29.10.2011

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 318/113

---

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad”

KOM(2011) 15 slutlig

2011/C 318/19

Föredragande: Joost van IERSEL

Medföredragande: Miguel Angel CABRA DE LUNA

Den 27 januari 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad”

KOM(2011) 15 slutlig.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 juni 2011.

Vid sin 473:e plenarsession den 13–14 juli 2011 (sammanträdet den 13 juli 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 164 röster för, 1 röst emot och 4 nedlagda röster.

Direktivet	Direktiv 2004/18/EG – förfaranden vid offentlig upphandling
Myndigheter	Upphandlande myndigheter enligt definition i artikel 1.9 i direktivet och som omfattas av direktivet
Allmännyttan	Avtalsslutande enheter som omfattas av direktiv 2004/17/EG
Övertillämpning	Direktivet görs mer omfattande än nödvändigt då det införlivas i nationell lagstiftning (1)

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   EESK välkomnar den debatt som kommissionen har inlett i sin grönbok med sikte på att modernisera EU:s politik för offentlig upphandling med högre effektivitet på en inre marknad som fungerar bättre och som är mer innovativ, grönare och mer social. Kommittén planerar att avge ännu ett yttrande efter kommissionens utvärdering av de hittillsvarande effekterna av direktiv 2004/18/EG, för att färdigställa detta yttrande mot bakgrund av utvärderingen.

1.2   Direktiven om offentlig upphandling (2) är ett försök att bland annat främja kvaliteten i offentlig upphandling. Den senaste övergripande översynen av direktiven ägde rum 2004. EESK insisterar på att en eventuell framtida översyn bör förberedas med samma omsorg och noggrannhet som 2004.

1.3   En övergripande analys av direktivets effekter och hur det har genomförts i medlemsstaterna samt avgörandena i EU-domstolen sedan 2004 är viktiga faktorer för en eventuell översyn. Man bör också beakta att det först är på senare tid som man fått någon bredare erfarenhet av direktivet i hela EU.

1.4   Den onödiga byråkratin måste minskas för att uppnå bästa resultat för alla. Komplicerad lagstiftning och utbredd ”övertillämpning” i medlemsstaterna som en följd av felaktigt införlivande av direktivet måste undvikas. Genom Europa 2020 får kommissionen en starkare övervakningsroll.

1.5   EESK betonar att principerna om öppenhet och insyn samt effektivitet, rättssäkerhet, valuta för pengarna, konkurrens, tillgång till marknaden för små och medelstora företag och fria yrken, proportionalitet, ett ökande antal gränsöverskridande kontrakt, undvikande av diskriminering och korruption samt behovet av professionalism är lika relevanta som tidigare.

1.6   EESK understryker den påverkan och betydelse som Europa 2020-strategins innovativa, miljömässiga och sociala aspekter har, även när det gäller offentlig upphandling.

1.7   För att öka medlemsstaternas intresse av att genomföra direktivet på rätt sätt samt införliva Europa 2020-målen i sina offentliga upphandlingsavtal insisterar EESK på att särskild uppmärksamhet bör ges åt denna fråga som årligen bör diskuteras i rådet (konkurrenskraft).

1.8   Medlemsstaterna visar ett ökat intresse för den offentliga upphandlingens roll i en smart ekonomi. Nationella myndigheter formulerar i varierande utsträckning miljökriterier och sociala kriterier som ska beaktas av inköparen. Hänsyn måste tas till de särskilda kraven på offentlig upphandling för tjänster som inte kan beskrivas (3). Bästa praxis och erfarenheter bör vara en del av den årliga debatten i rådet.

1.9   EESK ser det som en stor brist att varken behovet av tillfredsställande professionalism eller riskovillighet hos offentliga myndigheter diskuteras i grönboken. Professionalisering är avgörande för att främja innovation. Utbildningsprogram för inköpare i medlemsstaterna bör upprättas. Kommittén förespråkar benchmarking och utbyte av god praxis.

