Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om »Digitaliseringsdividenden som kilde til sociale goder og økonomisk vækst«

KOM(2009) 586 endelig

2011/C 44/33

Ordfører: Anna Maria DARMANIN

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber besluttede den 28. oktober 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om »Digitaliseringsdividenden som kilde til sociale goder og økonomisk vækst«

KOM(2009) 586 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet, der vedtog sin udtalelse den 1. juni 2010.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog følgende udtalelse på sin 464. plenarforsamling den 14.-15. juli 2010, mødet den 15. juli, med 141 stemmer for, 1 imod og 1 hverken for eller imod:

1.   Konklusioner og henstillinger

1.1   EØSU bifalder Kommissionens meddelelse om »Digitaliseringsdividenden som kilde til sociale goder og økonomisk vækst«. Dette er et meget vigtigt skridt fremad for at opfylde en af EU2020-målsætningerne om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, så digitaliseringsdividenden kan blive et centralt led i den digitale dagsorden for Europa.

1.2   EØSU støtter Kommissionen, når det gælder om at sikre, at 2012-tidsfristen for frigivelse af frekvenser overholdes af medlemsstaterne. EØSU forstår, at nogle få lande kan have vanskeligheder og realistiske årsager til ikke at overholde denne tidsfrist. Manglende overholdelse af tidsfristen bør imidlertid bygge på gyldige grunde, og landene bør overholde kravene så tidligt som muligt efter januar 2012.

1.3   EØSU erkender, at digitaliseringsdividenden, hvis udgangspunkt er en meget begrænset ressource, nærmere betegnet de tilgængelige frekvenser, kan - forudsat at den defineres korrekt og anvendelsen af den garanteres - have betydelige økonomiske og sociale fordele for Europa. Tiltaget kan gøre EU's indre marked endnu bedre og kan endvidere styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed, hvorved det sikres, at man når nogle af de sociale mål, der slås til lyd for i EU.

1.4   EØSU opfatter også dette projekt - flagskibet for den digitale dagsorden - som et effektivt redskab til at fremme EU's fordele. I en tidsalder, hvor EU-skepsissen er i fremmarch, og hvor borgerne ikke fuldt ud forstår mulighederne ved et forenet Europa, kan dette være en klar og håndgribelig fordel for både enkeltpersoner og virksomheder. Projektet skal også øge forbrugerbeskyttelsen og bør ikke indebære unødvendige omkostninger for den endelige forbruger.

1.5   EØSU opfordrer Kommissionen til at iværksætte en integreret kommunikationsstrategi, der viser motivationen til at overgå fra analogt til digitalt signal samt fordelene herved.

2.   Indledning/baggrund

2.1   Overgangen fra analog til digital teknik i tv-stationernes jordsendenet i Europa vil frigøre værdifulde radiofrekvenser, fordi digital sending udnytter ressourcen mere effektivt. Denne gevinst er blevet kaldt »digitaliseringsdividenden«, og den rummer store muligheder for udbud af en lang række tjenester.

2.2   Det giver Europa en enestående chance for at imødekomme den stigende efterspørgsel efter radiofrekvenser og ikke mindst benytte dem til at skaffe landdistrikterne trådløst bredbånd for at slå bro over den digitale kløft, til at stimulere ibrugtagningen af nye trådløse tjenester, som vil gøre det muligt at støtte udviklingen af jordbaseret sendevirksomhed. Dermed kan denne gevinst blive et vigtigt bidrag til opnåelse af målene for konkurrenceevne og økonomisk vækst og til at opfylde vigtige sociale, kulturelle og økonomiske behov hos EU's borgere.

2.3   Frekvenserne fra digitaliseringsgevinsten bliver ledige i hele Europa i løbet af relativt kort tid, for afviklingen af analogt tv bør være afsluttet i alle medlemsstater senest i 2012.

2.4   Kommissionen har indset, at en bredbåndsbaseret højhastighedsinfrastruktur er en forudsætning for mange af de udviklinger, der er afgørende for overgangen til en videnintensiv, kulstoffattig digital økonomi. Den økonomiske genopretningsplan, som Rådet har tilsluttet sig, har allerede opstillet et mål om at nå op på 100 % bredbåndsdækning mellem 2010 og 2013.

2.5   Der opstår nye innovationsmuligheder. De mest indlysende muligheder for innovation ligger på tv-området, da digitaliseringsdividenden rummer store frekvensmængder, som sendevirksomhederne kan bruge til at udvikle deres tjenester. Også i de serviceorienterede sektorer bliver der rige muligheder, der kan føre til betydelige sociale goder såsom sundhedspleje, e-læring eller digital forvaltning, e-tilgængelighed og på områder, hvor små og mellemstore virksomheder kan drage fordel af bedre adgang til økonomien.

