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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre un marco de seguimiento para la economía circular [COM(2018) 29 final]

EESC 2018/00464

DO C 367 de 10.10.2018, pp. 97–102 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

10.10.2018

Diario Oficial de la Unión Europea

C 367/97

[COM(2018) 29 final]

(2018/C 367/19)

Ponente:	Cillian LOHAN
Coponente:	Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA

Consulta	Comisión Europea, 12.2.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Decisión del Pleno	19.9.2017
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	26.6.2018
Aprobación en el pleno	11.7.2018
Pleno n.o	536
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	172/0/1

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE acoge la Comunicación sobre el seguimiento de la aplicación de la economía circular como una importante continuación del plan de acción para la economía circular y de acuerdo con las recomendaciones de NAT/676.

1.2.

Esta Comunicación constituye un buen punto de partida, pero carece de una serie de indicadores pertinentes y esenciales:

—	diseño ecológico;

—	desarrollo de (nuevos) modelos empresariales;

—	economía colaborativa;

—	indicadores sociales, y

—	datos sobre emisiones.

1.3.

El CESE señala que, a pesar de ser un órgano consultivo para las instituciones de la UE, no se recabó su opinión durante el proceso de consulta para la elaboración de estos indicadores.

1.4.

La economía circular está vinculada a la economía hipocarbónica y a los objetivos de desarrollo sostenible y, como consecuencia de ello, los indicadores de seguimiento deben reflejar este vínculo.

1.5.

Es necesario que el seguimiento deje de estar excesivamente centrado en los residuos.

1.6.

La definición de «sectores de la economía circular» es restrictiva y debe formularse mejor, puesto que tiene repercusiones en varios indicadores.

1.7.

La ausencia de datos en un ámbito específico no debe constituir un motivo de exclusión. Las lagunas de datos han de quedar explícitas y es necesario definir estrategias para garantizar que se colman estas carencias. Si seguimos limitándonos a datos antiguos y tradicionales, no podremos medir con precisión la transición hacia un nuevo modelo económico.

1.8.

Las políticas y normativas albergan incoherencias que constituyen obstáculos para la transición hacia un modelo de economía circular para el sector empresarial. Hay que determinar cuáles son estas incoherencias como parte del marco de seguimiento.

1.9.

El uso de dinero público debe someterse a un seguimiento con su propio indicador. Las inversiones realizadas específicamente en iniciativas relativas a la economía circular deben incorporar datos que puedan utilizarse para desarrollar este indicador. Asimismo, es importante realizar un seguimiento tanto del «dinero gastado» como del «dinero invertido».

1.10.

La Plataforma europea de partes interesadas de la economía circular debe utilizarse como un instrumento para garantizar el compromiso con las partes interesadas activas en este ámbito, y ha de elaborarse y aplicarse una estrategia de comunicación con objetivos concretos para conseguirlo.

1.11.

Debe evaluarse la concienciación y la educación de los consumidores y los usuarios, con el fin de garantizar que se comprende mejor el papel que desempeña el consumidor en la economía circular y en el flujo de materiales. Es preciso fomentar y medir los apoyos en materia de infraestructuras que permiten a los consumidores mejorar sus prácticas en relación con la eficiencia en el uso de los recursos, así como las actividades que respaldan la transformación del «consumidor» en «usuario».

2. Observaciones generales

2.1.

El CESE acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión. El seguimiento de los avances en pos de la consecución de los objetivos del plan de acción para la economía circular es una parte esencial del proceso.

2.2.

La consulta para el desarrollo del marco de seguimiento se centró en las partes interesadas. Esta consulta debería haber incluido al CESE, dado que su función como órgano consultivo está consagrada en los Tratados y que, entre sus miembros, figuran numerosas agrupaciones de partes interesadas pertinentes.

2.3.

Es fundamental que los parámetros de cualquier sistema de seguimiento eficaz se basen en datos fiables y comparables entre diferentes Estados miembros.

2.4.

Realizar un seguimiento de los avances hacia una economía circular representa sin lugar a dudas una labor exigente. Será de vital importancia medir todos los elementos de la transición circular y garantizar que las lagunas de datos queden claramente definidas.

