Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones — Hacia una mejor orientación de la ayuda a los agricultores de zonas con dificultades naturales»

[COM(2009) 161 final]

(2010/C 255/16)

Ponente: Ludmilla TODOROVA

El 21 de abril de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones – Hacia una mejor orientación de la ayuda a los agricultores de zonas con dificultades naturales»

COM(2009) 161 final.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de noviembre de 2009 (ponente: Sra. Todorova).

En su 458o Pleno de los días 16 y 17 de diciembre de 2009 (sesión del 17 de diciembre de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 8 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones, el presente Dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   En varios dictámenes (1), el CESE ha señalado la vital importancia de una compensación adecuada como instrumento indispensable para la preservación del paisaje rural y de la agricultura. El apoyo a las zonas desfavorecidas reviste una enorme importancia para asegurar la continuidad de la producción agrícola y contribuir a la vitalidad de las zonas rurales, así como para prevenir el abandono de las tierras y la despoblación en zonas que sufren dificultades naturales.

1.2   El régimen para las zonas desfavorecidas también debería contribuir a preservar la capacidad de producción de alimentos, que podría tener una importancia creciente si el actual proceso de cambio climático reduce la capacidad de producción en otros lugares. Por lo tanto, la lógica del régimen debería basarse en el principio de que pueden garantizarse beneficios públicos fomentando el mantenimiento de la actividad agrícola en zonas desfavorecidas donde, de lo contrario, las tierras podrían ser abandonadas.

1.3   El régimen para las zonas desfavorecidas no debe confundirse con los compromisos agroambientales adquiridos con carácter voluntario, y deberá, en principio, ofrecer compensación a los agricultores que trabajen en condiciones más difíciles y sean menos capaces de obtener compensación del mercado, pese a que contribuyen más a la preservación del paisaje.

1.4   Los ocho criterios biofísicos propuestos podrían ser una base adecuada para delimitar las zonas desfavorecidas, pero la disponibilidad de datos y la selección de los umbrales correctos son de vital importancia. Por lo tanto, el CESE recomienda que los Estados miembros hagan un análisis en profundidad del impacto de los criterios propuestos, incluyendo la elaboración de mapas detallados.

1.5   En la Comunicación se sugiere que una zona debería considerarse como desfavorecida si el 66 % de las tierras están clasificadas basándose al menos en uno de los ocho criterios. El CESE analizaría los resultados de la clasificación de las zonas desfavorecidas y emitiría un dictamen sobre estos umbrales.

1.6   El uso de criterios acumulativos basados en datos científicos en zonas heterogéneas que sufren simultáneamente dificultades múltiples resulta muy útil, ya que abordan de manera práctica las interacciones entre numerosos factores que influyen. Además los criterios de clasificación propuestos podrían ampliarse para incluir factores adicionales, como el aislamiento, que también podrían considerarse dificultades naturales.

1.7   Tras la clasificación de las zonas desfavorecidas tomando como base los criterios biofísicos comunes, podría ser necesario realizar algunos ajustes. De ser así, el CESE considera que el indicador más adecuado sería uno que guardara relación con la producción y que refleje la situación económica real del empresario, incluidos los costes de oportunidad para el trabajo familiar y la equidad. La Comisión garantizará que los criterios utilizados por los Estados miembros sean objetivos y no discriminatorios, y que respondan a los objetivos del sistema.

1.8   El CESE pide, por lo tanto, que el trabajo adicional que se exige a los agricultores de las zonas desfavorecidas, así como las mayores inversiones y costes que soportan, se valoren adecuadamente y se tomen en consideración en los pagos compensatorios establecidos en el Reglamento 1698/2005.

1.9   Deberá establecerse un período de supresión gradual a fin de permitir a los agricultores adaptarse al nuevo régimen de ayudas para las zonas desfavorecidas.