3.   De økonomiske og sociale fordele ved digitaliseringsdividenden

3.1   Den potentielle økonomiske effekt vil afhænge af den reelle fremtidige efterspørgsel efter nye tjenester, hvilket er vanskeligt at vurdere omfanget af på nuværende tidspunkt. Ikke desto mindre anslår en nylig undersøgelse fra Kommissionen den potentielle fordel ved en EU-koordinering af digitaliseringsgevinstens frekvenser som helhed, hvis koordineringen opnås inden 2015, til at ligge på mellem 20 og 50 mia. euro (over en 15-års periode) i forhold til en situation, hvor EU-landene agerer alene. Denne vurdering tager højde for nye potentielle applikationer som f.eks. avanceret jordsending og trådløse bredbåndstjenester.

3.2   Harmoniserede vilkår i EU vil gavne den teknologiske industri, eftersom hovedparten af det anvendte udstyr vil blive standardiseret og strømlinet. Desuden vil branchens potentiale for innovation blive væsentligt større og mere målrettet. Dette bringer store fordele til branchen, særlig for de aktører, der har sat mange penge i innovation

3.3   Den vigtigste sociale effekt ved at frigøre frekvenser vil være større bredbåndsadgang for alle. Selv i dag mangler nogle landdistrikter reel internetadgang. Gennem digitaliseringsdividenden kan internettet blive tilgængeligt for alle, og internettjenesterne vil dække større områder og derved yderligere konsolidere det indre marked. Da bredbånd også vil blive tilgængeligt i de fleste landdistrikter, forudser EØSU, at virksomheder i mindre grad vil få behov for at placere sig i byområder, hvilket vil flytte industrien, som stadig i dag af kommunikationsmæssige og logistiske årsager ligger i industriområder i byerne. En sådan flytning kan muligvis give større beskæftigelse i landdistrikterne, ligesom det kan have miljømæssige fordele (da overbefolkning i byområder ikke fremmer bæredygtig adfærd). Som fremhævet i andre udtalelser fastholder udvalget behovet for almene bredbåndstjenester for alle og foranstaltninger til sikring af uhindret adgang for handicappede.

3.4   Forbrugerne vil få større valgmuligheder, da der vil være et større udbud af tv-kanaler og højkvalitetstjenester, alt imens der bruges færre frekvenser. Desuden giver muligheden for at se tv-indhold via mobile multimedier en ny dimension til tv's tilgængelighed. Endelig vil digitaliseringsdividenden øge brugernes livskvalitet betydeligt. EØSU påpeger, at medlemsstaterne bør sikre, at forbrugeren forbliver behørigt beskyttet under slukningen af det analoge signal, og at der ikke lægges unødvendige omkostninger over på forbrugeren.

3.5   En yderligere fordel ved digitaliseringsdividenden er, at den viser muligheder og fordele ved et samlet EU, hvor medlemsstaterne arbejder med samme standard. I en periode, hvor EU-skepsissen er i fremmarch, er digitaliseringsdividenden endnu en håndgribelig fordel, som hele EU vil drage fordel af.

4.   Nødvendige overvejelser

4.1   Slukningen af analogt tv og den efterfølgende indførelse af digitalt tv vil uden tvivl medføre en langt bedre udnyttelse af frekvenserne. Faktisk kan alle radiofrekvenskanaler (8 MHz brede) med digitalt tv udsende i gennemsnit fem eller seks tv-programmer. Dette betyder, at når overgangen til digitalt tv er gennemført, vil der kun være behov for en femtedel eller sjettedel af de frekvenser, der bruges til de nuværende tv-udsendelser. I lande, der har indført SFN-netværk (Single Frequency Networks – enkeltfrekvensnetværk), kan frekvensbesparelsen endda nå en faktor på 10 efter en optimal udbredelse af de forskellige tv-netværk.

4.2   Der hersker ingen tvivl om, at de frigivne frekvenser er en værdifuld ressource, især i lande, hvor kabel-tv kun er ringe udviklet, og hvor radiofrekvensspektret således er en begrænset ressource. Dette nylig tilgængelige spektrum kan bruges optimalt til trådløse bredbåndstjenester, som især er værdifulde i landdistrikter, hvor manglen på hurtige internettjenester uden tvivl er årsag til økonomisk træghed og social udstødelse. Udvalget mener, at disse tjenester vil styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed i de pågældende områder.