2.5.

Deben asignarse recursos para garantizar que se colman las lagunas de datos mediante el establecimiento urgente de criterios y recogidas de datos que permitan establecer valores de referencia. Se recomienda una investigación continua y el seguimiento de los criterios, mediciones e indicadores.

2.6.

La definición de «sectores de la economía circular» es bastante restrictiva y detallarla más redundaría en su beneficio. Esta definición ejerce un consiguiente efecto limitador sobre los parámetros utilizados para evaluar la actividad económica, la creación de empleo, la innovación y otros indicadores.

Gráfico 1 — Flujos de materiales en la economía (Europa de los Veintiocho, 2014)

Gráfico 1 disponible en http://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy/material-flow-diagram

2.7.

La cifra general de flujos de materiales refleja que 8 000 millones de toneladas de materiales se transforman en energía y productos cada año en la UE. Si bien es cierto que 600 millones de toneladas de dichos materiales se exportan posteriormente, la gran mayoría permanece bajo el control de actores de la UE. No obstante, este análisis es selectivo en cuanto a los materiales que se incluyen, ya que, por ejemplo, se excluyen flujos importantes como los productos alimenticios y textiles. Debe tenerse en cuenta el impacto de la producción frente al del consumo, analizando cómo y qué producimos, exportamos e importamos.

2.8.

La Comunicación debería tener en cuenta que los autores de la investigación sugieren que las cifras sobre reciclaje son optimistas y que es probable que sean una representación excesiva de lo que ocurre realmente sobre el terreno.

2.9.

Es fundamental vincular la economía circular a la economía hipocarbónica. Un marco de seguimiento debería incluir este vínculo con el fin de fortalecer la acción y prevenir la duplicación del esfuerzo, mejorando la eficiencia de la transición.

2.10.

La Comunicación está muy centrada en los residuos. Esto se debe, en parte, a que los datos sobre residuos son fiables, coherentes y comparables. Sin embargo, todo seguimiento futuro ha de ir más allá de los residuos y del reciclaje y centrarse en el diseño, la producción y el consumo.

2.11.

Debe medirse la concienciación y la educación de los consumidores y los usuarios, con el fin de garantizar que se comprende mejor el papel del consumidor en la economía circular y en el flujo de materiales. Deben introducirse soluciones prácticas y basadas en hechos: la participación de la sociedad civil desempeña un papel significativo, y la cultura circular, basada en el replanteamiento de los valores y en el cambio de los patrones de consumo actuales, reviste una gran importancia.

2.12.

Es necesario crear un diccionario de definiciones relativas a la economía circular aprobado por la UE. El seguimiento actual de los sectores de la economía circular es, por definición, demasiado limitado para captar eficazmente el tipo de cambio sistémico previsto en el plan de acción para la economía circular y que desea la sociedad. También es necesario redefinir lo que entendemos por residuo.

3. Los diez indicadores

3.1.

Los diez indicadores se enumeran en los apartados siguientes: producción y consumo, gestión de residuos, materias primas secundarias, competitividad e innovación.

3.2.

No hay indicadores que analicen las emisiones atmosféricas, incluidas las de gases de efecto invernadero, asociadas con el actual modelo lineal. Esto es fundamental para vincular la economía circular a la economía hipocarbónica, a los objetivos climáticos y energéticos de la UE y al Acuerdo de París.

3.3.

Los diez indicadores giran enormemente en torno a los residuos. Debe realizarse un análisis más amplio que incorpore la totalidad de la cadena de valor de los productos y materiales, incluido el diseño ecológico, los nuevos modelos empresariales, los cambios en los sistemas empresariales y la simbiosis industrial, así como los nuevos tipos de modelos de consumo.

3.4.

En líneas generales, los indicadores deben, por un lado, medir la producción y los beneficios de la economía circular y, por otro, examinar la circularidad de los recursos.

3.5.

