen seurauksena pankit vähensivät yhteenlaskettua uusiutuvan luottojärjestelyn kautta muodostuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla, kun taas samaan aikaan asianomaiset valtiot lisäsivät altistumistaan riskeille.

(77)

Siitä, voidaanko KAW:n toiminnan perusteella tehdä päätelmiä yksityisen sijoittajan käyttäytymisestä, muodollinen tutkintamenettely osoitti, että KAW:n altistuminen SAS:n riskeille sen SEB-osakkuuden kautta oli pienempi kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä oli ilmoitettu. Kun otetaan huomioon, että KAW on SEB:ssä vain vähemmistöosakas ja SEB:n altistuminen SAS:n riskeille oli rajallinen, voidaan esittää, että syynä KAW:n osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli sijoituksen mahdollinen tuottoisuus.

(78)

Edellä mainittujen näkökohtien lisäksi muodollinen tutkintamenettely ei ole antanut komissiolle mahdollisuutta todeta varmasti, että nyt tarkasteltavana oleva liiketoimi tapahtui tasavertaisin ehdoin.

(79)

Tasavertaisia ehtoja koskevasta arvioinnista riippumatta komissio on lisäksi tutkinut, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon.

(80)

Vastattavana on kysymys siitä, olisiko asianomaisten valtioiden kanssa samassa asemassa oleva yksityinen sijoittaja, joka siis olisi jo osakkaana SAS:ssä ja toimisi samanlaisissa olosuhteissa kuin asianomaiset valtiot vuonna 2012, osallistunut uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vastaavin ehdoin (35).

(81)

Asiassa valaisevia ovat riippumattomat analyysit, joita ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (eli Goldman Sachs International ja CITI asianomaisten valtioiden neuvonantajana ja […] lainanantajapankkien neuvonantajana) tekivät ennen uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sopimista. Tanskan ja Ruotsin mukaan asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vasta, kun niiden ulkopuoliset neuvonantajat olivat tarkastaneet huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja oli muutettu.

(82)

Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio suhtautui hieman varauksellisesti CITIn laatiman raportin laajuuteen, mutta Tanska ja Ruotsi ovat selventäneet, että niiden päätöksessä osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tukeuduttiin kaikkiin taloudellisten neuvonantajien laatimiin analyyseihin, eikä CITI-raporttia siksi pitäisi arvioida yksinään.

(83)

Taloudellisten neuvonantajien tehtävänä oli muun muassa laatia kriittinen analyysi 4XNG-suunnitelmasta ja uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sekä niihin liittyvistä herkkyystekijöistä ja haavoittuvuuksista. Analyysi tehtiin useana raporttina, joissa käytiin läpi SAS:n ja muiden toimialan vertailukohteiden aiempaa kehitystä. Neuvonantajat antoivat useita riskin lieventämistä koskevia suosituksia sekä 4XNG-suunnitelmasta että uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Saamiensa neuvojen perusteella asianomaiset jäsenvaltiot esittivät 4XNG-suunnitelmaan useita muutoksia (joilla nopeutettiin säästötoimenpiteitä ja lisättiin toimien lukumäärää). Samalla ne esittivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja muutettavaksi siten, että luoton nostamisen todennäköisyys pienenisi.

(84)

Ulkopuolisten neuvonantajien 4XNG-suunnitelman analysoinnin yhteydessä havaittiin ja nostettiin esiin tärkeimpiä riskipitoisia osa-alueita, kuten kustannussäästötavoitteita, omaisuuseristä luopumisia ja RASK-painetta. Riskiarvion tuloksena olivat muun muassa seuraavat näkökohdat:

(85)

Tanskan, Ruotsin ja SAS Groupin muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamissa tiedoissa viitataan komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämiin epäilyihin eräiden 4XNG-suunnitelman lähtökohtien optimistisuudesta (esimerkiksi ASK:na mitattu markkinoiden kasvu, BKT:n kasvu ja nollainflaatio vuosina 2015–2017) ja todetaan, että arvioissa otettiin huomioon erityisesti SAS:n toiminnan kannalta keskeiset markkina-alueet. Yhtiö toimii lähinnä Pohjois-Euroopassa sekä Yhdysvaltain ja Aasian markkinoilla. Toimitetuista tiedoista käy lisäksi ilmi, että arvio kustannusinflaation nollatasosta vuosina 2015–2017 muodostuu siten, että vuotuinen inflaatioaste on 2 % (EU:n inflaatioastetta koskevan arvion mukaisesti), minkä lisäksi oletetaan, että inflaation vaikutus voidaan neutraloida uusilla kustannussäästötoimilla.