2.   Contexto

2.1   Las ayudas a zonas desfavorecidas (ahora denominadas ayudas para compensar dificultades naturales), creadas en 1975, ayudan al mantenimiento de las actividades agrarias de las zonas de montaña, de las zonas desfavorecidas distintas de las zonas de montaña (conocidas como zonas desfavorecidas intermedias, que son objeto de la actual comunicación) y de las que tienen dificultades específicas (como, por ejemplo, las islas y las zonas costeras, que representan un 9 % de la superficie agrícola). Las zonas de montaña suponen casi el 16 % de la superficie agraria de la UE y se definen en función de la altitud, inclinación o una combinación de estos dos factores. También se consideran zonas de montaña las zonas situadas al norte del paralelo 62. Aproximadamente el 31 % de las tierras agropecuarias de la UE han sido clasificadas como zonas desfavorecidas intermedias en función de más de 100 criterios nacionales muy diferentes, cuya diversidad a través de la UE es considerada por el Tribunal de Cuentas Europeo una posible fuente de desigualdad de trato (2). No todas las explotaciones situadas en esas zonas reciben ayudas destinadas a zonas desfavorecidas.

2.2   El artículo 50, apartado 3, letra a) del Reglamento FEADER (CE) no 1698/2005 (3) da una nueva definición de las zonas con dificultades naturales que no son zonas de montaña ni zonas con dificultades específicas, y es la siguiente: «zonas afectadas por importantes dificultades naturales, especialmente la escasa productividad de las tierras o condiciones climáticas adversas, en caso de que el mantenimiento de una actividad agrícola extensiva resulte importante para la gestión de las tierras», mientras que el artículo 37 introduce una modificación relativa al cálculo de la ayuda. Sin embargo, en 2005, el Consejo no logró un acuerdo sobre un sistema de clasificación de estas zonas que fuera uniforme para toda la Comunidad. Debido a ello, se decidió mantener el sistema anterior durante un período limitado y se pidió a la Comisión que revisara el régimen de zonas desfavorecidas. Es probable que el nuevo sistema de clasificación esté preparado en 2014.

2.3   El sistema actual de clasificación de zonas desfavorecidas intermedias está basado en tres tipos de indicadores establecidos en el artículo 19 del Reglamento FEOGA (CE) no 1257/1999 (4): baja productividad de las tierras; rendimiento económico agrario notablemente inferior a la media; y una población escasa o en proceso de disminución que dependa predominantemente de la actividad agraria. El sistema se basa en parte en criterios socioeconómicos que, según la Comisión, ya no reflejan los objetivos esenciales de las ayudas para compensar dificultades naturales. Además, no se ha tenido en cuenta la evolución de los datos demográficos y económicos para actualizar la clasificación. Por último, la clasificación se ha hecho con referencia a una gran variedad de criterios nacionales no siempre comparables a escala europea.

2.4   La información necesaria para analizar los posibles efectos de un nuevo sistema de clasificación a escala suficientemente local (por ejemplo, de municipio, nivel LAU 2 de la Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas) sólo puede obtenerse a escala nacional. La Comisión sugiere que se invite a los Estados miembros a efectuar en su territorio simulaciones con los ocho criterios biofísicos (baja temperatura, olas de calor, drenaje de los suelos, composición de los suelos y pedregosidad, profundidad de enraizamiento, propiedades químicas de los suelos, balance hídrico e inclinación) y a realizar mapas de las zonas que resulten subvencionables en esas simulaciones. Se considera que una zona tiene dificultades naturales significativas si el 66 % de su superficie agrícola útil cumple al menos uno de los criterios, a partir de los valores indicados.

2.5   Actualmente, trece Estados miembros utilizan varios indicadores que se combinan para calcular un índice, el cual se utiliza para clasificar las zonas en función de variables o categorías específicas. Algunos de los «sistemas de índices» pueden considerarse más sofisticados que los criterios biofísicos y más idóneos, por lo tanto, para determinar si existen dificultades naturales en una zona. Sin embargo, desde el punto de vista de la Comisión, aprobar un sistema paneuropeo de índices que pudiera ser aplicado de manera coherente por todos los Estados miembros necesitaría un enorme esfuerzo de concepción, recopilación de datos, análisis y aplicación. Por ello, establecer un sistema paneuropeo de índices como modo de determinar adecuadamente si existen dificultades naturales no sería eficaz ni realista.

2.6   También es necesario, según la Comisión, afinar el método de clasificación, en los casos en que puedan sortearse las dificultades naturales, aplicando los criterios biofísicos en combinación con indicadores adecuados de productividad.

