Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Transformar el dividendo digital en beneficios sociales y crecimiento económico»

COM(2009) 586 final

2011/C 44/33

Ponente: Anna Maria DARMANIN

El 28 de octubre de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Transformar el dividendo digital en beneficios sociales y crecimiento económico»

COM(2009) 586 final.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de junio de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 15 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 141 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El CESE acoge con satisfacción la Comunicación de la Comisión Transformar el dividendo digital en beneficios sociales y crecimiento económico. Se trata de un paso adelante muy importante en el cumplimiento de uno de los objetivos de UE 2020 para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, por lo que el dividendo digital será parte integrante de la agenda digital para Europa.

1.2   El CESE de hecho apoya a la Comisión en cuanto a que se debe procurar que los Estados miembros cumplan el plazo de 2012 para liberar el espectro. El CESE comprende que algunos países puedan tener dificultades y razones realistas para no mantener ese plazo. Sin embargo, el incumplimiento del plazo debería basarse en razones válidas y el período posterior a enero de 2012 debe ser lo más breve posible.

1.3   El CESE reconoce que el dividendo digital, consecuencia de los muy limitados recursos del espectro, podría -siempre que su utilización se defina y garantice correctamente- reportar beneficios económicos y sociales significativos para Europa. Gracias a ellos, se podría ver favorecido el mercado único europeo y podría aumentar la cohesión económica, social y territorial, por lo que se aseguraría el logro de algunos de los objetivos sociales que defiende la UE.

1.4   El CESE también considera que este proyecto, la iniciativa emblemática «Una agenda digital para Europa», es también un poderoso instrumento para promover las ventajas que representa la UE. En una época en que cunde el escepticismo sobre la UE y la gente no acaba de comprender plenamente el potencial que ofrece una Europa unificada, puede ser un beneficio claro y tangible tanto para los ciudadanos particulares como para las empresas. Este proyecto también aumentará el nivel de protección de los consumidores sin que el proceso provoque costes innecesarios al usuario final.

1.5   El CESE insta a la Comisión a que ponga en marcha una estrategia de comunicación integrada que explique los motivos del paso del sistema analógico al digital y los beneficios que de ello se derivan.

2.   Introducción – Información de base

2.1   La transición de la televisión terrestre analógica a la digital en Europa liberará valiosísimas radiofrecuencias, dada la mayor eficiencia de la transmisión digital de la radiodifusión. Este «dividendo digital» tiene un gran potencial para la prestación de una amplia gama de servicios.

2.2   Representa una oportunidad única para que Europa satisfaga la creciente demanda de espectro radioeléctrico, en particular para suministrar banda ancha inalámbrica a las zonas rurales, combatiendo así la «brecha digital», y estimulando el despliegue de servicios inalámbricos nuevos, con lo que puede efectuar una aportación significativa al logro de los objetivos de competitividad y crecimiento económico, y satisfacer algunas de las necesidades sociales, culturales y económicas de los ciudadanos europeos.

2.3   El espectro del dividendo digital quedará disponible en toda Europa en un plazo relativamente breve, ya que todos los Estados miembros deben completar el abandono de la televisión analógica para 2012 a más tardar.

2.4   La Comisión ha reconocido la importancia de las infraestructuras de banda ancha de alta velocidad para muchos de los procesos que resultan esenciales para la transición a una economía digital intensiva en conocimientos y de bajas emisiones de carbono. El Plan de Recuperación Económica aprobado por el Consejo ha fijado ya el objetivo de una cobertura de la banda ancha del 100 % que debe alcanzarse entre 2010 y 2013.

2.5   Se crearán nuevas oportunidades para la innovación. Las más obvias, en el ámbito de la radiodifusión, ya que el dividendo digital ofrece grandes cantidades de espectro para que las entidades de radiodifusión desarrollen sus servicios. También las habrá en los sectores orientados a los servicios, aportando beneficios sociales importantes en relación con la atención sanitaria, la enseñanza, la administración pública y la accesibilidad, así como en los ámbitos en que las pequeñas y medianas empresas pueden beneficiarse de un mejor acceso a la economía.

3.   Beneficios económicos y sociales del dividendo digital

3.1   El impacto económico potencial dependerá del nivel real de la futura demanda de nuevos servicios, que es difícil de cuantificar en esta fase. Sin embargo, un estudio reciente de la Comisión calcula que el beneficio potencial de la coordinación de la UE del espectro del dividendo digital en conjunto, si se alcanza antes de 2015, oscila entre 20000 y 50000 millones de euros (durante un período de quince años) si se compara con países de la UE que actúen de manera separada. Este cálculo tiene en cuenta las nuevas aplicaciones potenciales, como la difusión terrestre avanzada y la banda ancha inalámbrica.