1.10   Köparen måste ta fullt ansvar för de ekonomiska, sociala och finansiella konsekvenserna när denne beskriver arbetet, produkterna eller tjänsterna. Det kan innebära att kräva ett egenutfärdat intyg eller en efterlevnadsförklaring från anbudsgivaren när det gäller relevanta nationella rättsregler som t.ex. rör sociala aspekter, och begränsa de officiella intygen till den vinnande anbudsgivaren.

1.11   Med tanke på behovet av att främja en hållbar utveckling är kommittén, särskilt i stora projekt, positiv till att tillämpa principen om livscykelkostnader när så är lämpligt.

1.12   EESK är positiv till att bevara skillnaden mellan A- och B-tjänster på villkoret att rättssäkerheten bibehålls, och eventuellt att utvidga gränsöverskridande avtal om B-tjänster. Kommittén rekommenderar att kommissionen genomför en regelbunden översyn av förteckningen över B-tjänster för att undersöka om vissa av dessa med fördel skulle kunna övergå till A-tjänster.

1.13   Deltagandet av små och medelstora företag, däribland sociala företag, måste öka. Med tanke på att det finns många olika åsikter bland intressenterna är EESK inte för att ändra tröskelvärdena. Förbättringar måste uppnås med hjälp av korrekt tillämpning av proportionalitetsprincipen, justering av metoderna för offentliggörande, korrekt användning av elektroniska anbud, och, om det är praktiskt möjligt, uppdelning av kontrakt. EESK rekommenderar också program till stöd för den expertis som finns i små och medelstora företag.

1.14   Ett av målen med direktiven är att bekämpa favorisering, bedrägeri och korruption. Vid moderniseringen av direktiven bör allt som gör dem mindre rigorösa undvikas. Kommittén anser att annonseringen av alla offentliga kontrakt genom ett elektroniskt anbudsförfarande i förväg skulle bidra till att förhindra missbruk.

1.15   Sedan 1971 har en huvudmålsättning med direktiven varit att främja europeiska gränsöverskridande avtal inom offentlig upphandling. Resultatet är hittills dåligt. EESK rekommenderar en analys av (bästa) praxis och exempel i medlemsstaterna följt av åtgärder för att öppna upp marknaderna (4).

1.16   EESK rekommenderar att ett beslut om rättslig behörighet i gränsöverskridande avtal bör ingå i avtalet redan från början.

2.   Inledning

2.1   Kommissionen presenterar offentlig upphandling som ett av tolv initiativ för att stimulera en inre marknad som är grönare, mer social och ger mer stöd för innovation (5). I sin grönbok understryker kommissionen också behovet av effektivitet och förenkling, enklare tillgång för små och medelstora företag och främjande av gränsöverskridande avtal.

2.2   Offentlig upphandling i EU har en lång historia och inbegriper bland annat myndigheternas och allmännyttans (6) metoder för att uppfylla sina behov genom att handla upp arbeten, varor och tjänster. Ett huvudmål var och är lika villkor inom EU. Antalet gränsöverskridande avtal är dock fortfarande mycket lågt. Detta yttrande är inriktat på direktivet (7) där förbättringar, såsom anges i grönboken, bör ge störst relativ fördel.

2.3   Direktivet är i huvudsak inriktat på förfarandet, med specifika rättsbestämmelser och garantier, och styr processen för inbjudan att lämna anbud och tilldelningen av kontrakt. Innehållet i ett kontrakt som tilldelas enligt direktivet är helt och hållet den upphandlande myndighetens ansvar.

2.4   Efter det ursprungliga direktivet om offentliga inköp (1972) och försörjningsdirektivet (1993) infördes omfattande moderniseringar av direktiven i de nya versionerna 2004, särskilt myndighetsdirektivet (2004/18/EG), samt mindre förändringar av det modernare försörjningsdirektivet (2004/17/EG). Översynen var ett resultat av långa och ingående diskussioner mellan olika intressenter. Genomförandet skiljer sig åt från land till land på grund av olika kulturell bakgrund, olika rättstraditioner och ”övertillämpning”.