(86)

CITI-raportissa esitettyä sisäistä korkokantaa koskevan analyysin herkkyystestauksen tekemättä jättämiseen (ks. johdanto-osan 35 kappale) sekä komission alun perin esiin tuomaan huoleen vähemmän optimististen skenaarioiden mahdollisesta vaikutuksesta komissio on saanut lisätietoa suoritetun herkkyysanalyysin laajuudesta Tanskalta ja Ruotsilta, kun ne vastasivat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen. Goldman Sachs esitti useita herkkyystestejä, joita oli tehty 4XNG-suunnitelman muokkaamisen aikana kesä–syyskuussa 2012. Syyskuussa 2012 tehdystä tarkistetusta analyysista kävi ilmi, että SAS:n käteisvarat eivät loppuisi edes esitettyjen epäonnistumisskenaarioiden toteutuessa, eli kaikissa analysoiduissa tapauksissa SAS:n maksukyky pysyisi uusiutuvan luottojärjestelyn reunaehtojen puitteissa. Markkinoiden luottamuksen ylläpitämiseksi katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi asettaa maksuvalmiudelle rajoitus, ja uusiutuvan luottojärjestelyn todettiin olevan realistisin vaihtoehto maksuvalmiusvarmistuksen toteuttamiseen.

(87)

Komissio panee siis merkille, että 4XNG-suunnitelmaa on tarkasteltu useita kertoja taloudellisesta näkökulmasta (mukaan lukien suunnitelman eri versioiden laaja analysointi ja testaaminen). Komissio panee merkille myös sen, että tarkastelujen seurauksena asianomaiset valtiot vaativat toteuttamiseen liittyvien riskien pienentämistä ja kestävän rakenneuudistussuunnitelman laatimista, ennen kuin ne tulevat mukaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tällaisten toimenpiteiden voi katsoa noudattavan varovaisen yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan toimintatapaa. Tästä huolimatta on silti tutkittava, olivatko uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdot sellaiset, jotka asianomaisten valtioiden kanssa samassa tilanteessa oleva eli yhtiössä jo osakkaana oleva yksityinen markkinaehtoinen sijoittaja olisi voinut hyväksyä.

(88)

Tanska, Ruotsi ja SAS Group ovat kertoneet, että ilmailualan erityispiirteenä on tarve pitää yllä korkeaa maksuvalmiussuhdetta, jotta asiakkaat ja osakkeenomistajat eivät menettäisi luottamustaan yhtiön kykyyn jatkaa toimintaansa. Kun otetaan huomioon SAS:n taloudelliset vaikeudet vuonna 2012 sekä senhetkinen maksuvalmiustilanne, todennäköisenä syynä asianomaisten valtioiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n osakkaina oli se, että ne halusivat estää suuremmat tappiot tai konkurssin siinä tapauksessa, että yhtiön maksuvalmius olisi hävinnyt.

(89)

Tässä suhteessa asianomaiset jäsenvaltiot ovat ilmeisesti turvautuneet ennen kaikkea riippumattomien taloudellisten neuvonantajien suosituksiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sopiessaan. Vaikuttaa itse asiassa siltä, että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen yhteinen tarkoitus oli merkittävimpien havaittujen riskien lieventäminen. Kuten johdanto-osan 84 kappaleessa on todettu, esimerkiksi yksi keskeinen ehto uuden uusiutuvan luottojärjestelyn täytäntöönpanolle oli se, että lentomiehistön kanssa saatiin solmittua uudet työehtosopimukset. Tämän lisäksi B-luoton nostamiseen sovellettavat ehdot ovat ilmeisesti tehneet luoton nostamisen ennen maaliskuuta 2015 erittäin epätodennäköiseksi (37). Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liitetyt rahoituskovenantit oli myös rakennettu siten, että jos SAS ei olisi pystynyt saavuttamaan keskeisimpiä 4XNG-suunnitelmaan kirjattuja taloudellisia tavoitteitaan, se ei olisi saanut uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä käyttöönsä tai olisi joutunut maksamaan takaisin kaikki uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sillä hetkellä nostetut varat (38).

(90)

Edellä mainittujen havaintojen lisäksi komissio on saanut lisätietoa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuden riittävyydestä. Toukokuussa 2012 päivätyssä raportissa […] antoi riippumattoman arvion Widerøen ja eräiden sellaisten aineellisten hyödykkeiden arvosta, joita tämän jälkeen käytettiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuutena (kuten varamoottoreita, ilma-aluksia, useita pieniä kiinteistöjä sekä eräitä tarvikkeita). Päähuomio oli Widerøessä, koska se oli tärkein vakuuskokonaisuuteen kuuluva omaisuuserä ja arviot muiden omaisuuserien arvosta perustuivat vähäisempiin tietoihin. Kokonaisarvioinnin perusteella kävi kuitenkin ilmi, että omaisuuserien yhteisarvo oli noin [1–4]–[3–6] miljardia Ruotsin kruunua. Vakuuteen kuuluvien omaisuuserien arvioitu kokonaisarvo oli siis A-luoton arvoa suurempi. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä katsottiin riittäväksi turvaksi uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuville lainanantajille, sillä kuten edellä on todettu, SAS:n turvautumista B-luottoon ei pidetty lainkaan todennäköisenä.