4.3   Årsagen til omstillingen fra analog til digital er måske ikke blevet klart dokumenteret tidligere. Offentligheden kan have den opfattelse, at en omstilling udelukkende er en økonomisk fordel for tv-selskaberne, da det kan indebære en udgift at ændre udstyr i hjemmet. Det er derfor afgørende, at der forberedes og gennemføres en passende kommunikationsstrategi, så den reelle årsag til omlægningen bliver kendt.

4.4   Det er vigtigt, at alle medlemsstater deler et fælles bånd for at sikre et alment tjenesteudbud i hele EU og for alle EU-borgere. Det optimale valg er 800 MHz-båndet, som befinder sig på UHF-delbåndet 790-862 MHz.

4.5   CEPT (Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer) har ansvaret for at udarbejde tekniske detaljer for harmoniseringen af 800 MHz-båndet i tæt samarbejde med forskellige nationale myndighedsorganer, som har godt kendskab til de aktuelle frekvensspørgsmål i deres lande.

4.6   For at åbne 800 MHz-båndet for trådløs bredbåndskommunikation er det vigtigt, at medlemsstaterne har gennemført slukningen af det analoge signal inden en bestemt dato. Det lader til, at ikke alle medlemsstater vil kunne overholde den nuværende tidsfrist den 1. januar 2012, men det er vigtigt, at de, der ikke når tidsfristen for overgangen, vil nå den relativt kort tid efter og inden udgangen af 2012.

4.7   Mange tv-stationer i de medlemsstater, der er ved at gennemføre slukningen af det analoge signal, er i øjeblikket tvunget til at indføre digitale tv-sendeanlæg og er på grund af deres kritiske finansielle situation ikke i stand til at købe udstyr med høj ydeevne (typisk fremstillet i EU). I denne svære situation er de nødt til at købe billigere sendeudstyr, der dog også er mindre pålideligt og har lavere ydeevne, hvilket typisk er fremstillet i Fjernøsten. Udstyret er derfor måske allerede uddateret efter kun to eller tre år, hvilket betyder, at tv-stationerne igen er tvunget til at købe nyt sendeudstyr (forhåbentlig mere pålideligt og med højere ydeevne).

4.8   Med det nuværende økonomiske scenario kæmper måske især de små tv-stationer med at finansiere det nødvendige udstyr til overgangen til digitalt signal. Derfor mener EØSU, at der bør iværksættes en form for præfinansieringsstruktur, der kan hjælpe SMV'erne med at tilpasse sig til de nye teknologier. Støtten skal ikke nødvendigvis være et tilskud, men kan være en form for finansieringsstøtte, der lige som lån skal betales tilbage over en realistisk periode. Derudover bør der også iværksættes garantiordninger, der har til formål at støtte SMV'erne på området.

4.9   Hvis sendevirksomhederne på grund af midlertidige økonomiske problemer er nødt til at investere to gange vil det generelt give dårlig tv-kvalitet for slutbrugerne og et økonomisk tab for sendevirksomhederne. Ved hjælp af en længere tidsplan for slukningen af det analoge signal eller finansiel hjælp til sendevirksomhederne kunne man undgå disse problemer samt muliggøre gennemførelse af et harmoniseret netværk i alle medlemsstater.

4.10   Medlemsstater vil blive opfordret til at frigive delbåndet 790-862 MHz til digitaliseringsdividenden, men de vil ikke være tvunget til det. Hvis et enkelt lands frekvensforhold ikke muliggør, at alle tv-tjenester sendes over den resterende del af UHF-frekvenserne, vil det pågældende land få tilladelse til fortsat at holde tv-tjenesterne på 800 MHz-båndet. Landene kan også som en kompromisløsning vælge at tillade, at der samtidig med tv-tjenester opereres med trådløse bredbåndstjenester.

4.11   Eftersom alle medlemsstater på lang sigt sandsynligvis vil bruge 800 MHz-bånd til trådløse bredbåndstjenester, er det vigtigt at udvikle passende tekniske specifikationer for at undgå forstyrrende »grænseeffekter«, der sikkert ville forstyrre de trådløse bredbåndstjenester på grund af de lavere energiniveauer, der bruges til trådløse celleopbyggede netværk.

4.12   Det samme problem opstår i områder, hvor tredjelande ved EU's grænser er berørt. Disse landes nuværende højeffektsendere på 800 MHz-båndet vil højst sandsynligt interferere med de trådløse bredbåndstjenester i de tilstødende EU-medlemslande. Når der opstår et interferensproblem med et tilgrænsende tredjeland, er den eneste mulighed at forhandle en aftale med landet om frekvenstildelingen til de tv-sendeanlæg, som befinder sig tæt på grænsen til EU, selv om det ikke vil være let.