2.5   Många frågor beaktades för att skapa en öppen, alleuropeisk och transparent marknad, däribland rättssäkerhet, kostnadsmedvetenhet, valuta för pengarna, kvalitet, bättre konkurrens, tillgång till marknaden för små och medelstora företag, proportionalitet, innovation, hållbarhet – numera även livscykelkostnader enligt Europa 2020, undvikande av diskriminering och bedrägeri, lika villkor och gränsöverskridande avtal.

3.   Utveckling sedan 2004

3.1   Sedan direktiven infördes har mycket förändrats inom upphandling i allmänhet, och denna process fortsätter. I grönboken diskuteras om några av de aspekter som är vanliga i affärsvärlden och bland allmännyttiga företag bör introduceras, möjliggöras eller förbättras.

3.2   De viktigaste teknikerna är innovation, förhandling och marknadsmedvetenhet. De används alltid i allmännyttan och är med vissa begränsningar möjliga enligt direktivet, men har inte praktiserats i någon större utsträckning. Där sådana tekniker inte praktiseras och det inte finns någon större erfarenhet finns det ingen reserv av experter och därmed inga realistiska utsikter för att de ska bli vanliga.

3.3   I sin strävan att följa med i den moderna tekniken innehåller direktivet andra tekniker såsom elektronisk upphandling och omvända auktioner. Den förstnämnda har ett ganska stort tillämpningsområde medan den sistnämnda egentligen bara är lämplig när pris och leverans är de enda kriterierna. EESK riktar uppmärksamhet mot behovet att förbättra den gränsöverskridande elektroniska interoperabiliteten.

3.4   I långa diskussioner om tjänster i allmänhetens intresse har man slagit fast att dessa inte är upphandlingar som sådana, utan tjänster som tillhandahålls av myndigheter eller på myndigheters vägnar. EESK upprepar att myndigheterna har full frihet att själva utföra alla eller några av sina funktioner, eller lägga ut dem de önskar på entreprenad. Man bör också ta hänsyn till nationella system som baseras på primärrättsliga principer om likabehandling, icke-diskriminering och insyn och som innefattar en allmän rätt att tillhandahålla tjänster. Tjänsterna i allmänhetens intresse (8) i sig omfattas därmed i princip inte av direktivet, men all outsourcing eller upphandling av myndigheten eller på myndighetens vägnar i samband med dem skulle omfattas av direktivet.

I artikel 14 och protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse i FEUF erkänns de offentliga tjänsternas särart och betydelse, och de nationella, regionala och lokala myndigheternas stora handlingsutrymme när det gäller att besluta om hur dessa tjänster ska tillhandahållas, beställas och organiseras. Detta inbegriper internt och offentligt-offentligt samarbete. Det är mycket viktigt att säkerställa en hög nivå av kvalitet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och främjande av allmän tillgång och användarrättigheter.

3.5   I direktivet anges inte på något sätt vad en myndighet bör eller inte bör upphandla eller lägga ut på entreprenad. Det innehåller bara förfarandena för denna upphandling eller outsourcing. EESK anser att denna frihet inte får försvagas.

3.6   Förhandling

3.6.1   EESK uppmanar kommissionen att i direktivet klargöra under vilka omständigheter en myndighet får tilldela ett kontrakt direkt till en enhet över vilken den har kontroll, motsvarande den kontroll som den utövar över sina egna interna avdelningar. EESK anser att direktivet bör ändras så att det anger relevanta villkor för undantag från kraven i direktivet.