(91)

Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä rahoitusriskejä lievennettiin lisäksi säännöksillä, jotka koskivat pakollisia ennakkomaksuja ja/tai uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien sitoumusten peruuttamista siinä tapauksessa, että SAS luopuisi tietyistä omaisuuseristä tai turvautuisi muihin rahoitusvaihtoehtoihin. Näiden ennakko- ja peruutusmaksujen vaikutuksesta mahdolliset tappiot olisivat pienentyneet ajan myötä. Widerøen myynnin myötä ja kyseisestä kaupasta syyskuussa 2013 voimaan tulleen sopimuksen mukaisesti (ks. johdanto-osan 31 kappale) uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaissummaa itse asiassa piennettiin 3,5 miljardista 2 miljardiin Ruotsin kruunuun.

(92)

Vaikuttaa siis siltä, että toteutetut toimenpiteet olivat kattavia ja johdonmukaisia ja niiden tarkoituksena oli nimenomaan varmistaa SAS:n toimintakyky vuosina 2012–2015 sekä rajoittaa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä keskeisiä rahoitusriskejä.

(93)

Komissio toteaa, että lisäksi on tarpeen harkita, olisiko vastaavanlainen yksityinen sijoittaja, joka olisi toiminut samanlaisissa markkinaolosuhteissa kuin asianomaiset valtiot (eli ollut jo SAS:n osakas), voinut suostua toteuttamaan käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle. Tätä varten on myös hyödyllistä pohtia mahdollisia vaihtoehtoisia tilanteita, joita olisi syntynyt, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu.

(94)

Asiaan liittyen Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittävät menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen antamissaan vastauksissa, että konkurssi olisi todennäköisesti tapahtunut, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi saatu vuonna 2012. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä olisi vastannut yhteensä 1 044 miljoonan Ruotsin kruunun tappioita asianomaisille jäsenvaltioille eli niiden yhteenlasketun osakeomistuksen arvoa. Toinen näkökohta liittyi myös mahdollisista tulevista myyntivoitoista luopumiseen siinä tapauksessa, että 4XNG-suunnitelma olisi toteutettu onnistuneesti. Tanska ja Ruotsi arvioivat vastauksissaan vertailun vuoksi, että jos SAS olisi joutunut maksukyvyttömäksi uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa, asianomaisten valtioiden yhteisestä osakeomistuksesta ja niiden osallistumisesta uusiutuvaan luottojärjestelyyn koituvat yhteenlasketut tappiot olisivat pahimmassa tapauksessa olleet noin [1 000–3 000] miljoonaa Ruotsin kruunua (39).

(95)

Vastaavasti siinä tapauksessa, että SAS olisi joutunut konkurssiin, asianomaisten valtioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta koitunut mahdollinen lisätappio (Tanskan ja Ruotsin esimerkin perusteella noin 447,5 miljoonaa Ruotsin kruunua) vaikuttaa suhteellisen pieneltä verrattuna tappioihin, joita olisi joka tapauksessa koitunut valtioiden osakeomistuksesta. Kun tätä asianomaisten valtioiden epäonnistumisskenaariossa (konkurssiskenaariossa) tapahtuvaa suhteellisen vähäistä muutosta verrataan niihin tuottoihin, joita 4XNG-suunnitelman onnistunut läpivieminen olisi asianomaisille valtioille tuottanut, asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn näyttäisi saavan lisätukea. CITI-raportin mukaan optimistisimmassa lähtötilanneskenaariossa mahdolliset myyntivoitot asianomaisille valtioille olisivat arviolta yhteensä [7 000–12 000] miljoonaa Ruotsin kruunua. Vaikka komissio suhtautuikin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään jonkin verran varauksellisesti näiden kasvuennusteiden optimistisuuteen, se ottaa kuitenkin huomioon mahdollisuuden, että myös konservatiivisemmissa skenaarioissa myönteisestä lopputuloksesta saatavat mahdolliset myyntivoitot olisivat silti huomattavasti suuremmat kuin epäonnistumisskenaariossa toteutuvat tappiot.

(96)

Komissio ottaa siis huomioon edellä kuvatun riski-tuottoarvion sekä 4XNG-suunnitelman perinpohjaisen arvioinnin ja testauksen, vakuudesta annetut lisävarmistukset (40), mahdollista tappiota ajan myötä pienentävät ennakko- ja peruutusmaksut (41) sekä useat muut uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoihin sisällytetyt riskiä lieventävät toimenpiteet (42). Tällä perusteella asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on verrattavissa normaalia markkinatuottoa tavoittelevan yksityisen toimijan toimintaan, kun otetaan huomioon yhtiön poikkeuksellinen tilanne kyseisenä ajankohtana.

(97)

Edellä mainitun lisäksi komissio toteaa, että asianomaisten valtioiden, jotka olivat jo SAS:n osakkaita, toimintaa ohjasivat järkevät ja realistiset tuotto-odotukset, kun ne päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja lainanantajapankkien kanssa joulukuusta 2012 maaliskuuhun 2014. Osallistuminen ei siis tuottanut SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hyötyä.

(98)

Edellä mainitun perusteella komissio toteaa, että Tanskan ja Ruotsin osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(99)

Lisäksi komissio panee merkille Tanskan ja Ruotsin suostumuksen siihen, että tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä,