Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Cesta k cílenějšímu zaměření podpory určené zemědělcům v oblastech s přírodním znevýhodněním

(KOM(2009) 161 v konečném znění)

(2010/C 255/16)

Zpravodajka: paní TODOROVA

Dne 21. dubna 2009 se Evropská komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Cesta k cílenějšímu zaměření podpory určené zemědělcům v oblastech s přírodním znevýhodněním

KOM(2009) 161 v konečném znění.

Specializovaná sekce Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 11. listopadu 2009. Zpravodajem byla paní TODOROVA.

Na 458. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 16. a 17. prosince 2009 (jednání dne 17. prosince), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 81 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 4 členové se zdrželi hlasování.

1.   Závěry a doporučení

1.1   EHSV v několika stanoviscích (1) zdůraznil klíčový význam přiměřených vyrovnávacích příspěvků jako nezbytného nástroje zachování kulturní krajiny a zemědělství. Podpora znevýhodněných oblastí má prvořadý význam pro zajištění kontinuity zemědělské výroby, spoluúčast na zajištění životaschopnosti venkovských oblastí a prevenci opouštění půdy a vylidňování oblastí, které mají přírodní znevýhodnění.

1.2   Program podpory znevýhodněných oblastí by měl také přispívat k zachování kapacity potravinové výroby, jejíž význam by mohl vzrůst, dojde-li vlivem pokračování procesu změny klimatu ke snížení výrobní kapacity jinde. Vůdčí myšlenkou programu by proto měla být zásada, že jde o zajištění veřejných výhod prostřednictvím zachování zemědělské činnosti ve znevýhodněných oblastech, kde by půda jinak mohla být opuštěna.

1.3   Program podpory znevýhodněných oblastí by neměl být zaměňován s dobrovolnými agro-environmentálními závazky. Program podpory znevýhodněných oblastí musí v zásadě nabídnout kompenzaci těm zemědělcům, kteří pracují v obtížnějších podmínkách a jsou nejméně schopni získat kompenzaci z trhu, a přitom nejvíce přispívají k udržování krajiny.

1.4   Osm navržených biofyzikálních kritérií by mohlo být přiměřeným základem pro vymezování znevýhodněných oblastí, je však naprosto nezbytné zajistit data a zvolit správné limity. EHSV proto navrhuje, aby členské státy provedly hloubkové posouzení dopadů navrhovaných kritérií, včetně podrobného mapování.

1.5   Sdělení navrhuje považovat oblast za znevýhodněnou, pokud 66 % její půdy spadá do nejméně jednoho z osmi kritérií. EHSV by si přál analyzovat výsledky vymezení znevýhodněných oblastí a vydat stanovisko k těmto limitům.

1.6   Použití kumulativních, vědecky podložených kritérií v heterogenních oblastech trpících současně několika znevýhodněními je velmi užitečné, neboť prakticky ilustrují interakce mezi mnoha působícími faktory. Navrhovaná kritéria vymezení oblastí by mohla být rozšířena o doplňující faktory, jako je např. izolovanost, která by též mohla být považována za přírodní znevýhodnění.

1.7   Po určení znevýhodněných oblastí na základě společných biofyzikálních kritérií se může ukázat jako nezbytné provést určité doladění. EHSV zastává názor, že v takovém případě je nejvhodnějším ukazatelem, který je třeba použít, výrobní kritérium, jež odráží skutečnou ekonomickou situaci podnikatele včetně oportunitních nákladů týkajících se rodinné práce a vlastního kapitálu. Komise zajistí, aby kritéria, která členské státy používají, byla objektivní a nediskriminační a aby odpovídala cílům programu.

1.8   EHSV vyzývá k náležitému ohodnocení a zohlednění zvýšeného pracovního úsilí a rostoucích investičních nákladů, které si žádá zemědělství ve znevýhodněných oblastech, v novém nastavení plateb zakotveném v nařízení č. 1698/2005.

1.9   Musí být zajištěno přiměřené přechodné období, jež zemědělcům umožní přizpůsobit se novému režimu podpory znevýhodněných oblastí.

