16.12.2014   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 451/39

Föredragande:

Marina ŠKRABALO

1.1

Även om utvidgningspolitiken inte tillhör EU:s populäraste politikområden är det ett av unionens mest framgångsrika politiska projekt. Under de senaste åren har det skett ett antal förbättringar som gjort anslutningsprocessen mer öppen och inkluderande, vilket syns i Serbiens och Montenegros pågående processer. EU-institutionernas strategiska övergång till att lägga fokus på grundförutsättningarna – rättsstatsprincipen och den ekonomiska styrningen – skapar möjligheter att främja deltagandedemokrati inom, i stället för parallellt med, utvidgningspolitiken som helhet.

1.2

Flera utmaningar återstår dock. Det krävs en ökad samstämmighet för att se till att såväl EU-institutionerna som de berörda regeringarna tillämpar en öppen och inkluderande strategi under hela anslutningsprocessen, inom alla politikområden och i alla kandidatländer och potentiella kandidatländer. Det krävs också en närmare politisk integration när det gäller 1) de faktiska förhandlingarna, 2) främjandet av det civila samhällets utveckling och den sociala dialogen och 3) institutionell kapacitetsuppbyggnad. Samtliga dessa områden bör avspeglas bättre i finansieringen av föranslutningsstödet.

1.3

EESK rekommenderar att Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och Europaparlamentet

1.4

EESK rekommenderar att de nationella regeringarna i de förhandlande länderna

1.5

Rekommendationer till EESK:

2.1

Även om det råder delade uppfattningar om vissa av de långsiktiga samhälleliga och politiska effekterna står det klart att EU:s utvidgningspolitik har bidragit till att påskynda utvecklingen av nationella förvaltningsstrukturer mot marknadsekonomi och demokrati samt till att främja regionalt samarbete på västra Balkan efter kriget. När det gäller omfattningen av förhandlingarna om EU-medlemskap är övergångsperioderna för genomförande av EU-lagstiftningen en av huvudfrågorna, liksom de finansiella kostnader som detta medför för såväl EU som kandidatländerna. Eftersom rådet enhälligt måste godkänna att man öppnar eller stänger de enskilda förhandlingskapitlen kan takten och tidpunkterna för förhandlingarna vara mycket oförutsägbara på grund av att nationell politik i en eller flera medlemsländer kan påverka frågan.

2.2

Europeiska unionen har visat sig vara öppen för att förbättra och anpassa förhandlingsprocessen utifrån förändrade politiska förutsättningar. Det är viktigt att notera att den nuvarande förhandlingsmetoden har utvecklats stort under årens lopp tack vare att man dragit lärdom av erfarenheterna.

2.3

Kommissionen slog i sitt meddelande om Strategi för utvidgningen och huvudfrågor 2013–2014  (4) fast att ”en viktig lärdom av tidigare erfarenheter är betydelsen av att först ta itu med grundförutsättningarna”, där den viktigaste är rättsstatsprincipen, som nu står ”i centrum för utvidgningsprocessen”. Detta utgör en viktig strategisk övergång från specifika politiska anpassningar till den bredare frågan om demokratisk styrning, som till sist ses som en förutsättning för en meningsfull och hållbar politisk harmonisering med EU:s regelverk. I linje med detta har kommissionen för avsikt att i de pågående anslutningsförhandlingarna (med Montenegro, Serbien och Turkiet) hålla kapitlen 23 (om rättsväsendet och grundläggande rättigheter) och 24 (rättvisa, frihet och säkerhet) öppna under hela anslutningsförhandlingarna, och förhandlingstakten kan mycket väl bestämmas av de framsteg som görs inom dessa två avgörande kapitel.

2.4

Å ena sidan är förändringarna i metoderna för anslutningsförhandlingarna ett tecken på EU:s flexibilitet och genuina intresse av att skapa effektiva förhandlingar. Den ökade inriktningen på en ”faktabaserad” utvidgning har stärkt de icke-statliga aktörernas position genom att deras oberoende information är värdefull för de regelbundna bedömningar som kommissionen gör i sina lägesrapporter. Å andra sidan kan det tyckas att de förändringar som gjorts främst speglar EU:s selektiva behov av faktabaserad information samtidigt som man bortser från de administrativa bördor som detta innebär för de förhandlande länderna, åtminstone i de fall då det saknas tydliga förfaranden för datainsamling och deltagande från berörda parter.