3.6.2   På grund av den ökade tonvikten på innovativa förslag och ”resultatbaserade” specifikationer är diskussionen mellan köpare och anbudsgivare under anbudsförfarandet avgörande. Därför behövs ett allmänt förhandlingsförfarande av samma slag som förfarandet i försörjningsdirektivet eller konkurrenskraftsdialogen, men utan undantaget ”exceptionellt komplex”. Detta innefattar redan befintliga regler för offentlig upphandling av tjänster som inte kan beskrivas.

3.6.3   Det sägs att ett sådant förfarande skulle kunna göra att de olika anbudsgivarna lägger fram sina förslag och att köparen sedan plockar ut de bästa delarna av dem och sammanställer en ny ”hybridspecifikation” som en ny inbjudan att lämna anbud, nu utan ”förhandling”. Ett sådant koncept är felaktigt. Anbudsgivarna måste alltid kunna skydda sin immateriella egendom – oavsett om den är patenterad eller ej – och därmed bör deras idéer inte lämnas ut till andra leverantörer, inte ens i begränsad utsträckning, utan deras uttryckliga samtycke.

3.6.4   Förhandlingar om avtal – särskilt komplexa sådana – kräver naturligtvis omfattande kunskaper från köparens sida. Om ett allmänt förhandlat förfarande införs måste det följas av åtgärder som garanterar att det finns personer på inköpssidan som har nödvändig kunskap och erfarenhet.

3.7   Innovation

3.7.1   Innovation i offentliga avtal diskuteras i grönboken. På upphandlingsområdet finns tre huvudnivåer:

—	Beredvillighet att acceptera en ny lösning på ett gammalt behov.

—	Deltagande i utvecklingen av en lösning.

—	Sponsring av ett utvecklingsprojekt.

3.7.2   Den enklaste och troligen mest produktiva aspekten är beredvilligheten att acceptera en ny lösning. EESK rekommenderar att man främjar en öppenhet hos köparen, som bör ha tillräckliga befogenheter, för förslag till nya lösningar. Köparen bör därför vara villig att överväga olika alternativ om inte annat uttryckligen anges. Offentliga tjänstemän är dock ofta motvilliga till detta, på grund av riskovilllighet snarare än något administrativt eller juridiskt hinder.

3.7.3   Det finns även hinder mot konceptet med alternativa förslag. Förmågan att erbjuda innovativa förslag blir mycket mer praktiskt inriktad om köparen anger sina behov med utgångspunkt i det problem som ska lösas snarare än i lösningen. En sådan strategi gör att anbudsgivaren kan använda sina färdigheter för att föreslå den bästa lösningen, oavsett om den är traditionell eller innovativ.

3.7.4   Om en myndighet deltar i en innovativ lösning, exempelvis i utvecklingen av ett stort databassystem, är myndighetens deltagande och stöd på alla nivåer av största vikt. Utan detta är risken för misslyckande hög.

3.7.5   Inom ramen för begreppet förkommersiell upphandling (9) föreslås att myndigheterna bör sponsra ny utveckling och anta den tidigt. Ett potentiellt misslyckande gör detta till en riskfylld affär. Erfarenheten visar att få myndigheter genom sin konstitution, organisation eller erfarenhet är särskilt väl lämpade för denna verksamhet, som endast bör inledas med stor försiktighet.

3.7.6   Hållbar produktion och konsumtion står högt på dagordningarna. Det erkänns allmänt att innovation för hållbar utveckling har en oerhörd betydelse för möjligheterna att främja kvalitetsarbeten och företag i EU som en del av Europa 2020-strategin. Om dessa mål uppnås på lämpligt sätt ger de stora ekonomiska fördelar. I många upphandlingar måste livscykelkostnaderna beaktas. De kan innefatta kvalitet, originalpris, underhåll, drift och slutligt avyttrande. En ansats som utgår från kvalitet kommer att uppmuntra innovation och goda arbetsmetoder och arbetsvillkor, vilket leder till större effektivitet och kostnadsbesparingar på lång sikt. Teknikerna för att göra sådana bedömningar är väl etablerade. EESK rekommenderar att åtgärder vidtas för att uppmuntra offentliga inköpare att anta och använda sådana tekniker.