2.   Kontext

2.1   Režim podpory zemědělců ve znevýhodněných oblastech, který funguje od roku 1975 a který se nyní nazývá platby za přírodní znevýhodnění, podporuje zachování zemědělské činnosti ve znevýhodněných oblastech jiných než horských (tzv. „přechodných znevýhodněných oblastech“) a v oblastech se specifickým znevýhodněním (např. na ostrovech a v pobřežních oblastech, které zahrnují 9 % zemědělsky využívané plochy). Horské oblasti pokrývají téměř 16 % zemědělsky využívaných ploch EU a jsou vymezeny podle nadmořské výšky, sklonu svahů nebo kombinace těchto dvou faktorů. Za horské oblasti jsou rovněž považovány oblasti nacházející se severně od 62. rovnoběžky. Přibližně 31 % zemědělské půdy v EU je označeno jako „přechodné znevýhodněné oblasti“ na základě více než stovky různých vnitrostátních kritérií, na jejichž rozdílnost v rámci celé EU se zaměřil Evropský účetní dvůr jakožto na možný zdroj nerovného zacházení (2). Ne všechny zemědělské podniky v těchto oblastech získávají platbu za přírodní znevýhodnění.

2.2   V čl. 50 odst. 3 písm. a) nařízení (ES) č. 1698/2005 (3) se uvádí nová definice jiných oblastí s přírodním znevýhodněním než horských oblastí a než oblastí se specifickým znevýhodněním, tj. „oblasti postižené významnými přírodními nevýhodami, zejména nízkou úrodností půdy nebo špatnými klimatickými podmínkami, a z hlediska hospodaření s půdou je důležité zachovat v nich extenzivní zemědělskou činnost“, zatímco článek 37 zavádí změnu ve výpočtu platby. V roce 2005 však Rada nedosáhla dohody o možném systému pro vymezování těchto oblastí platném pro celé Společenství. Bylo proto rozhodnuto zachovat po omezenou dobu platnost předchozího systému a Komise byla požádána, aby provedla přezkum režimu podpory ve znevýhodněných oblastech. Nový systém vymezení by mohl začít platit v roce 2014.

2.3   Současné vymezování přechodných znevýhodněných oblastí je založeno na třech typech ukazatelů uvedených v článku 19 nařízení o EZOZF (ES) č. 1257/1999 (4), jimiž jsou: méně úrodná půda; znatelně podprůměrná hospodářská výkonnost v zemědělství; nízká nebo klesající hustota obyvatelstva převážně závislého na zemědělství. Vymezování je zčásti založeno na sociálně-ekonomických kritériích, která podle Komise již neodrážejí základní cíle plateb za přírodní znevýhodnění. Do aktualizace vymezování se navíc nepromítl vývoj demografických a hospodářských údajů. Kromě toho se vymezování opírá o celou řadu vnitrostátních kritérií, která často nelze na evropské úrovni srovnávat.

2.4   Informace potřebné pro dostatečně podrobné posouzení výsledku nového přístupu k vymezování (tj. na úrovni místních správních jednotek, LAU 2 v nomenklatuře územních statistických jednotek) lze shromažďovat pouze na úrovni jednotlivých členských států. Komise navrhuje, aby členské státy na svém území simulovaly uplatňování osmi biofyzikálních kritérií (nízké teploty, tepelný stres, odvodňování půdy, struktura půdy a kamenitost, hloubka zakořenění, chemické vlastnosti, vlhkostní rovnováha a sklon svahů) a aby předložily mapy těch oblastí, které se podle těchto simulací budou jevit jako způsobilé. Oblast je považována za postiženou významnými přírodními nevýhodami, pokud 66 % zemědělsky využívané půdy splňuje alespoň jedno z kritérií na prahové hodnotě.

2.5   V současnosti používá 13 členských států kombinaci několika ukazatelů pro účely výpočtu indexu používaného pro klasifikaci oblastí podle specifických prahových hodnot nebo kategorií. V některých případech je možno považovat „systémy indexů“ za sofistikovanější než biofyzikální kritéria, a proto schopnější zachytit znevýhodnění v nějaké oblasti. Zavedení společného systému indexů, který by se používal stejně ve všech členských státech, by však z pohledu Komise vyžadovalo obrovské úsilí, pokud jde o jeho navržení, shromažďování údajů, analýzu a provádění. Zavedení celoevropského systému indexů jakožto prostředku pro řádné zachycení přírodního znevýhodnění by proto nebylo ani efektivní, ani realistické.