2.5

Förhandlingsramen med Serbien  (5) är den första förhandlingsram som uttryckligen nämner principerna om delaktighet och öppenhet: ”För att stärka allmänhetens förtroende för utvidgningsprocessen kommer beslut att fattas på ett så öppet sätt som möjligt för att garantera större transparens. Interna samråd och överläggningar kommer att skyddas i den utsträckning som behövs för att värna beslutsprocessen i enlighet med EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar inom alla delar av unionens verksamhet.” Detta är en viktig lärdom från anslutningsförhandlingarna med Kroatien – där valdeltagandet i folkomröstningen om EU var det lägsta någonsin (43 %) – och utgör ett steg i riktning mot en formalisering av ett antal förbättrade förfaranden när det gäller Montenegro.

2.6

Mot bakgrund av EU:s ökade fokus på ekonomisk styrning planerar man att införa nationella ekonomiska reformstrategier och handlingsplaner för förvaltningen av de offentliga finanserna, med förhoppningen att man genom mer aktuell information och makroekonomisk övervakning ska kunna förhindra en utdragen ekonomisk nedgång och ett alltför stort underskott, vilket drabbade Kroatien direkt efter anslutningen. I linje med detta är det tänkt att utvidgningsländerna ska granskas på samma sätt som EU-medlemsstaterna inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Det är mycket viktigt att man i god tid förbereder näringslivet i syfte att hjälpa företag att bli mer konkurrenskraftiga och ge dem möjlighet att möta utmaningarna på EU:s inre marknad, samtidigt som arbetsmarknadsparternas engagemang är avgörande för bedömningen och fastställandet av de ekonomiska reformernas sociala dimension.

2.7

I GD Utvidgnings riktlinjer för EU-stöd till mediefrihet och medieintegritet i utvidgningsländer under perioden 2014–2020 (6) slår man fast att ett dynamiskt civilsamhälle är avgörande för att man ska kunna främja mångfald och deltagandedemokrati. EU:s stöd till det civila samhället bör därför inriktas på att 1) skapa gynnsamma förutsättningar för civilsamhällelig verksamhet och 2) bygga upp kapaciteten inom civilsamhällesorganisationerna så att de kan fungera som effektiva och ansvarsfulla oberoende aktörer. Dessa riktlinjer skulle kunna vara ett användbart verktyg för att integrera det civila samhället under förutsättning att tillämpningen av dem ligger i linje med ambitionsnivån.

2.8

Hittills har utvidgningspolitiken inte helt lyckats med utmaningen att informera EU-medborgarna om vilken oerhört viktig roll denna politik spelar för hela kontinentens säkerhet och välstånd, något som skulle kunna minska den oro inför ytterligare utvidgningar som kan komma till ytan tillsammans med andra former av främlingsfientlighet, särskilt i samband med ekonomiska kriser. I takt med att minnet av Balkankrigen bleknar kan dagens kris i Ukraina fungera som en påminnelse om att avsaknad av fred och demokrati kan påverka oss alla.

3.1

Även om det inte är möjligt att ställa upp villkor avseende öppenhet och delaktighet i anslutningsprocessen har allmänhetens förväntningar ökat inom detta område i de länder som förhandlar om EU-medlemskap. I Kroatiens fall saknades information om de tekniska förfarandena för förhandlingarna. Ett protokoll om intern politisk samordning avseende förhandlingspositionerna antogs visserligen men offentliggjordes aldrig i den officiella tidningen. Samtliga dokument om EU-förhandlingarna från den kroatiska regeringen, med undantag för lagstiftningsförslag, diskuterades och antogs vid regeringssammanträden som hölls bakom stängda dörrar. Detta innebar att allmänheten inte ens hade möjlighet att begära tillgång till icke-sekretessbelagda dokument, eftersom det inte fanns några formella uppgifter om att sådana existerade. Det krävdes flera år av påtryckningar från det civila samhället innan regeringen började offentliggöra grundläggande information om de dokument som diskuterades vid sammanträdena.

3.2

När det gäller den parlamentariska kontrollen var Slovenien först med sin goda praxis att ge det nationella parlamentet vetorätt avseende förhandlingspositioner (7), vilka också offentliggjordes för allmänheten. Även om det kroatiska parlamentet under de sex åren av besvärliga förhandlingar med EU alltid försvarade det politiska samförståndet lyckades det inte få till stånd ett bredare engagemang bland parlamentsledamöter, sakkunniga och allmänheten i de politiska överläggningarna. Tillgången till förhandlingspositioner och rapporter var begränsad till regeringstjänstemän och valda grupper inom den nationella kommittén för övervakning av anslutningsförhandlingarna, vilket resulterade i att den stora majoriteten av parlamentsledamöterna, för att inte tala om allmänheten, i praktiken utestängdes. Denna situation får inte upprepas i de kommande förhandlingsomgångarna.