2.7   En la Comunicación se señala que la aplicación de normas adecuadas de subvencionabilidad de explotaciones es una herramienta útil para encauzar las ayudas, junto con el sistema de clasificación de zonas. Según la Comisión, actualmente se aplican alrededor de 150 criterios de subvencionabilidad para las explotaciones en los distintos Estados miembros, y algunos de ellos podrían ser motivo de preocupación en cuanto a su compatibilidad con la normativa de la OMC, ya que excluyen de las ayudas a determinados sectores productivos o actividades agrícolas. Algunos Estados miembros excluyen actualmente a los agricultores a tiempo parcial de la recepción de ayudas, aunque estos agricultores contribuyen al objetivo de la medida.

2.8   El 22 de mayo de 2008 se sometieron a consulta pública cuatro opciones de modificación:

3.   Posición del CESE

3.1   La agricultura es uno de los sectores económicos más importantes de la UE, que proporciona empleo a casi 30 millones de personas. Mantener el modelo agrícola europeo, salvaguardar la disponibilidad de alimentos de calidad y proporcionar empleo son aspectos fundamentales para la continuidad del entramado social en las zonas rurales, así como para ampliar su responsabilidad en la administración de las tierras. Esto también contribuirá a preservar la rica diversidad actual de alimentos, tradiciones locales y artesanía. Una agricultura sostenible tiene numerosos efectos secundarios positivos, ya que proporciona servicios públicos tales como la preservación de la biodiversidad, la conservación de los hábitats naturales y un paisaje atractivo y bien mantenido.

3.2   Las zonas desfavorecidas no montañosas representan un 30 % de las explotaciones agrícolas, un 39 % de la superficie agrícola útil, un 31 % de la mano de obra agrícola y un 26 % del potencial económico expresado en términos de dimensiones económicas. Las zonas rurales se están despoblando en toda Europa y las zonas desfavorecidas son las regiones más vulnerables. Este proceso puede tener unos efectos muy destructivos. El apoyo a las zonas desfavorecidas reviste, por lo tanto, una enorme importancia para asegurar la continuidad de la producción agrícola y contribuir a la vitalidad de las zonas rurales, así como para prevenir el abandono de las tierras y la despoblación en zonas que sufren dificultades naturales.

3.3   El CESE ya ha señalado en varios dictámenes las dificultades que atraviesan los agricultores de las zonas desfavorecidas y ha hecho hincapié en la gran importancia de una compensación adecuada para garantizar que las tierras sigan utilizándose para la producción agrícola. El CESE estima que las indemnizaciones compensatorias para las zonas desfavorecidas representan un instrumento indispensable para la preservación del paisaje rural y de la agricultura en lugares especialmente sensibles desde los puntos de vista económico, ecológico y social. El CESE presta especial atención a los problemas de las regiones septentrionales de la UE.

3.4   En esta Comunicación, la Comisión intenta identificar las zonas (mediante la elaboración de mapas) en que la producción agrícola debe hacer frente a obstáculos importantes. Los criterios propuestos pueden proporcionar, en una primera fase, una base adecuada para evaluar las dificultades naturales en toda la UE. No obstante, puesto que un régimen de ayudas a las zonas desfavorecidas que funcione adecuadamente es tan importante para el futuro de la PAC, es necesaria una evaluación cuidadosa de los criterios sugeridos. Por lo tanto, el Comité acoge favorablemente la cooperación a este efecto entre la Comisión y el Consejo (5).

3.5   Es indispensable disponer de los datos correspondientes a los ocho criterios biofísicos para poder definir y clasificar de manera clara y objetiva las zonas agrícolas intermedias. Es muy importante que los Estados miembros hagan un análisis en profundidad del impacto de los criterios propuestos, incluyendo mapas detallados. Además, permitir a los Estados miembros que faciliten a la Comisión simulaciones para los criterios adicionales y los distintos valores mínimos también ayuda a incorporar mejor al debate las características específicas de cada Estado miembro. La delimitación de las zonas desfavorecidas a nivel municipal (LAU 2) podría considerarse como un nivel de detalle suficiente.

