Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Le dividende numérique, source d'avantages sociaux et de croissance économique»

COM(2009) 586 final

2011/C 44/33

Rapporteure: Mme DARMANIN

Le 28 octobre 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - “Le dividende numérique, source d'avantages sociaux et de croissance économique”»

COM(2009) 586 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er juin 2010.

Lors de sa 464e session plénière des 14 et 15 juillet 2010 (séance du 15 juillet 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 141 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1.   Conclusions et recommandations

1.1   Le CESE salue la communication de la Commission sur le thème «Le dividende numérique, source d'avantages sociaux et de croissance économique». Il s'agit là d'un pas essentiel vers la réalisation de l'un des objectifs de la stratégie UE 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive, le dividende numérique faisant partie intégrante de la stratégie numérique pour l'Europe.

1.2   Le CESE soutient en réalité la Commission dans ses efforts visant à veiller à ce que l'échéance de 2012 pour la libération des radiofréquences soit respectée par les États membres. Le CESE croit comprendre que certains pays pourraient éprouver des difficultés et avoir des raisons réalistes de ne pas respecter cette échéance. Cependant, il convient que le non-respect du délai soit fondé sur des motifs valables et que l'objectif fixé soit atteint aussi rapidement que possible après janvier 2012.

1.3   Le CESE reconnaît que le dividende numérique, résultant d'une ressource très limitée que sont les radiofréquences, pourrait, à condition que ses modalités d'utilisation soient correctement définies et garanties, apporter des avantages économiques et sociaux notables pour l'Europe. Ces derniers renforceraient plus avant le marché unique européen et la cohésion économique, sociale et territoriale, ce qui permettrait en outre d'atteindre certains objectifs sociaux prônés au sein de l'UE.

1.4   Le CESE estime en outre que ce projet-phare de la stratégie numérique constitue un instrument fort afin de promouvoir les avantages de l'UE. Alors que l'euroscepticisme a le vent en poupe et que les citoyens ne comprennent pas pleinement le potentiel d'une Europe unifiée, ce projet peut apporter des avantages clairs et tangibles aux particuliers comme aux entreprises. Il rehaussera également le niveau de protection des consommateurs et le processus ne devrait pas entraîner de coûts inutiles pour l'utilisateur final.

1.5   Le CESE exhorte la Commission à mettre en place une stratégie de communication intégrée afin de montrer les raisons motivant le passage de l'analogique au numérique et les avantages qui en découlent.

2.   Introduction / contexte

2.1   Le passage de l’analogique au numérique dans le domaine de la télévision terrestre en Europe va entraîner, du fait de la meilleure efficacité de la transmission numérique, la libération d’une certaine quantité de radiofréquences extrêmement utiles. Le potentiel qu’offre ce «dividende numérique» pour la fourniture d’un large éventail de services est considérable.

2.2   Pour l’Europe, il s’agit là d’une occasion unique de répondre à la demande croissante en matière de fréquences radioélectriques, notamment pour fournir des connexions sans fil à large bande aux zones rurales, en réduisant de ce fait la fracture numérique, pour promouvoir l’adoption de nouveaux services sans fil. Le dividende numérique peut donc contribuer de manière significative à la réalisation des objectifs de compétitivité et de croissance économique, et satisfaire certains besoins des citoyens européens en matière sociale, culturelle et économique.

2.3   Le spectre du dividende numérique sera disponible dans l’ensemble de l’Europe dans un délai relativement bref, puisque tous les États membres devraient avoir abandonné la télévision analogique au plus tard en 2012.

2.4   La Commission a reconnu l’importance des infrastructures à large bande à haut débit pour un grand nombre de réalisations essentielles à la transition vers une économie numérique à forte intensité de connaissances et à faibles émissions de carbone (1). Le plan européen pour la relance économique (2), qui a été approuvé par le Conseil, a déjà fixé, pour le haut débit, un objectif de couverture à 100 % à réaliser entre 2010 et 2013.