4.13   Det er vigtigt, at de EU-medlemslande, der vælger 800 MHz-båndet for at udnytte digitaliseringsdividenden, skaber en behørig balance mellem de økonomiske og sociale gevinster, som opnås af henholdsvis telekommunikationsselskaberne (der vil få mere tilgængelig båndbredde) og sendevirksomhederne (der bedre kan udnytte den tilgængelige båndbredde og vil kunne tilbyde flere tjenester med høj merværdi såsom interaktive applikationer, herunder e-sundhed, e-læring, e-forvaltning, e-tilgængelighed osv.).

4.14   Medlemsstaterne bør bestræbe sig på at gennemføre almennyttige offentlige tjenesteydelser ved hjælp af digitale tv-netværk og samtidig sørge for let tilgængelige mobile bredbåndstjenester, hvilket digitaliseringsdividenden giver mulighed for. De vil i så fald føre en neutral politik, der tilgodeser de økonomiske interesser for både sendevirksomhederne og telekommunikationsselskaberne.

4.15   Et meget interessant aspekt ved den nye digitaliseringsdividende er, at tv-tjenester i tiltagende grad vil være tilgængelige over nye generationer af mobiltelefonnet (3G og højere). Dette betyder, at mobiloperatører kan tilbyde de samme tjenester som dem, der typisk tilbydes af traditionelle tv-stationer, hvilket dermed åbner op for et nyt konkurrencescenario.

Det tilrådes dog, at man undgår at gennemføre netværkshybrider, der både forvaltes af sendevirksomhederne og telekommunikationsselskaberne. På den måde vil de to typer virksomheder forblive fuldstændig uafhængige, og man undgår herved forretningsmodeller, der måske ikke er brugervenlige.

4.16   De interaktive applikationer, som tv-stationer kan tilbyde med deres nye digitale programmer, kan udvikles på baggrund af en hvilken som helst standard for interaktive tv-tjenester. Det tilrådes dog at bruge en teknologi som MHP-standarden (Multimedia Home Platform - en åben middleware-standard, der er udviklet af DVB-projektet til interaktivt digitalt fjernsyn), både fordi det er en europæisk teknologi, og fordi den er fuldstændig åben. Det kræver således ingen royalties og giver økonomiske fordele til operatørerne og frem for alt slutbrugerne. Der er også andre tilgængelige teknologier, men det tilrådes, at der vælges en åben standard, ligegyldig hvilken, for at sikre slutbrugerne adgang til den nye teknologi.

4.17   Det vil være mest effektivt at udføre slukningen af det analoge signal gennem et koordineret samarbejde mellem medlemsstaterne, således at der løbende kan udveksles erfaring, særlig hvad angår planlægning af tv-netværk og optimering af frekvenseffektiviteten. Vi mener, at nationale offentlige sendestationer bør spille en afgørende rolle under denne udveksling inden for EU. Da de har »offentlig status«, bør de også levere offentlige tjenester. Nationale tv-selskaber bør derfor stå til rådighed og tilbyde rådgivning til nationale tv-stationer i andre lande (EU-medlemsstater og tredjelande). En typisk gevinst ved denne tilgang vil være hurtig og effektiv uddannelse af tv-stationer i nye medlemsstater, der typisk ikke er nået så langt med udviklingen af deres digitale tv-netværk.

4.18   Når 800 MHz-båndet skal åbnes for nye trådløse bredbåndstjenester bør det drøftes, hvorvidt de tv-stationer, der i øjeblikket sender over VHF-båndet, måske (på et endnu ikke fastlagt tidspunkt) vil skulle overgå til UHF-båndet, i tilfælde af at de pågældende VHF-kanaler vil blive brugt til DAB (Digital Audio Broadcasting). Overgangen til digital radio vil ikke i sig selv bidrage til digitaliseringsdividenden, da det endnu ikke er klart, om de traditionelle analoge radiosendere vil blive slukket. Derudover vil den del af det frigivne bånd, der eventuelt vil skulle slukkes, være for lille til at bidrage til digitaliseringsdividenden i væsentlig grad. Ikke desto mindre vil de nye DAB-tjenester skulle bruge det samme VHF-bånd, som tv-stationerne bruger nu, hvilket betyder, at kanal 21-60 fra UHF-båndet også vil blive klemt ind på frekvenserne.