2.6   Podle Komise je rovněž nezbytné doladit v případech, kdy je možno překonat přírodní znevýhodnění, vymezení oblastí použitím biofyzikálních kritérií v kombinaci s příslušnými ukazateli souvisejícími s produkcí.

2.7   Ve sdělení se uvádí, že užitečný nástroj pro nasměrování podpory představují po vymezení oblasti vhodná pravidla způsobilosti na úrovni zemědělského podniku. Podle Komise v současné době platí v různých členských státech zhruba 150 různých pravidel způsobilosti na úrovni zemědělského podniku, z nichž některé by mohla být problematická z hlediska souladu s pravidly WTO, neboť vylučují z podpory některé výrobní sektory či zemědělské činnosti. Některé členské státy v současnosti vylučují z podpory zemědělce na částečný úvazek, přestože tito zemědělci přispívají k cíli opatření.

2.8   K veřejné konzultaci byly dne 22. května 2008 předloženy čtyři varianty přezkumu:

3.   Postoj EHSV

3.1   Zemědělství je jedním z nejdůležitějších hospodářských odvětví EU, které zaměstnává téměř 30 milionů lidí. Zachování evropského modelu zemědělství, záruka dostupnosti kvalitních potravin a poskytování pracovních míst jsou nezbytnými předpoklady kontinuity sociální struktury na venkově, jsou však také zásadní pro jeho širší zodpovědnost za obhospodařování půdy. To rovněž přispěje k uchování současné vysoké rozmanitosti potravin, místních tradic a řemesel. Udržitelné zemědělství má řadu pozitivních vedlejších účinků v podobě služeb veřejnosti, jako je udržování biologické rozmanitosti, zachování přírodních stanovišť a atraktivní a kvalitně udržovaná krajina.

3.2   Do nehorských znevýhodněných oblasti patří 30 % zemědělských podniků, 39 % zemědělsky využívané půdy, 31 % pracovních sil v zemědělství a 26 % ekonomického potenciálu vyjádřeného ekonomickým rozměrem. Venkov se vylidňuje v celoevropském měřítku a znevýhodněné oblasti jsou těmi nejzranitelnějšími regiony. Tento proces může být velmi zhoubný. Podpora znevýhodněných oblastí má proto prvořadý význam pro zajištění kontinuity zemědělské výroby, spoluúčast na zajištění životaschopnosti venkovských oblastí a prevenci opouštění půdy a vylidňování oblastí, které trpí přírodním znevýhodněním.

3.3   EHSV již v několika svých stanoviscích upozornil na potíže zemědělců ve znevýhodněných oblastech a zdůraznil zásadní význam odpovídající kompenzace pro zachování využití půdy k zemědělské výrobě. EHSV považuje vyrovnávací příspěvky za nezbytný nástroj zachování kulturní krajiny a zemědělství ve zvláště ekonomicky, ekologicky a sociálně citlivých lokalitách. EHSV věnuje zvláštní pozornost problémům severských regionů EU.

3.4   Komise ve svém sdělení jako celku usiluje o určení oblastí (mapováním), v nichž jsou výrazně omezeny možnosti zemědělské produkce. Navržená kritéria mohou být v první fázi adekvátním východiskem posouzení přírodních znevýhodnění v celé EU. Jelikož je dobré fungování režimu podpory znevýhodněných oblastí natolik důležité pro budoucnost SZP, je tedy zapotřebí navržená kritéria pečlivě vyhodnotit. Výbor tudíž vítá spolupráci mezi Komisí a Radou za tímto účelem (5).

3.5   Je naprosto nezbytné zajistit data vycházející z uvedených osmi biofyzikálních kritérií, díky nimž bude možné jasně a objektivně definovat a klasifikovat přechodné zemědělské oblasti. Je velmi důležité, aby členské státy provedly hloubkové posouzení dopadů navrhovaných kritérií, včetně podrobných map. Možnost členských států poskytnout Komisi simulace s dalšími kritérii a různými prahovými hodnotami kromě toho napomůže lepšímu zapracování specifických podmínek každého členského státu do debaty. Za dostatečně podrobné by mohlo být považováno vymezení znevýhodněných oblastí na úrovni místních správních jednotek (LAU 2).