3.3

En faktor som gjorde det svårare för de icke-statliga aktörerna och medierna att i god tid få inblick i förhandlingarna och som försvårade en oberoende övervakning var att de dokument som Europeiska kommissionen och rådet producerade, t.ex. EU:s gemensamma ståndpunkter, inte tillhörde Republiken Kroatien. Den kroatiska regeringen hävdade därför att den inte hade rätt att offentliggöra dessa. EU-institutionerna var dessutom å sin sida dåliga på att proaktivt offentliggöra information (8).

3.4

I Montenegros fall har det skett en tydlig förbättring när det gäller offentliggörande av dokument om förhandlingarna. Kommissionen har offentliggjort samtliga genomgångsrapporter på sin webbplats, och dessa kan fungera som värdefulla verktyg för alla berörda parter för att upptäcka brister i överensstämmelsen mellan den nationella lagstiftningen och EU:s regelverk. Rådet har dessutom proaktivt offentliggjort EU:s gemensamma ståndpunkter för kapitlen 23 och 24 med tanke på betydelsen av och allmänhetens intresse för de aktuella reformerna. Det återstår att se om denna goda praxis kommer att omsättas i en policy som ska gälla för Serbien och Turkiet eller för de kapitel som redan öppnats. Dessutom finns det inget formellt skäl till att rådet inte skulle kunna offentliggöra de fullständiga öppningsriktmärkena så snart de enhälligt har godkänts. Det är avgörande att dessa nyckeldokument för förhandlingarna finns tillgängliga i god tid med tanke på det civila samhällets insats och bidrag och för att man ska kunna få till stånd en välinformerad mediebevakning och en oberoende övervakning av regeringarnas åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter.

3.5

Med utgångspunkt i erfarenheterna från tidigare utvidgningar har kommissionen blivit mer uppmärksam på den avgörande roll som oberoende och professionella medier spelar, vilket framgår av anordnadet av två konferenser med titeln Speak-Up 2011 och 2013 och antagandet av riktlinjerna för EU-stöd till mediefrihet och medieintegritet i utvidgningsländer under perioden 2014–2020, som också ska utgöra grunden för fördelningen av anslag. En utmaning som fortfarande återstår är emellertid hur man ska se till att media når ut till allmänheten i EU, som också behöver korrekt information om utvidgningspolitikens syfte och dynamik.

4.1

Det civila samhällets delaktighet i anslutningsprocessen består i 1) direkt deltagande i de faktiska förhandlingarna (dvs. genomgångar, utarbetande av nationella ståndpunkter och övervakning av framsteg), 2) social och civil dialog om utformningen av politiken och harmonisering av lagstiftningen med EU:s regelverk, 3) deltagande i programplaneringen för föranslutningsstödet och 4) oberoende övervakning av framstegen och reformprocessens samhällseffekter. För att det civila samhället ska klara av dessa roller krävs tillräckligt finansiellt stöd via den nationella regeringen och EU:s föranslutningsstöd.

4.2

Kroatiens och Montenegros arbetsgrupper för fastställande av förhandlingspositioner omfattade en stor andel sakkunniga från det civila samhället (över en tredjedel av medlemmarna). I båda fallen anordnades öppna ansökningsomgångar, och namnen på samtliga arbetsgruppsmedlemmar offentliggjordes. I Kroatiens fall varierade graden av deltagande emellertid stort utifrån ledarstilen i varje grupp, och medlemmarna från det civila samhället fick i vissa fall inte möjlighet att se de förslag till förhandlingspositioner som krävdes. Det civila samhällets bidrag rörde därför främst den inledande genomgången och hade mycket begränsad inverkan på utformningen av förhandlingsstrategin och den tidiga bedömningen av de sociala och ekonomiska kostnaderna och vinsterna.

4.3

EU-institutionerna har skapat flera kanaler för samråd med det civila samhället i syfte att samla in uppgifter om framstegen för reformer i samband med anslutningsförhandlingarna, bland annat internetdiskussioner, årliga samråd med det civila samhället i Bryssel, möten i det aktuella landet, informationsgenomgångar och offentliga evenemang i samband med besök från EU-tjänstemän. Kommissionen har också varit öppen för oberoende övervakningsrapporter från civilsamhällesorganisationer. Kommissionen har visserligen varit mycket mer proaktiv när det gäller icke-statliga organisationer än när det gäller fackförbund och näringslivsorganisationer. Detta är uppenbart både sett till graden av kontakter och omfattningen av och syftet med finansieringsprogrammen inför anslutningen för kapacitetsuppbyggnad och politisk övervakning.