3.2   Armonizar las condiciones de la UE beneficiará a la industria tecnológica, dado que se normalizará y racionalizará la mayoría de los equipos utilizados. Además, el potencial de innovación del sector aumentará sustancialmente y estará mejor dirigido. Esto será especialmente beneficioso para las empresas, especialmente para aquellas que han invertido en abundancia en innovación.

3.3   El principal impacto social de liberar el espectro será el de permitir un mayor acceso de banda ancha para todos. Incluso hoy, hay zonas rurales que a veces se ven privadas de un correcto acceso a Internet. Mediante el dividendo digital, Internet podría ser accesible a todos, los servicios de Internet estarían más extendidos y se consolidaría aun más el mercado interior. Habida cuenta de que se podrá disponer de banda ancha en la mayoría de las zonas rurales, el CESE prevé que habrá más posibilidades de que las empresas no necesiten estar radicadas en zonas urbanas, dando lugar por consiguiente a la deslocalización de industrias que todavía hoy siguen apiñándose en zonas urbanas por razones de comunicación y logísticas. El impacto de dicha deslocalización podría dar lugar a un incremento del empleo en las zonas rurales y también a ventajas medioambientales (dado que la superpoblación de las zonas urbanas no conduce a prácticas sostenibles). No obstante, el Comité reitera su posición, mantenida en diferentes dictámenes, sobre la necesidad de un servicio de banda ancha universal para todos los ciudadanos con medidas de accesibilidad para posibilitar un acceso sin obstáculos a las personas con discapacidad.

3.4   Las posibilidades de elección del cliente aumentarán, puesto que habrá más diversidad de canales de televisión, así como servicios de primera calidad, a la vez que se utiliza menos espectro. Además, las posibilidades de ver contenidos televisivos a través de servicios multimedia móviles brinda una nueva dimensión a la accesibilidad de la televisión. Asimismo, el dividendo digital provocará una mejora considerable de la calidad de vida de los usuarios. El CESE señala que los Estados miembros deberían garantizar que en el curso del apagón analógico los consumidores estén suficientemente protegidos y que no se les impongan gastos innecesarios.

3.5   Otra ventaja que se deriva del dividendo digital es que demuestra el potencial y las ventajas de una sola Unión cuyos países operan con una misma norma. En un momento en que cunde el escepticismo sobre la UE, el dividendo digital representa otra ventaja tangible que beneficiaría al conjunto de la UE.

4.   Consideraciones necesarias

4.1   El apagón analógico y el consiguiente «encendido» de la televisión digital indudablemente producirán una utilización mucho mejor del espectro. De hecho, con la televisión digital, cada canal (8 MHz de ancho) de radio frecuencia (RF) puede emitir una media de cinco o seis programas televisivos. Esto significa que cuando se haya completado la transición a la televisión digital, el espectro utilizado para la difusión de televisión se reduciría a un quinto o un sexto de lo que se necesitaba previamente. En los países en los que se introducen redes de una sola frecuencia (SFN), el aumento de espectro puede incluso alcanzar un factor de diez después de una salida óptima de las diversas redes de la televisión.

4.2   No cabe duda de que el espectro liberado es un recurso valiosísimo, especialmente en los países donde la televisión por cable está apenas desarrollada y el espectro de radiofrecuencia es por tanto un recurso limitado. Este espectro recién liberado puede utilizarse de manera óptima para servicios inalámbricos de banda ancha, que son particularmente valiosos en zonas rurales donde sin duda la ausencia de servicios de Internet de alta velocidad puede causar inercia económica y exclusión social. El Comité opina que estos servicios servirán para profundizar la cohesión económica, social y territorial de estas zonas.

4.3   Es posible que en el pasado no se hayan expuesto con claridad las razones del cambio de la emisión analógica a la digital. Los ciudadanos pueden tener la percepción de que el apagón se produce únicamente para que los operadores televisivos obtengan beneficios empresariales, dado que puede ser necesario incurrir en costes para renovar el equipo doméstico. Por tanto, a fin de dar a conocer la verdadera razón del cambio de sistema, resulta crucial preparar una estrategia de comunicación apropiada y llevarla a cabo.

4.4   Es fundamental que todos los Estados miembros compartan una banda común para permitir un servicio universal en toda la UE y a todos los ciudadanos europeos. La opción óptima es la banda de 800 MHz, que está situada en la subbanda de UHF 790-862 MHz.