4.   Anledningar till ytterligare modernisering

4.1   Rättsliga aspekter

4.1.1   Ett bra införlivande i nationell lagstiftning är nödvändigt men är fortfarande en besvärlig fråga, som borde ha fått särskild uppmärksamhet i grönboken. Alltför få medlemsstater tenderar att införliva direktivet väl. Ett korrekt införlivande ligger i alla aktörers intresse. ”Övertillämpningen” leder till en ökad administrativ börda och byråkrati skapar onödiga hinder, särskilt för små och medelstora företag (konceptet små och medelstora företag och hänvisningen till företag måste omfatta alla typer av aktörer, antingen de är vinstdrivande eller ideella, under rättvis konkurrens i överensstämmelse med reglerna), samt ökade kostnader för myndigheten. Direktivet är tydligt och inte särskilt komplicerat. Trots skillnader i rättssystem och perspektiv bör ytterligare krav och formaliteter undvikas. Enligt EESK bör kommissionen övervaka genomförandeprocessen mer aktivt och sträva efter att uppmuntra enkelhet och tydlighet i den nationella lagstiftningen.

4.1.2   Det finns ett systemproblem i tillämpningen av direktivet när det gäller att rätta till negativa situationer i samband med gränsöverskridande avtal. I gränsöverskridande avtal är det inte helt klart vilken jurisdiktion som ska gälla, köparens eller leverantörens. EESK föreslår att ett sådant beslut bör ingå i avtalet redan från början.

4.1.3   I vissa avtal, särskilt avtal med lång löptid, kan omständigheter uppkomma som kräver ändringar av någon del av avtalsbestämmelserna. Dessa situationer är ibland oundvikliga men risken för korruption ökar. Direktivet begränsar de förändringar som kan tillåtas i ramavtal (artikel 32), men nämner i övrigt inget om detta. EESK anser att risken för korruption, och/eller en brist på avtalsmässig säkerhet om man skulle lätta på reglerna för att generellt skapa större flexibilitet, har skadliga effekter. Därför bör direktivet förbli oförändrat i detta avseende.

4.1.4   I direktivet delas tjänster in i två kategorier, A och B. A-tjänster måste följa direktivet medan B-tjänster i allmänhet har ett enklare system. I grönboken ställs frågan huruvida uppdelningen fortfarande är lämplig, med tanke på den alltmer gränsöverskridande karaktären hos många typer av tjänster. EESK är positiv till att behålla skillnaden mellan de två kategorierna med förbehåll för rättssäkerhet och en eventuell överföring av gränsöverskridande B-tjänster till A-listan. Kommittén rekommenderar att kommissionen regelbundet ser över listan över B-tjänster för att undersöka om en del av dem med fördel skulle kunna flyttas över till A-tjänster.

4.2   Praxis

4.2.1   Ett stort hinder för framsteg mot en väl fungerande offentlig upphandling är avsaknaden av tillfredsställande professionalism och expertis hos de offentliga myndigheterna. Det är en brist att grönboken inte tar upp detta grundvillkor för alla offentliga inköp. Incitamenten för förbättringar är alltför få. EESK rekommenderar starkt kampanjer för utbildning av tjänstemän – särskilt på lokal och regional nivå – om förhandling och verkställande av livskraftiga avtal (10).

4.2.2   Vidare måste upphandlingskulturen inom den offentliga sektorn förändras. Upphandling är inte bara vanligt kontorsgöra och ledningen på alla nivåer och inom alla sektorer måste involveras efter vad avtalet kräver, vilket är fallet i många affärsdrivande företag. Framgången kan bara säkras om man följer moderna upphandlingsseder, särskilt riskhantering, hela vägen uppifrån och ner i en myndighet. Praxis från allmännyttiga företag ger positiva exempel.