3.6   Sdělení navrhuje považovat oblast za znevýhodněnou, pokud 66 % její půdy spadá do nejméně jednoho z osmi kritérií. To předpokládá adicionalitu neboli možnost sečíst až osm různých částí (s odpočtem případných přesahů) k výpočtu celkové klasifikované plochy v daném regionu. Byť je jediným smyslem rozdělení do oblastí zacílení podpory do oblastí, kde je to nezbytné pro zachování zemědělství, Výbor považuje navrhovaný limit za příliš vysoký a obává se, že by to mohlo vést k potenciálnímu vyloučení současných znevýhodněných oblastí. EHSV je toho názoru, že vzhledem k absenci výsledků simulací je nutné posuzovat určování 66 % hranice se značnou opatrností a další diskuse bude možná až po zpřístupnění simulací a map.

3.7   Zvláštní pozornost by měla být věnována použití kumulativních, vědecky podložených kritérií v heterogenních oblastech postižených současně několika znevýhodněními. Výhodou dříve používaných systémů, v řadě případů indexových, bylo začlenění několika kritérií, a díky tomu byly tyto systémy specifičtější a měly vyšší vypovídací hodnotu. Mnohem lépe odrážely konkrétní podmínky a jejich vzájemnou souhru. Použití kompozitního ukazatele kombinujícího několik kritérií na objektivním vědeckém základě by mohlo umožnit zařazení určité oblasti mezi znevýhodněné oblasti i přesto, že jednotlivá kritéria by k této klasifikaci nevedla. Tento stav panuje v některých členských státech např. u klasifikace horských oblastí. Tyto nástroje jsou velmi užitečné, neboť prakticky ilustrují interakce mezi mnoha působícími faktory.

3.8   V podmínkách, kde bylo přírodní znevýhodnění překonáno technickým pokrokem nebo zásahy jiného typu (např. zavlažováním nebo odvodňováním), navrhuje Komise doladění, které by vyloučilo oblasti, které by jinak byly zařazeny mezi znevýhodněné oblasti, avšak nikoli k zařazení jiných. Hlavní problém spočívá v případech, kdy jsou z vymezení vyřazeny ty oblasti, jež své přírodní znevýhodnění překonaly vhodným přizpůsobením svých zemědělských postupů. Je třeba upozornit na skutečnost, že přírodní znevýhodnění nelze i přes určité zásahy považovat za zcela potlačená. V potaz by měly být vzaty rovněž zpravidla velmi vysoké investiční náklady a náklady na údržbu. Stejně tak je třeba mít na paměti, že uvedená přizpůsobení jsou ve většině případů možná pouze díky dalšímu financování (např. odvodňovací a zavlažovací metody).

3.9   EHSV již dříve v jednom ze svých stanovisek požadoval rozumnou rovnováhu mezi pravidly EU a flexibilitou na národní a regionální úrovni při vypracovávání podrobností těchto opatření (6). Po uplatnění biofyzikálních kritérií se může ukázat jako nezbytné provést doladění vymezených znevýhodněných oblastí. EHSV se domnívá, že pokud by taková situace nastala, měla by být povolena a mělo by k ní dojít na úrovni členského státu. EHSV zastává názor, že v takovém případě je nejvhodnějším ukazatelem, který je třeba v tomto druhotném procesu použít, výrobní kritérium, jež odráží skutečnou ekonomickou situaci podnikatele včetně oportunitních nákladů týkajících se rodinné práce a vlastního kapitálu. Komise zajistí, aby kritéria, která členské státy používají, byla objektivní a nediskriminační a aby odpovídala cílům programu. Takový alternativní přístup zlepší dostupnost finanční podpory pro malé a střední zemědělské podniky a zároveň zabrání penalizaci těch zemědělců, kteří investují do překonání přírodního znevýhodnění. Nejistotě zemědělců by se mělo zamezit jejich zařazením do programu nejméně na celé programové období.

3.10   Stojí za zmínku, že návrh nijak nepojednává o zeměpisných znevýhodněních (izolovanost, vzdálenost od spotřebitelských základen, rozhodovacích center a služeb), jež však představují jedno z hlavních omezení postihujících zemědělské podniky nacházející se ve znevýhodněných oblastech. Možností by též bylo povolit úpravy na základě rozptýlenosti zemědělských podniků, přístupu na trh či dopravních možností.