2.5   L’innovation pourra ainsi être stimulée. C’est notamment dans le secteur de la radiodiffusion que les possibilités d’innovation sont les plus évidentes. De nombreuses possibilités se dessinent aussi dans les secteurs axés sur les services, avec des avantages sociaux considérables dans des domaines tels que les soins de santé, l’enseignement en ligne, ou l’administration en ligne et l’e-accessibilité, ainsi que dans les secteurs où les petites et moyennes entreprises peuvent tirer profit d’un accès facilité à l’économie.

3.   Avantages économiques et sociaux dans le cadre du dividende numérique

3.1   L'impact économique potentiel dépendra du niveau réel de la future demande en nouveaux services, qui est difficile à quantifier à ce stade. Néanmoins, une récente étude de la Commission estime que la mise en place d'une coordination européenne concernant l'ensemble des radiofréquences du dividende numérique induirait, si elle est achevée en 2015, un bénéfice potentiel de 20 à 50 milliards d'euros, sur une période de 15 ans, par comparaison avec un scénario où chaque pays de l'UE agirait seul. Cette estimation tient compte de l'éventualité de nouvelles applications telles que la radiodiffusion terrestre avancée et la large band sans fil.

3.2   Une harmonisation des conditions dans l'Union européenne bénéficiera au secteur technologique, étant donné que la plupart des équipements seront normalisés et rationalisés. En outre, les potentialités d'innovation dans le secteur augmenteront de manière importante et seront plus ciblées, ce qui s'avérera particulièrement bénéfique pour l'industrie, surtout pour les acteurs ayant massivement investi dans l'innovation.

3.3   La principale conséquence sociale de la libération des radiofréquences serait d'accroître l'accès de tous à la large bande. Même aujourd'hui, des zones rurales sont parfois dépourvues d'un accès correct à l'internet. Grâce au dividende numérique, internet pourra devenir accessible à tous et les services internet seront plus largement répandus, ce qui permettra d'aller encore plus loin dans la consolidation du marché intérieur. Étant donné qu'à l'avenir, la plupart des zones rurales disposeront elles aussi de la large bande, le Comité présume que les entreprises auront plus de liberté qu'aujourd'hui, ne devant plus nécessairement s'établir en milieu urbain pour des raisons de communication et de logistique. La délocalisation subséquente de l'industrie pourrait favoriser un essor de l'emploi dans les zones rurales et exercer un impact positif sur l'environnement (sachant qu'une concentration excessive de la population en milieu urbain n'incline pas aux pratiques durables). Le Comité réitère néanmoins sa position qu'il a fait valoir dans différents avis concernant la nécessité d'un service à large bande universel pour tous les citoyens, assorti de mesures destinées à résoudre les problèmes d'accès que rencontrent les personnes handicapées.

3.4   Le choix du client sera amélioré, puisqu'il y aura davantage de choix en matière de chaînes de télévision, ainsi que de services de première qualité, tout en utilisant un spectre moins important. En outre, la possibilité de regarder des contenus télévisuels grâce au multimédia mobile donne une nouvelle dimension à l'accessibilité télévisuelle. Par ailleurs, le dividende numérique apportera une amélioration considérable à la qualité de vie des utilisateurs. Le Comité souligne que les États membres devraient garantir que le consommateur reste protégé de manière adéquate dans le cadre du processus d'abandon de la télévision analogique, et faire en sorte que des dépenses inutiles ne lui soient pas imposées.

3.5   En outre, le dividende numérique aura également pour mérite de démontrer les potentialités et les avantages d'une Europe unie dont les États membres fonctionnent selon les mêmes normes. Alors que l'euroscepticisme a le vent en poupe, le dividende numérique constitue un avantage tangible supplémentaire dont profiterait l'UE toute entière.