Aunque son preferibles ciclos más cortos y más pequeños en una economía circular, poner el foco en la autosuficiencia, aislada de otros indicadores, no constituye un indicador de circularidad. El índice de recuperación de materias primas y uso de materias primas secundarias puede aumentar la autosuficiencia. Centrarse la autosuficiencia como un indicador entraña el riesgo de que esta se convierta en un objetivo, y esa no es la intención. Esto puede provocar involuntariamente que el foco de atención se aleje del uso más eficiente posible de las materias primas y los productos. Es necesario un pensamiento sistémico.

3.6.

Es comprensible que la disponibilidad de datos se tuviese en cuenta al escoger los diez indicadores. Sin embargo, las lagunas de datos han de quedar claras y explícitas. Debe elaborarse con carácter urgente un plan para abordar estas lagunas como parte del marco de seguimiento.

3.7.

El plan actual para mejorar la base de conocimientos aún está muy centrado en los residuos y debe ampliarse de forma que englobe los demás aspectos de la economía circular.

3.8.

La Plataforma europea de partes interesadas de la economía circular, una iniciativa conjunta de la Comisión Europea y el CESE, debe emplearse como recurso para determinar las lagunas de datos, comprender las tendencias entre las partes interesadas y ayudar a determinar los obstáculos a la transición.

4. Conclusiones iniciales

4.1. Producción y consumo

4.1.1.

Los indicadores sobre producción y consumo se centran demasiado en los recursos.

4.1.2.

A falta de datos relevantes, se mide la autosuficiencia en el suministro de materias primas. La autosuficiencia, por sí misma, no constituye un indicador de una economía circular (véase el punto 3.4). Es necesario aclarar la separación entre materias primas vírgenes y materias primas secundarias o terciarias. También sería útil realizar un seguimiento de los acontecimientos de un modo más desagregado, por ejemplo midiendo el uso de los recursos renovables frente a los no renovables, la recuperación de recursos críticos, como los metales raros, así como las repercusiones en la producción, las importaciones y las exportaciones (véase el punto 2.8).

4.1.3.

La contratación pública ecológica es un buen indicador del uso del dinero público y puede ser un impulsor de la circularidad. La aplicación de planes de contratación pública ecológica en los Estados miembros podría facilitarse mediante comunicaciones claras y la asignación de recursos para la formación sobre los vínculos entre la contratación pública ecológica y la circularidad, los ODS y los objetivos del Acuerdo de París para una economía hipocarbónica.

4.1.4.

A medida que se evalúan los planes regionales y nacionales de contratación pública ecológica, debe realizarse un seguimiento de los programas educativos para compradores y un intercambio de información en este sentido. Hay que corregir incomprensión de las contradicciones aparentes entre contratación circular o ecológica y las normas del mercado único.

4.1.5.

Las herramientas relativas a los residuos alimentarios utilizadas para valorar la compleja cuestión de dónde se desperdician alimentos a lo largo de la cadena de suministro son esenciales. No basta con captar el desperdicio de alimentos a nivel del consumidor cuando es necesario un cambio sistémico para abordar este enorme problema.

4.1.6.

No obstante, los residuos alimentarios son solo un aspecto de la introducción de la circularidad en el sector agroalimentario. Se necesitan definiciones claras para determinar prácticas agrícolas que sean circulares. Estas deben establecerse urgentemente previa consulta con las partes interesadas (véase el punto 2.13). Los residuos alimentarios deben controlarse como parte de un sistema, con el fin de tener en cuenta las interdependencias que existen entre la producción alimentaria, los residuos alimentarios y otros sectores como la energía, la movilidad y la gestión del agua.

4.1.7.

Hay aspectos clave de la transición hacia una economía circular que no se reflejan aquí y que deben formar parte del apartado de producción y consumo en el marco de seguimiento. Entre estos aspectos cabe mencionar el diseño ecológico, los nuevos modelos de propiedad, los acuerdos voluntarios, la información para los consumidores, el comportamiento del consumidor, la infraestructura de apoyo, la detección de subvenciones que podrían estar apoyando actividades contrarias a la economía circular y los vínculos con la economía hipocarbónica y los ODS.

4.2. Gestión de residuos

4.2.1.

Para la economía circular es fundamental redefinir los residuos y la gestión de los mismos, promover la investigación y la innovación en el ámbito del reciclaje, los nuevos modelos empresariales, las nuevas cadenas de valor e ir más allá del reciclaje. Esto debe incluir una transición de la gestión de residuos a la gestión de recursos.