4.19   Det bør også bemærkes, at under åbningen af 800 MHz-båndet for de nye tjenester vil de tv-stationer, der i øjeblikket bruger kanal 61-69 (på 800 MHz-båndet), være nødt til at flytte til en anden kanal på UHF-båndet, mens de stationer, der i øjeblikket bruger kanal 21-60, ikke vil skulle foretage ændringer. Dette er en klar ulempe for de tv-stationer, der bruger 800 MHz-båndet, da de vil skulle bruge tid og penge på det. Samtidig vil de under kanalændringen blive tvunget til at slukke for deres sendeanlæg og dermed også lide et midlertidigt tab i form af mistede reklameindtægter. Disse ugunstigt stille tv-stationer bør i overensstemmelse med lighedsprincippet og traktatens bestemmelser om statsstøtte gives finansiel støtte.

4.20   For at udnytte frekvenserne optimalt, anbefales det i høj grad at sikre, at de nye teknologier (som MPEG-4-kodning og DVB-T2) gør det muligt at overføre flere tv-programmer til et smallere bånd. Samtidig bør indførelsen af de nye teknologier ikke have en stor indvirkning på slutbrugernes omkostninger, da den universelle adgang til de nye tjenester ellers vil blive væsentlig svækket.

4.21   En anden nyttig teknologi, der ville muliggøre en optimal udnyttelse af de (knappe) frekvensressourcer er indførelsen af SFN-netværk (Single Frequence Networks - enkeltfrekvensnetværk). Med denne teknologi kan et regionalt netværk gennemføres på blot en enkelt frekvens, mens man ved brug af et standardnetværk med multifrekvens har brug for mindst tre eller fire frekvenser til et mellemstort tv-netværk. For at kunne bruge enkeltfrekvens skal alle sendere på netværket synkroniseres, idet der skal bruges en fælles tidsreference. Den eneste metode, der bruges i øjeblikket er GPS-systemet (Global Positioning System), som er en militærapplikation, der helt og holdent styres af USA. Dette betyder, at alle digitale tv-netværk med enkeltfrekvens er 100 % afhængige af dette system, der på et hvilket som helst tidspunkt kan ændres eller slukkes af myndighederne i USA og dermed give tv-stationerne et stort problem.

4.22   GPS'en er dog ikke det eneste system, der kan synkronisere netværk. Alternative systemer har også potentiale for fælles synkronisering. EU kan bestræbe sig på en hurtig fuldførelse af Galileo-projektet, som kunne blive et europæisk alternativ til GPS'en samt gøre EU's medlemsstater fuldstændig uafhængige af USA's militære system.

4.23   Et af de systemer, der foreslås til at udnytte digitaliseringsdividenden optimalt, er intelligent trådløst bredbåndsudstyr, der - samtidig med at det er i drift - er i stand til automatisk at søge efter frie radiofrekvensbånd (selv mellem eksisterende tv-tjenester) og på dynamisk vis bruge de tilgængelige bånd gennem løbende frekvenssporing. Disse systemer (såkaldt »kognitiv radioteknik«) ville helt sikkert være en perfekt teknisk løsning for at maksimere digitaliseringsdividenden, men risikoen er, at de omkostninger, der ville blive lagt over på slutbrugerne, ville blive så høje, at det kunne hindre en universel adgang til digitaliseringsdividenden.

4.24   For at åbne 800 MHz-båndet helt for de nye trådløse bredbåndstjenester bør alle transmissionssystemer med lav effekt, som bruges til underholdning eller sportsbegivenheder (trådløse mikrofonsystemer), flyttes til frekvenser uden for dette bånd, således at skadelig interferens med digitaliseringsdividendens nye tjenester undgås. Disse systemer udnytter typisk de ledige frekvenser, der ligger mellem to aktive sendingers dækningsområder. Nogle af disse systemer bruges professionelt (f.eks. til de Olympiske Lege eller officielle koncerter) og bruger dele af UHF-frekvensen, som myndighederne har givet licens til. Mange andre systemer opererer på områder, der er genstand for generel tilladelse, og kræver ikke særskilt licens. Der bør derfor udformes nøje gennemtænkte bestemmelser for disse tjenester, hvilket bør koordineres på EU-plan med henblik på at undgå, at digitaliseringsdividenden ikke svækkes af fortsat interferens på frekvenserne, selv efter, at det analoge tv-signal er fuldstændig slukket.

4.25   En anden meget vanskelig situation, der skal drøftes, er tilstedeværelsen af militære UHF-tjenester i nogle medlemsstater og/eller i nogle af de tredjelande, der støder op til EU. Disse tjenester vil være endnu en kilde til interferens for digitaliseringsdividendens nye kommunikationstjenester. Der bør føres omhyggelige forhandlinger med de militære myndigheder i de relevante lande for at få disse nuværende tjenester til at overgå til forskellige dele af radiofrekvensspektret.