4.   Considérations nécessaires

4.1   L'abandon de la télévision analogique et le lancement ultérieur de la télévision numérique permettront sans aucun doute une utilisation bien plus judicieuse du spectre. En fait, la télévision numérique permettra de diffuser en moyenne cinq ou six chaînes télévisées sur chaque canal radioélectrique (d'une largeur de 8 MHz). Ainsi, une fois que l'on sera entièrement passé à la télévision numérique, les fréquences utilisées à des fins de radiodiffusion télévisuelle devraient être réduites à un cinquième ou à un sixième du spectre requis auparavant. Dans les pays où seront mis en place des réseaux monofréquences (SFN), le gain en termes de fréquences pourra même atteindre un facteur de dix après un déploiement optimal des différents réseaux télévisés.

4.2   Il est indéniable que les fréquences ainsi libérées constituent une ressource précieuse, particulièrement dans les pays où la télévision par câble est peu développée et où le spectre de radiofréquences est dès lors une ressource limitée. Les nouvelles fréquences disponibles peuvent être utilisées de façon optimale pour la fourniture de services sans fil à large bande, qui sont particulièrement précieux dans les zones rurales où l'absence de services internet à haut débit est indubitablement une cause d'inertie économique et d'exclusion sociale. Le Comité estime que ces services contribueront à approfondir la cohésion économique, sociale et territoriale dans ces zones.

4.3   La raison motivant le passage de l'analogique au numérique n'a peut-être pas été suffisamment expliquée par le passé. Le public peut avoir la perception que ce passage sert uniquement les gains commerciaux des opérateurs télévisuels, étant donné le coût éventuel induit par les changements à apporter à l'équipement des ménages. Il est dès lors crucial d'élaborer et de mettre en œuvre une véritable stratégie de communication afin de faire connaître la véritable raison derrière l'abandon de la télévision analogique.

4.4   Il est essentiel que tous les États membres partagent une bande commune afin de permettre la mise en place d'un service universel dans toute l'UE et pour tous les citoyens européens. Le choix optimal est la bande 800 MHz, qui est située dans la sous-bande UHF 790-862 MHz.

4.5   La Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT) est chargée de produire les spécifications techniques pour l'harmonisation de la bande 800 MHz, en étroite collaboration avec les différentes autorités réglementaires nationales, qui connaissent bien la situation actuelle en matière de spectre dans leur pays.

4.6   Afin d'ouvrir la bande 800 MHz à la communication sans fil à large bande, il est essentiel que les États membres terminent la procédure d'abandon de la télévision analogique avant une date donnée. Il semble que l'échéance actuelle, fixée au 1er janvier 2012, ne sera pas honorée par tous les États membres. Il importe cependant que les États n'ayant pas achevé à temps la procédure d'abandon de la télévision analogique remplissent cette obligation en un laps de temps relativement bref avant la fin de l'année 2012.

4.7   En raison de leur situation financière critique, bon nombre d'opérateurs télévisuels qui sont actuellement forcés de passer à des émetteurs numériques dans les États membres où la télévision analogique est abandonnée ne sont pas capables d'acheter un matériel performant (en général fabriqué dans l'UE). Dans ces circonstances difficiles, ils se voient obligés d'acheter du matériel de radiodiffusion moins cher mais aussi moins performant et moins fiable, en général fabriqué en Extrême-Orient. Il se peut par conséquent que ce matériel soit hors d'usage après deux ou trois ans seulement, obligeant ainsi les opérateurs à racheter un nouveau matériel de radiodiffusion (dont on peut espérer qu'il sera d'une fiabilité et d'une performance plus élevées).

4.8   Dans le scénario économique actuel, il est possible que les opérateurs télévisuels, en particulier les plus petits, rencontrent des difficultés pour financer le changement de matériel requis par le passage au numérique. Par conséquent, le CESE juge nécessaire de mettre en place certaines formules de préfinancement afin d'aider ces PME à s'adapter aux nouvelles technologies. Cette assistance ne doit pas nécessairement prendre la forme de subventions, mais pourrait être liée à la disponibilité de fonds avant investissement, à rembourser au terme d'une période convenable, comme dans le cas des prêts. Il conviendrait par ailleurs que les régimes de garantie soient eux aussi axés sur l'assistance aux PME dans ce domaine.