4.4

I efterhand står det klart att man i samband med Kroatiens anslutningsprocess missade ett tillfälle att stärka den sociala dialogen i landet i samband med EU-anslutningen, vilket skulle ha kunnat bidra till att skapa mer effektiva och hållbara förutsättningar för Kroatiens EU-medlemskap, i likhet med vad som skedde i Bulgarien. De nationella ekonomiska och sociala råden utnyttjades inte i tillräcklig utsträckning för att diskutera de sociala och ekonomiska anpassningskostnaderna och stödåtgärderna eller för programplaneringen av föranslutningsstödet. En mycket liten andel av föranslutningsstödet avsattes för att stärka strukturerna för social dialog och den organisatoriska kapaciteten hos arbetsmarknadens parter. Näringslivsorganisationernas och fackföreningarnas nätverksstruktur bör utnyttjas bättre som viktiga plattformar för diskussioner om anslutningens kostnader och fördelar och för att i tid förbereda ekonomin.

4.5

I Kroatiens fall och i linje med negativa tendenser i samband med tidigare utvidgningsomgångar antogs över 80 % av lagstiftningen som rörde EU:s regelverk genom ett påskyndat förfarande, ofta utan något offentligt samråd och med mycket begränsade konsekvensutredningar, vilket inverkade negativt på kvaliteten och öppenheten när det gäller lagstiftningsutformningen (9). Mer positivt är att programplaneringen avseende instrumentet för stöd inför anslutningen var inkluderande, särskilt den del som rör det civila samhället, och att den leddes av rådet för utveckling av det civila samhället, med tekniskt stöd från regeringens byrå för det civila samhället. Detta ledde till att man tog fram mycket relevanta bidragsordningar som stödde en oberoende politisk övervakning på flera avgörande reformområden och möjliggjorde ett viktigt deltagande från arbetsmarknadens parter i fördelningen av medel för att stärka kompetensen för social dialog. En sådan stor skillnad mellan de två förfaranden som beskrivs ovan bör undvikas, och ett inkluderande politiskt beslutsfattande bör alltid tillämpas i de kommande anslutningsprocesserna.

5.1

EESK är en stark förespråkare av utvidgningspolitiken och har därför inrättat gemensamma rådgivande kommittéer, där civilsamhällesorganisationer samlas för att utarbeta rekommendationer till de politiska myndigheterna på båda sidorna och främja den offentliga debatten om EU-integration i utvidgningsländerna. Tack vare dessa strukturer har man kunnat föra välgrundade diskussioner om förhandlingarna utifrån olika perspektiv och fastställa vilka konsekvenser ett antagande av EU:s regelverk skulle få för olika delar av samhället, samtidigt som man främjar det civila samhällets engagemang. Utöver de gemensamma rådgivande kommittéerna fungerar forumet för det civila samhället på västra Balkan som en regional plattform för kontakter med politiska myndigheter, och forumet ger möjligheter till nätverkssamarbete mellan civilsamhällesorganisationer på västra Balkan och analys av de viktigaste problemen för det civila samhället i regionen.

5.2

Nedan följer några av de utmaningar som kartlagts inom ramen för de gemensamma rådgivande kommittéernas arbete:

5.3

Att öka medvetenheten om det civila samhällets roll och inkludera arbetsmarknadens parter i anslutningsprocessen har varit både ett mål och en utmaning för EESK. I vissa länder har regeringarna haft en negativ inställning till det civila samhället, och rekommendationerna från de gemensamma rådgivande kommittéerna har därför fått litet gehör. De gemensamma rådgivande kommittéerna har emellertid skapat möjligheter till direkta utbyten mellan det civila samhället, EU och nationella politiker och tjänstemän, även om de har haft liten inverkan på regeringarnas politik. Med detta i åtanke skulle de gemensamma rådgivande kommittéerna gynnas avsevärt av en starkare uppbackning och ett närmare samarbete med kommissionen, rådet och Europaparlamentet för att se till att de centrala frågor avseende anslutningens nationella inverkan som framkommit i den civila och sociala dialogen i länderna tas upp på relevanta politiska arenor.