3.6   En la Comunicación se sugiere que una zona debería considerarse como desfavorecida si el 66 % de las tierras están clasificadas basándose al menos en uno de los ocho criterios. Esto implica adicionalidad, en el sentido de que podrían añadirse hasta ocho subtotales diferentes (y descontarse los posibles solapamientos) para obtener el total de las tierras clasificadas en una región determinada. Aunque el objeto real del ejercicio de delimitación de zonas es destinar ayudas a zonas donde éstas son indispensables para mantener la agricultura, se considera que el límite propuesto es demasiado alto y existen ciertos temores de que ello pueda conducir a la posible exclusión de zonas desfavorecidas actuales. El CESE considera que, ante la falta de resultados de simulación, el umbral del 66 % debería deberá estudiarse con sumo cuidado y sólo podrá seguir debatiéndose una vez estén disponibles las simulaciones y los mapas.

3.7   Deberá prestarse especial atención al uso de criterios acumulativos basados en datos científicos en zonas heterogéneas que sufren simultáneamente dificultades múltiples. La ventaja de los sistemas utilizados anteriormente, que en muchos casos eran sistemas de índices, consistía en que incorporaban varios criterios y, por lo tanto, eran más específicos y tenían más sentido como instrumentos. Reflejaban mucho mejor las condiciones sobre el terreno, y la interacción entre ellas. El uso de un indicador compuesto que combine varios criterios con una base objetiva y científica podría permitir la clasificación de una zona como zona desfavorecida aun cuando los criterios individuales no den lugar a dicha clasificación. Esta es la situación existente, por ejemplo, en algunos Estados miembros para la clasificación de las zonas de montaña. Estos instrumentos son muy útiles, ya que abordan de manera práctica las interacciones entre numerosos factores que influyen.

3.8   Cuando la dificultad natural haya sido superada por el progreso técnico u otras formas de intervención (como el regadío o el drenaje), la Comisión propone un ajuste que sólo debería utilizarse para excluir zonas que de lo contrario serían designadas como zonas desfavorecidas y no para incluir zonas adicionales. Un problema importante lo constituyen, sin embargo, las zonas que han de ser excluidas de la delimitación debido a que han superado sus dificultades naturales mediante una adaptación adecuada de sus prácticas agrícolas. Debe señalarse que las dificultades naturales no pueden considerarse totalmente eliminadas pese a cierto nivel de intervención. También debería considerarse la carga que suponen las inversiones, que son casi siempre muy elevadas, así como los costes de mantenimiento. Además, debería tenerse muy en cuenta el hecho de que, en la mayoría de los casos, esas adaptaciones sólo son posibles con financiación adicional (por ejemplo, métodos de drenaje y de riego).

3.9   En dictámenes anteriores, el CESE ya ha pedido un equilibrio sensato entre las normas de la UE y la flexibilidad en los niveles nacional y regional a la hora de elaborar los detalles de estas medidas (6). Tras la aplicación de los criterios biofísicos, podría ser necesario realizar algunos ajustes de las zonas desfavorecidas designadas. El CESE considera que, de darse esta situación, debería permitirse y tener lugar en los Estados miembros. Desde el punto de vista del CESE, el indicador más adecuado que debería utilizarse en este proceso secundario sería un indicador relacionado con la producción, que refleje la situación económica real del empresario, incluidos los costes de oportunidad para el trabajo familiar y la equidad. La Comisión garantizará que los criterios utilizados por los Estados miembros sean objetivos y no discriminatorios, y que respondan a los objetivos del sistema. Este enfoque alternativo mejorará el acceso de las explotaciones agrícolas pequeñas y medias a la ayuda económica y, al mismo tiempo, evitará penalizar a los agricultores que hagan inversiones para superar dificultades naturales. A fin de evitar la incertidumbre entre los agricultores, su inclusión en el régimen debería ser válida al menos durante todo el período de programación.

3.10   Cabe destacar la total ausencia en la propuesta de referencias a dificultades geográficas (aislamiento, distancia de las bases de los consumidores, centros de toma de decisiones y servicios, etc.) que, no obstante, representan una de las limitaciones principales que sufren las explotaciones agrícolas situadas en zonas desfavorecidas. También podrían permitirse ajustes basados en la dispersión de las explotaciones agrícolas, el acceso a los mercados o las capacidades de transporte en la región.