4.9   Il peut dès lors en résulter une mauvaise qualité du service télévisuel pour les utilisateurs finaux et une perte économique pour les radiodiffuseurs qui, en raison de difficultés financières passagères, se voient obligés d'investir à deux reprises. Un allongement du délai prévu pour l'abandon de la télévision analogique ou une aide financière aux radiodiffuseurs permettraient d'éviter ces problèmes et de mettre en place un réseau harmonisé dans tous les États membres.

4.10   Les États membres seront invités à libérer la sous-bande 790-862 MHz pour le dividende numérique, bien qu'ils n'y soient pas obligés. Si dans un pays donné, la situation en matière de fréquences est telle que tous les services de radiodiffusion télévisuelle ne peuvent être placés dans le reste du spectre UHT, l'État en question sera autorisé à garder des services de radiodiffusion télévisuelle sur la bande 800 MHz. Les pays peuvent également choisir, comme solution de compromis, de permettre une exploitation simultanée par les opérateurs de services de radiodiffusion télévisuelle et de services sans fil à large bande.

4.11   Étant donné que tous les États membres sont susceptibles d'utiliser à long terme la bande 800 MHz pour les services sans fil à large bande, il est essentiel d'élaborer des spécifications techniques appropriées afin d'éviter des «effets frontaliers» néfastes qui nuiraient assurément aux services sans fil à large bande en raison des niveaux de puissance inférieurs utilisés pour les réseaux cellulaires sans fil.

4.12   Le même problème se pose en ce qui concerne les pays non membres de l'Union européenne aux frontières de l'UE. Dans ces pays, les services de radiodiffusion à grande puissance utilisant actuellement la bande 800 MHz produiront selon toute vraisemblance des interférences avec les services sans fil à large bande adoptés par les États membres de l'UE. Lorsque se pose un problème d'interférence avec un pays limitrophe non membre de l'Union européenne, la seule solution est de négocier avec ce pays un accord sur l'attribution des fréquences de leurs émetteurs télévisuels situés près de la frontière avec l'UE, bien que cela puisse s'avérer difficile.

4.13   L'objectif optimal pour les États membres de l'UE adoptant la bande 800 MHz pour profiter du dividende numérique est de trouver un juste milieu entre les avantages économiques et sociaux résultant de l'utilisation du spectre par les opérateurs de télécommunications, qui profiteront de la nouvelle largeur de bande disponible, et par les opérateurs de radiodiffusion, qui profiteront d'une meilleure utilisation de la largeur de bande disponible et de services supplémentaires à haute valeur ajoutée, tels que les applications interactives, notamment en ce qui concerne la santé électronique, l'enseignement en ligne, l'administration en ligne, l'accessibilité électronique, etc.

4.14   Les États membres devraient œuvrer à mettre en place des services d'utilité publique par le biais du réseau de télévision numérique et prévoir dans le même temps des services faciles d'accès dans le cadre des services mobiles à large bande créés grâce aux fréquences du dividende numérique. S'ils procèdent de la sorte, leurs politiques fonctionneront de manière neutre, garantissant les intérêts économiques des opérateurs de radiodiffusion comme des opérateurs de télécommunications.

4.15   La mise en œuvre du nouveau dividende numérique se traduira notamment par un aspect très intéressant: la diffusion croissante de services télévisuels par le biais des réseaux de téléphonie mobile de nouvelle génération (3G et au-delà). Cela signifie qu'en quelque sorte, les opérateurs de téléphonie mobile proposeraient les mêmes services que ceux généralement fournis par les radiodiffuseurs télévisuels classiques, ouvrant ainsi un nouvel espace de concurrence.

Il convient toutefois de ne pas mettre en place des réseaux hybrides gérés simultanément par les radiodiffuseurs et les opérateurs de télécommunications. Cela permettra à ces deux types d'opérateurs commerciaux de conserver toute leur indépendance, et cela empêchera l'émergence de modèles commerciaux potentiellement défavorables au consommateur.