4.5   La CEPT (Conferencia Europea de Administraciones de Correos y Telecomunicaciones) es responsable de producir las especificaciones técnicas para la armonización de la banda de 800 MHz en estrecha colaboración con las diversas autoridades reguladoras nacionales (ARN), que son plenamente conscientes de los problemas actuales de espectro en sus países.

4.6   Para abrir la banda de 800 MHz a la comunicación inalámbrica de banda ancha, es esencial que los Estados miembros lleven a cabo el apagón analógico (AA) en una fecha dada. El plazo actual del 1 de enero de 2012 parece que no podrá ser cumplido por todos los Estados miembros; no obstante, es esencial que quien no lleve a cabo el apagón analógico a tiempo lo lleve a efecto en un plazo relativamente breve antes de que concluya 2012.

4.7   A causa de la delicada situación financiera, muchos operadores de televisión que se ven obligados hoy en día a comenzar a emitir con transmisores de televisión digital en aquellos Estados miembros que están llevando a cabo el AA no consiguen adquirir equipos que ofrezcan un buen rendimiento (normalmente, fabricados en la UE). En estas circunstancias difíciles, se ven obligados a comprar equipos de difusión más baratos pero también de bajo rendimiento, y menos fiables, que suelen estar manufacturados en Extremo Oriente. Como consecuencia de ello, estos equipos podrían dejar de ser operativos después de dos o tres años, obligando así a las entidades de radiodifusión a comprar otra vez nuevos equipos de difusión (con la esperanza de que sean más fiables y rindan mejor).

4.8   En la actual situación económica los operadores de televisión, especialmente los pequeños operadores, pueden encontrar dificultades para financiar el cambio de equipos que impone el apagón digital. El CESE considera, por lo tanto, que debería establecerse algún tipo de estructura de financiación previa para ayudar a las pymes en su proceso de adaptación a las nuevas tecnologías. Esta ayuda no tendría por qué hacerse necesariamente en forma de concesiones a fondo perdido, sino que podría relacionarse con la disponibilidad de fondos previos a la inversión que después deberían devolverse en un plazo razonable, como sucede con los créditos. Asimismo, deberían preverse regímenes de garantías dirigidos a las pymes que operan en este ámbito.

4.9   El resultado de todo ello podría ser una baja calidad de servicio (CdS) de la televisión para el usuario final y pérdidas económicas para las entidades de radiodifusión, que, debido a las dificultades financieras temporales, se ven obligadas a hacer una doble inversión. Ampliar el plazo para el proceso del AA u ofrecer una ayuda financiera a las entidades de radiodifusión evitaría estos problemas y permitiría una aplicación armonizada de la red en todos los Estados miembros.

4.10   A los Estados miembros se les recomendará liberar la subbanda de 790-862 MHz para el dividendo digital, pero no se les obligará a hacerlo. Si la situación del espectro de un país concreto es tal que no pueden incluirse todos los servicios de difusión de TV en el resto del espectro UHF, se permitirá a ese país que mantenga los servicios de difusión de televisión en la banda de 800 MHz. Los Estados miembros pueden también optar por permitir que operen simultáneamente la difusión de TV y los servicios inalámbricos de banda ancha como solución intermedia.

4.11   Al ser probable que a largo plazo todos los Estados miembros utilicen la banda de 800 MHz para los servicios inalámbricos de banda ancha, resulta esencial desarrollar especificaciones técnicas apropiadas para evitar «efectos fronterizos» perjudiciales que dañarían sin duda los servicios inalámbricos de banda ancha a causa de los niveles de potencia más bajos utilizados para las redes inalámbricas celulares.

4.12   El mismo problema surge en lo que se refiere a países fronterizos con la UE. En estos países, es muy probable que los servicios de difusión de gran potencia existentes en la banda de 800 MHz interfieran con los servicios inalámbricos de banda ancha adoptados por los países vecinos de la UE. Cuando surge un problema de interferencia con un país fronterizo con la UE, la única solución es negociar con dicho país un acuerdo de asignación de frecuencias de sus transmisores de televisión situados cerca de la frontera de la UE, aunque puede no ser fácil.