4.2.2.

La cuestión más importante que cabe plantearse en cuanto al control de los residuos municipales y sus porcentajes de reciclaje es determinar en qué parte de la cadena se está realizando la medición: antes o después de la clasificación. Se hace referencia a ello en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, pero no de forma explícita en la Comunicación. El CESE ha sostenido constantemente que el punto de medición más preciso se sitúa tras la clasificación.

4.2.3.

El control de los residuos municipales también debería comprender las aguas residuales. Los residuos humanos son una fuente de energía viable cuando se tratan en digestores anaerobios. Esto también puede contribuir a una reducción de las emisiones procedentes de otras fuentes de energía.

4.3. Materias primas secundarias

4.3.1.

El papel de un mercado vibrante y funcional de las materias primas secundarias como parte de la economía circular es fundamental.

4.3.2.

En una economía circular, los conceptos relativos al flujo de materiales deben ir más allá del reciclaje y comprender un seguimiento de los flujos de materiales en el ámbito de la reparación y la reutilización, incluidas las actividades de remanufactura. De nuevo, las definiciones son fundamentales, puesto que los residuos de un sector deben suponer un recurso potencial para otro sector.

4.3.3.

Debe reconocerse la distinción entre el final de la vida de un producto (con el que nos referimos al final del funcionamiento del producto) y el final de la vida de los componentes y los materiales utilizados en su fabricación.

4.3.4.

El flujo de materiales en una economía circular también debería realizar un seguimiento del cambio de propiedad en un modelo empresarial basado en los servicios.

4.3.5.

Esta sección se centra en la gestión de los residuos generados actualmente y destaca la oportunidad de crear materias primas secundarias a partir de los mismos. Esta iniciativa se acoge favorablemente, aunque está limitada por la exclusión de grandes tipos de flujos de materiales, como los productos alimentarios y textiles, entre otros flujos evaluados.

4.3.6.

Resulta fundamental supervisar el diseño de las existencias de una sociedad, de tal forma que se garantice que las materias primas utilizadas en este ámbito sean recuperables cuando se agote la funcionalidad o desaparezca el atractivo de esas existencias en particular. Esto multiplicaría por dos o más el potencial de la gestión de los flujos de materiales. La digitalización puede facilitar de un modo útil este seguimiento.

4.3.7.

La Comunicación podría mejorar la transparencia y claridad en torno a los materiales que se incluyen en las existencias de una sociedad y cómo se mide y supervisa este aspecto.

4.4. Competitividad e innovación

4.4.1.

La innovación, la inversión y el comercio son las principales actividades que permiten a las empresas ayudar a avanzar hacia la economía circular. Puesto que la economía circular es relevante para todos los sectores económicos y requiere de forma indispensable una cooperación entre sectores, es necesario un enfoque más amplio hacia sectores de la economía circular.

4.4.2.

Debe realizarse un seguimiento de los avances específicos en el diseño ecológico, así como del desarrollo de nuevos modelos empresariales basados en servicios y opciones de propiedad flexibles. Por ejemplo, debería supervisarse la elaboración y la adopción de normas relacionadas con el diseño ecológico que sean relevantes para la economía circular.

4.4.3.

Hay empresas que están avanzando hacia la remanufactura y que están acaparando partes importantes de los mercados. Estas deben formar parte de un marco de seguimiento.

4.4.4.

El uso de dinero público también debe someterse a un seguimiento con sus propios indicadores. Las inversiones realizadas específicamente en iniciativas de la economía circular deben incorporar datos que puedan utilizarse para desarrollar este indicador, de tal forma que no solo se mida el desembolso de dinero, sino también el efecto logrado.

4.4.5.

La inversión privada también desempeña un papel crucial en la transición hacia una economía circular hipocarbónica. Los sectores de las inversiones, los seguros y la banca ya han creado instrumentos y modelos de evaluación. Como tales, las inversiones privadas y las finanzas públicas deben cuantificarse en el sistema de seguimiento.

Bruselas, 11 de julio de 2018.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

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