4.16   Les applications interactives qui pourront être proposées par les radiodiffuseurs télévisuels dans le cadre de leurs nouveaux programmes numériques peuvent être développées sur la base de n'importe quelle norme de services interactifs télévisuels. Il est toutefois conseillé d'utiliser des technologies telles que la norme «plate-forme multimédia domestique» (MHP), norme ouverte relative aux logiciels médiateurs conçue par le projet DVB pour la télévision numérique interactive, étant donné qu'il s'agit d'une technologie européenne et complètement ouverte. Elle n'exige dès lors le versement d'aucune redevance et offre des avantages économiques aux opérateurs et surtout aux utilisateurs finaux. Bien que d'autres technologies soient également disponibles, il est préférable de choisir une norme ouverte, quelle qu'elle soit, afin de garantir l'accès des utilisateurs finaux à cette nouvelle technologie.

4.17   Afin de mettre en œuvre efficacement l'abandon de la télévision analogique dans l'UE, il convient d'adopter une approche de coopération coordonnée entre États membres dans le but de permettre un échange d'expérience continu, notamment en ce qui concerne la planification du réseau de télévision numérique et l'efficacité optimale du spectre. Nous somme d'avis que les radiodiffuseurs publics nationaux devraient jouer un rôle de premier ordre dans cet échange intra-européen. Il leur appartient en effet, comme l'indique leur statut «public», de proposer un service public. Il convient dès lors que les opérateurs télévisuels nationaux de service public puissent proposer des services de consultance à leurs homologues d'autres pays, membres de l'UE ou non. Une telle approche permettrait notamment d'assurer une formation rapide et efficace des opérateurs télévisuels dans les nouveaux États membres, qui sont généralement à un stade moins avancé de développement de leur réseau de télévision numérique.

4.18   Dans le processus d'ouverture de la bande 800 MHz aux nouveaux services sans fil à large bande, il convient de prendre en considération le fait que les radiodiffuseurs télévisuels émettant actuellement sur la bande VHF devront éventuellement passer (à une date qui reste à déterminer) à la bande UHF, dans le cas où les canaux VHF correspondants seraient utilisés par la radiodiffusion audionumérique (DAB). Le passage à la radio numérique n'apportera pas en tant que tel de contribution au dividende numérique parce que l'on ignore toujours si la radiodiffusion analogique traditionnelle sera abandonnée. En outre, même dans ce cas, la portion de bande libérée est trop étroite pour contribuer sensiblement au dividende numérique. Néanmoins, les nouveaux services de radiodiffusion audionumérique utiliseront certainement la même bande VHF actuellement utilisée par les opérateurs télévisuels, si bien que cette question contribuera davantage à l'occupation du spectre sur les canaux 21-60 de la bande UHF.

4.19   Par ailleurs, il convient de noter qu'au cours de l'ouverture de la bande 800 MHz aux nouveaux services, les radiodiffuseurs télévisuels utilisant actuellement les canaux 61-69 (sur la bande 800 MHz) devront passer à un autre canal sur la bande UHF, tandis que les opérateurs utilisant actuellement les canaux 21-60 ne devront procéder à aucun changement. Ainsi les radiodiffuseurs utilisant la bande 800 MHz sont-ils clairement désavantagés par le temps et les ressources financières qu'ils devront y consacrer. Ils devront également éteindre leurs émetteurs durant le changement de canal, ce qui induira pour eux une perte temporaire des recettes publicitaires. Il conviendrait, en vertu du principe fondamental d'équité, qu'une aide financière soit fournie à ces radiodiffuseurs désavantagés, conformément aux dispositions du traité sur les aides d'État.

4.20   Pour atteindre une efficacité optimale du spectre, il est vivement recommandé de veiller à ce que les nouvelles technologies adoptées (telles que l'encodage MPEG-4 et DVB-T2) permettent de transmettre davantage de chaînes télévisées sur une bande plus étroite. Dans le même temps, il convient que l'adoption de ces nouvelles technologies n'ait pas une incidence trop forte sur les coûts des utilisateurs finaux, faute de quoi l'accessibilité universelle des nouveaux services serait sérieusement mise en cause.