3.11   Navržená kritéria vymezení oblastí by mohla být rozšířena. Jedním z dalších kritérií by mohly být „dny polní kapacity“, jež odrážejí omezení vlhkých neobhospodařovávatelných půd, a zohledňují tedy interakci mezi půdními typy a podnebím, jako např. u přímořského podnebí. Kromě toho by měly být pečlivě analyzovány některé z navrhovaných prahových hodnot a zjištěny skutečné podmínky. Jedním z příkladů je hodnota 15 % pro kritérium sklonu svahů navržené Komisí. Výbor již vyzval ke zohlednění souhrnu záporných teplot zimního období (7).

3.12   Vzhledem ke skutečnosti, že nová kritéria by mohla vyloučit některé oblasti, které jsou v současnosti způsobilé, dají se očekávat extrémní dopady na úrovni zemědělských podniků. EHSV má za to, že zásadní důležitost zde má přiměřené přechodné období, jež zemědělcům umožní přizpůsobit se novému režimu podpory znevýhodněných oblastí. Do tohoto procesu by mělo být rovněž integrováno zaměření budoucí SZP.

3.13   Cílem programu podpory znevýhodněných oblastí je pomoci zemědělským podnikům v oblastech trpících přírodním znevýhodněním a je integrální součástí politiky rozvoje venkova, tzv. druhého pilíře SZP. Program podpory znevýhodněných oblastí by měl také přispívat k zachování kapacity potravinové výroby, jejíž význam by mohl vzrůst, dojde-li vlivem pokračování procesu změny klimatu ke snížení výrobní kapacity jinde. Vůdčí myšlenkou programu by proto měla být zásada, že jde o zajištění veřejných výhod prostřednictvím zachování zemědělské činnosti ve znevýhodněných oblastech, kde by půda jinak mohla být opuštěna.

3.14   Program podpory znevýhodněných oblastí by neměl být zaměňován s dobrovolnými agro-environmentálními závazky. Oba programy by měly být považovány za doplňující, spíše než vzájemně se vylučující. Poskytnutí podpory pro znevýhodněné oblasti by nemělo být vázáno na environmentální požadavky, které překračují rámec ustanovení o podmíněnosti. Na rozdíl od prvního pilíře SZP (přímé platby a podpora trhu) musí program podpory znevýhodněných oblastí v zásadě nabídnout kompenzaci těm zemědělským podnikům, které pracují v obtížnějších podmínkách než podniky v neznevýhodněných oblastech a jsou přinejmenším schopni získat kompenzaci z trhu, a přitom nejvíce přispívají k udržování krajiny.

3.15   Členské státy budou mít povinnost vypočítat platby pro znevýhodněné oblasti podle nového vzorce stanoveného nařízením č. 1698/2005, které stanoví, že platby by měly kompenzovat vzniklé náklady a ušlé příjmy. EHSV proto vyzývá k náležitému ohodnocení a zohlednění zvýšeného pracovního úsilí a rostoucích investičních a provozních nákladů, které si žádá zemědělství ve znevýhodněných oblastech, v nových vyrovnávacích příspěvcích.

3.16   Nový systém plateb by měl zvýšit transparentnost. Mezi členskými státy i uvnitř členských států však budou přetrvávat značné rozdíly v úrovních plateb pro znevýhodněné oblasti. Jedná se o nevyhnutelný důsledek skutečnosti, že jednotlivým orgánům bylo umožněno distribuovat prostředky získané na rozvoj venkova z EZFRV podle vlastního uvážení, včetně svobody vůbec neprovozovat program podpory znevýhodněných oblastí.

3.17   Mnoho členských států svým znevýhodněným oblastem poskytuje nedostatečnou podporu. EHSV vyzývá členské státy, aby bez ohledu na výsledek probíhajícího procesu vymezení znevýhodněných venkovských oblastí uznaly zásadní důležitost jejich podpory a aby zachovaly podíl programu podpory znevýhodněných oblastí na národních rozpočtech na rozvoj venkova.

(1)  Úř. věst. C 318, 23.12.2006, s. 93; Úř. věst. C 44, 16.2.2008, s. 56; Úř. věst. C 318, 23.12.2009, s. 35.

(2)  Úř. věst. C 151, 27.6.2003.

(3)  Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1.

(4)  Úř. věst. L 160, 26.6.1999, s. 80.

(5)  Závěry Rady ze dne 22. a 23. června 2009.

(6)  Úř. věst. C 44, 16.2.2008, s. 56

(7)  Úř. věst. C 318, 23.12.2009, s. 35, odstavec 1.7.