4.13   El objetivo óptimo para los Estados miembros de la UE que adoptan la banda de 800 MHz a efectos del dividendo digital es establecer un equilibrio correcto entre los beneficios económicos y sociales generados por el uso del espectro por los operadores de telecomunicaciones (que se beneficiarán del nuevo ancho de banda disponible) y por los operadores de radiodifusión (que se beneficiarán de un mejor uso del ancho de banda disponible y de nuevos servicios de elevado valor añadido como las aplicaciones interactivas, por ejemplo sanidad en línea, aprendizaje en línea, administración electrónica, accesibilidad en línea, etc.).

4.14   Los Estados miembros deberían tender a la aplicación de servicios públicos mediante la red digital de televisión y, al mismo tiempo, a permitir servicios de fácil acceso con los nuevos servicios de banda ancha móviles creados gracias a la banda del dividendo digital. Si lo hacen, sus políticas operarán de una manera neutral, garantizando los intereses económicos tanto de los operadores de radiodifusión como de los de telecomunicaciones.

4.15   Un aspecto muy interesante de la nueva aplicación del dividendo digital es el hecho de que se dispondrá con frecuencia cada vez mayor de servicios de televisión en las nuevas generaciones de redes de telefonía móvil (3G, e incluso más). Esto significa que en cierto modo los operadores móviles ofrecerían los mismos servicios que las cadenas de TV tradicionales, abriendo así una nueva situación de competencia.

Sin embargo es aconsejable evitar poner en marcha redes híbridas gestionadas simultáneamente por entidades de radiodifusión y operadores de telecomunicaciones. De este modo, las dos entidades empresariales seguirán siendo del todo independientes y se impedirá que surjan modelos empresariales que pueden resultar poco manejables para el consumidor.

4.16   Las aplicaciones interactivas que pueden ofrecer las entidades de radiodifusión de televisión en sus nuevos programas digitales pueden desarrollarse en cualquier norma de servicios interactivos de televisión. Sin embargo, es aconsejable utilizar tecnologías tales como la norma MHP (Multimedia Home Platform, norma de sistema abierto con un programa personalizado diseñada por el proyecto DVB para la televisión digital interactiva) porque se trata de tecnología europea y además es completamente abierta. Por tanto, no requiere el pago de derechos de ningún tipo y ofrece ventajas económicas a los operadores y, sobre todo, al usuario final. Existen otras tecnologías, pero es aconsejable seleccionar una norma abierta, sea cual sea, para permitir la accesibilidad del usuario final a esta nueva tecnología.

4.17   La manera más eficaz de llevar a buen término el apagón analógico en la UE es buscando una cooperación coordinada entre los Estados miembros para obtener un intercambio continuo de experiencias, especialmente en el ámbito de la planificación de las redes de televisión digital y de eficiencia espectral óptima. Consideramos que los entes de radiodifusión públicos nacionales deben desempeñar un papel fundamental en este intercambio en la UE. De hecho, su «titularidad pública» significa que deben ofrecer un servicio público. Por tanto, los operadores públicos nacionales de televisión deberían mostrar disponibilidad para asesorar a los operadores públicos de televisión de otros Estados (de la UE y de terceros países). Entre otros, este planteamiento tendría la ventaja de ofrecer una formación rápida y eficiente de los operadores de televisión de los nuevos Estados miembros, que suelen hallarse en una fase previa de desarrollo de sus redes digitales de TV.

4.18   Un elemento que debe considerarse en el proceso de abrir la banda de 800 MHz a los nuevos servicios inalámbricos de banda ancha es que las entidades de radiodifusión de TV que emiten actualmente en la banda de VHF podrían tener que pasar (en una fecha todavía sin determinar) a la banda de UHF en caso de que los correspondientes canales VHF se utilizaran por la difusión audio digital (DAB). La transición a la radio digital no contribuirá en sí misma al dividendo digital porque no está todavía claro si se suprimirá la difusión de radio analógica tradicional. Por otra parte, incluso si se suprime, la porción de banda liberada será demasiado pequeña para contribuir de manera perceptible al dividendo digital. Sin embargo, los nuevos servicios DAB usarán desde luego la misma banda de VHF que utilizan actualmente los operadores de televisión, por lo que este problema contribuirá en mayor medida a que se compriman en el espectro los canales 21-60 de la banda de UHF.