4.21   Les réseaux monofréquences constituent une autre technologie utile permettant d'exploiter de façon optimale les ressources (limités) en spectre. Cette technologie permet de créer un réseau régional à l'aide d'une fréquence unique, tandis que les réseaux multifréquences classiques nécessitent au moins trois ou quatre fréquences pour déployer un réseau télévisuel de taille moyenne. L'utilisation d'une fréquence unique nécessite la synchronisation de tous les émetteurs du réseau, à l'aide d'une référence temporelle commune. La seule méthode utilisée actuellement est le système mondial de géolocalisation par satellite GPS, application militaire entièrement gérée par les États-Unis. Par conséquent, tous les réseaux de télévision numérique monofréquences dépendent à 100 % de ce système, qui pourrait être modifié ou mis hors circuit à tout moment par les autorités américaines, créant ainsi un énorme problème pour ces opérateurs télévisuels.

4.22   Le système GPS n'est toutefois pas le seul dispositif permettant une synchronisation du réseau. D'autres systèmes alternatifs potentiels pourraient être une source de synchronisation commune. L'Union européenne pourrait œuvrer au parachèvement rapide du projet GALILEO, qui est susceptible de devenir une alternative européenne au GPS et permettrait aux États membres de l'UE d'être complètement indépendants d'un système militaire américain.

4.23   L'un des systèmes proposés pour exploiter de façon optimale la bande libérée par le dividende numérique recourt à du matériel sans fil à large bande intelligent, capable de chercher automatiquement des radiofréquences libres (même parmi celles des services de radiodiffusion télévisuelle existants) et d'utiliser les fréquences disponibles de manière dynamique en suivant constamment les fréquences disponibles tout en fonctionnant normalement. Ces systèmes (dits de «radio cognitive») offriraient assurément une solution technique parfaite pour maximaliser le dividende numérique. Cependant, le risque est qu'en fin de compte, le coût pour l'utilisateur final augmente à un niveau empêchant un accès universel au dividende numérique.

4.24   Afin d'ouvrir complètement la bande 800 MHz aux nouveaux services sans fil à large bande, tous les systèmes de transmission à basse puissance utilisés pour le divertissement ou les manifestations sportives (systèmes de «microphone sans fil») devraient être déplacés sur des fréquences situées en dehors de cette bande pour éviter des interférences néfastes avec les nouveaux services du dividende numérique. En règle générale, ces systèmes exploitent à titre secondaire les portions de spectre inutilisées entre deux zones de couverture active allouées à la radiodiffusion. Certains de ces systèmes sont utilisés à des fins professionnelles, par exemple au cours des jeux olympiques ou durant des concerts de musique officiels, et occupent des canaux du spectre UHF faisant l'objet d'autorisations officielles. De nombreux autres systèmes fonctionnent avec une autorisation générale ne requérant aucune licence individuelle. Il convient dès lors d'élaborer avec soin une réglementation de ces services qui soit coordonnée à l'échelon de l'UE, afin d'éviter que les fréquences du dividende numérique ne soient menacées par des utilisateurs résiduels occasionnant des interférences sur le spectre même après l'abandon réussi de la télévision analogique.

4.25   En outre, il y a lieu de se pencher sur la question très délicate de la présence d'émetteurs militaires UHF dans certains États membres et/ou dans certains pays voisins non membres de l'Union européenne. Ces émetteurs constitueront une autre source d'interférences pour les nouveaux services de communication du dividende numérique. Il convient de mener des négociations prudentes avec les autorités militaires des pays concernés dans le but de transférer les services existants vers d'autres portions du spectre de radiofréquences.

(1)  Voir par exemple COM(2006) 129, communication de la Commission intitulée «Combler le fossé existant en ce qui concerne la large bande».

(2)  COM(2008) 800; voir aussi les conclusions de la présidence du Conseil européen du 12 décembre 2008.