3.11   Podrían ampliarse los criterios de clasificación propuestos. Un criterio extraordinario podría ser el de «los días de capacidad de los campos», reconociendo las limitaciones de los suelos húmedos que no pueden trabajarse y permitiendo así la interacción entre tipos de suelo y clima, por ejemplo en un clima marítimo. Además de todo esto, deberían analizarse cuidadosamente algunos de los valores mínimos propuestos a fin de revelar las condiciones reales. Un ejemplo es el valor del 15 % para el criterio de inclinación propuesto por la Comisión. El Comité ya ha solicitado que se tomen en consideración las temperaturas negativas acumuladas en el invierno (7).

3.12   Si se tiene en cuenta el hecho de que los nuevos criterios podrían excluir determinadas zonas que son actualmente subvencionables, cabe esperar consecuencias extremas en las explotaciones. El CESE considera que un período de supresión gradual adecuado es indispensable para permitir a los agricultores adaptarse al nuevo régimen de ayudas para las zonas desfavorecidas. La orientación de la política para la futura PAC también debería integrarse en este proceso.

3.13   El régimen para las zonas desfavorecidas tiene por objetivo canalizar ayudas a las explotaciones agrícolas en zonas con dificultades naturales, y forma parte integrante de la política de desarrollo rural, el denominado segundo pilar de la PAC. El régimen para las zonas desfavorecidas también debería contribuir a preservar la capacidad de producción de alimentos, que podría tener una importancia creciente si el actual proceso de cambio climático reduce la capacidad de producción en otros lugares. Por lo tanto, la lógica del régimen debería basarse en el principio de que pueden garantizarse beneficios públicos fomentando el mantenimiento de la actividad agrícola en zonas desfavorecidas donde, de lo contrario, las tierras podrían ser abandonadas.

3.14   El régimen para las zonas desfavorecidas no debería confundirse con compromisos agroambientales adquiridos con carácter voluntario. Ambos sistemas deberían considerarse como adicionales, y no mutuamente excluyentes. La concesión de ayudas a las zonas desfavorecidas no debería estar supeditada al cumplimiento de obligaciones medioambientales que vayan más allá de las normas relativas a la condicionalidad. Al contrario que el primer pilar de la PAC (ayudas directas y apoyo al mercado), el régimen para las zonas desfavorecidas deberá, en principio, ofrecer compensación a los agricultores que trabajen en condiciones más difíciles que los agricultores de otras zonas y sean menos capaces de obtener compensación del mercado, pese a que contribuyen más a la preservación del paisaje.

3.15   Se pedirá a los Estados miembros que calculen las ayudas a zonas desfavorecidas utilizando la nueva fórmula de pago establecida en el Reglamento 1698/2005, que dispone que los pagos deberán compensar los costes soportados y las pérdidas de ingresos. El CESE pide, por lo tanto, que el trabajo adicional que se exige a los agricultores de las zonas desfavorecidas, así como las mayores inversiones y costes de funcionamiento que soportan, se valoren adecuadamente y se tomen en consideración en los pagos compensatorios.

3.16   El nuevo sistema de pago debería aumentar la transparencia. No obstante, seguirán existiendo diferencias importantes en los niveles de pagos a las zonas desfavorecidas en los distintos Estados miembros y entre ellos. Este es un resultado inevitable de permitir a las distintas autoridades decidir de manera discrecional la distribución de las ayudas al desarrollo rural que reciben a través del FEADER, incluida la libertad de no aplicar régimen alguno para las zonas desfavorecidas.

3.17   Muchos Estados miembros están prestando un apoyo insuficiente a sus zonas desfavorecidas. El CESE pide a los Estados miembros que reconozcan la enorme importancia de las ayudas a las zonas desfavorecidas y que mantengan el porcentaje asignado al régimen para las zonas desfavorecidas en sus dotaciones nacionales para el desarrollo rural con independencia del resultado del actual ejercicio de delimitación de las zonas desfavorecidas.

(1)  DO C 318 de 23.12.2006, p. 93; DO C 44 de 16.2.2008, p. 56; DO C 318 de 23.12.2009, p. 35.

(2)  DO C 151 de 27.6.2003.

(3)  DO L 277 de 21.10.2005, p. 1.

(4)  DO L 160 de 26.6.1999, p. 80.

(5)  Conclusiones del Consejo de 22 y 23 de junio de 2009.

(6)  DO C 44 de 16.2.2008, p. 56.

(7)  DO C 318 de 23.12.2009, p. 35, punto 1.7.