4.19   Debe señalarse también que en el proceso de apertura de la banda de 800 MHz a los nuevos servicios, las entidades televisivas de radiodifusión que utilizan actualmente los canales 61-69 (de la banda de 800 MHz) tendrán que trasladarse a otro canal de la banda de UHF, en tanto que las entidades de radiodifusión que utilizan actualmente los canales 21-60 no estarán obligadas a realizar ningún cambio. Esto sitúa en situación de clara desventaja a las entidades de radiodifusión que utilizan la banda de 800 MHz, que tendrán que dedicar a ello dinero y tiempo. Al mismo tiempo, se verán obligadas a apagar sus transmisores mientras se produce el cambio de canal, por lo que se verán perjudicadas además por la imposibilidad temporal de emitir publicidad. Por ello, por un principio básico de equidad, a estas entidades de radiodifusión desfavorecidas se les debería proporcionar una ayuda financiera, conforme a lo dispuesto en el Tratado en materia de ayudas estatales.

4.20   Para lograr una eficiencia espectral óptima, se recomienda vivamente que las nuevas tecnologías que se adopten (por ejemplo, la norma MPEG-4 y DVB-T2) permitan transportar [o transmitir] más programas televisivos en una banda más estrecha. Al mismo tiempo, la adopción de estas nuevas tecnologías no tiene por qué repercutir negativamente en los costes del usuario final, pues de ser así la accesibilidad universal de los nuevos servicios se vería gravemente perjudicada.

4.21   Otra tecnología útil para aprovechar de manera óptima los (escasos) recursos del espectro es la aplicación de redes de una sola frecuencia (SFN). Con esta tecnología puede ponerse en marcha una red regional utilizando un solo canal del espectro, mientras que con las redes normales de varias frecuencias se necesitan al menos tres o cuatro frecuencias para las redes medianas de TV. Para utilizar una sola frecuencia, todos los transmisores de la red deben sincronizarse utilizando una referencia temporal común. El único método utilizado actualmente es el GPS (Sistema Mundial de Localización), aplicación militar enteramente gestionada por los EE.UU. Esto significa que todas las redes digitales SFN de televisión dependen al cien por cien de este sistema, que podría ser modificado o interrumpido en cualquier momento por las autoridades norteamericanas, lo que crearía un problema enorme para estos operadores de televisión.

4.22   Sin embargo, el GPS no es el único sistema que permite la sincronización de una red. Existen otros posibles sistemas alternativos que pueden ofrecer una sincronización común. La UE podría trabajar para acelerar la realización del proyecto Galileo, que podría convertirse en una alternativa europea al GPS y permitiría la completa independencia de los Estados miembros de la UE con respecto a un sistema militar norteamericano.

4.23   Uno de los sistemas propuestos para aprovechar de manera óptima la banda del dividendo digital consiste en utilizar un equipo inalámbrico de banda ancha inteligente, capaz de buscar automáticamente bandas libres de radiofrecuencia (incluso entre los servicios de difusión de televisión existentes) y servirse de manera dinámica de las bandas disponibles mediante un seguimiento continuo de frecuencias durante su funcionamiento normal. Estos sistemas (llamados «equipos de radiocomunicación cognitiva») serían sin duda una solución técnica perfecta para aprovechar al máximo el dividendo digital, pero tienen el riesgo de que el coste para el usuario final se incrementaría hasta un nivel que impediría la accesibilidad universal al dividendo digital.

4.24   Para abrir completamente la banda de 800 MHz a los nuevos servicios inalámbricos de banda ancha debería trasladarse a frecuencias fuera de esa banda a todos los sistemas de baja potencia de transmisión utilizados para ocio o acontecimientos deportivos (los sistemas de «micrófono inalámbrico») a fin de evitar interferencias perjudiciales para los nuevos servicios del dividendo digital. Estos sistemas suelen operar como usos secundarios en el espectro vacío dejado entre la cobertura de dos bandas activas de radiodifusión. Algunos de estos sistemas tienen un uso profesional (por ejemplo, los utilizados durante los juegos olímpicos o durante conciertos oficiales) y utilizan regularmente y con licencia segmentos del espectro de UHF. Muchos otros sistemas operan en virtud de un régimen de autorización general por el que no se exige solicitar permisos individuales. Por tanto, debería planearse de una manera coordinada una reglamentación cuidadosa a nivel de la UE de estos servicios a fin de evitar que la banda del dividendo digital se vea mermada por interferencias residuales del espectro, incluso después de haberse llevado a cabo con éxito el apagón analógico.

4.25   Otra situación muy delicada que debe abordarse es la presencia de servicios UHF militares en algunos Estados miembros o en terceros países adyacentes. Estos servicios serán otra fuente de interferencia para los nuevos servicios de comunicación del dividendo digital. Deberán llevarse a cabo prudentes negociaciones con las autoridades militares de los países en cuestión con objeto de desplazar estos servicios existentes a diversas porciones del espectro de radiofrecuencia.