4.2.3   Professionalisering av upphandlingsfunktionen inom den offentliga sektorn måste främjas genom intern utveckling och rekrytering av yrkesutbildade personer, vilket höjer funktionens roll och profil. I flera fall har två ytterligare åtgärder visat sig vara framgångsrika: rekrytering av erfarna inköpschefer från andra branscher och inrättande av inköpsorgan som erbjuder myndigheten sakkunskap under hela anbudsförfarandet. Inköparnas kvalitet skiljer sig från land till land. EESK förespråkar jämförelser och utbyte av god praxis.

4.2.4   Under perioden före anbudsförfarandet bör en myndighets chefsinköpare eller projektledare skaffa upplysningar om vad som för närvarande finns på marknaden innan de utarbetar anbudsdokumentationen. Sådana undersökningar omfattar vanligen tekniska tidskrifter, branschmässor och samtal med leverantörer på det aktuella området.

4.2.5   Det behövs också en ökad professionalism inom små och medelstora företag. Särskilda kurser och personer med erfarenhet av anbudsförfaranden kan bidra till att uppgradera kvalifikationer och kunskaper.

4.2.6   En aspekt på riskovillighet är den överdrivna användningen av kriteriet ”lägsta pris” vid tilldelning av kontrakt. Vissa upphandlingar har inget annat realistiskt kriterium än pris – och möjligen leverans – men de flesta har andra värdefulla egenskaper som bidrar till ett bättre resultat. Kriteriet ”lägsta pris” hämmar innovation och strävan efter högre kvalitet och värde, krav som ställs i Europa 2020, och leder inte nödvändigtvis till högre värde.

4.2.6.1   Kriteriet ”lägsta pris” bör därför utgöra ett undantag snarare än regel. Genom att utvidga kriteriet ”det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” till att omfatta även hållbar utveckling kan myndigheterna uppnå optimalt värde vad avser såväl miljömässig och social hållbarhet som ekonomi. EESK anser att en bedömning av livscykelkostnaderna bör utgöra en del av denna process när så är möjligt och lämpligt.

4.2.7   Med tanke på det stora antalet medelstora och, framför allt, små kommuner, bör dessa rekommenderas, eller vara skyldiga, att samarbeta i projekt av större skala, av skäl som rör professionalism, effektivitet och finansiella aspekter. EESK anser även att särskild uppmärksamhet bör riktas mot denna aspekt och rekommenderar åtminstone utbyte av bästa praxis samt ett klargörande av reglerna om offentliga inköp i detta sammanhang.

4.2.8   Statistiska analyser visar att särskilt små och medelstora företag är underrepresenterade inom offentliga upphandlingar över EU-tröskelvärdena. EESK är positiv till att skapa lika villkor inom offentlig upphandling så att små och medelstora företag kan ”säkra en ’rättvis andel’ av offentliga avtal”. EESK ställer sig inte positiv till åtgärder som innebär positiv diskriminering av små och medelstora företag, bland annat på grund av artificiella konstruktioner och, till följd av detta, eventuellt korruption. Myndigheterna bör ändå, när det är möjligt, uppmuntras att dela upp avtal i buntar för att göra de små och medelstora företagens möjligheter tydligare och därigenom mer tillgängliga.

4.2.9   Det finns motstridiga åsikter om tröskelvärdena. De infördes efter en omfattande diskussion och noggrant övervägande, stämmer överens med tröskelvärdena i avtalet om offentlig upphandling och har regelbundet justerats på grund av inflation och skiftande växelkurser. Det har framförts krav på att tröskelvärdena ska höjas, och även på att de ska sänkas. Inget av dessa argument är starkt övertygande och EESK rekommenderar att de nivåer som nu används bibehålls. Under tröskelvärdena gäller nationella förfaranden, med förbehåll för fördragsförpliktelser. Det är önskvärt att de ska vara så förenliga med förfarandena i direktivet som möjligt, för att undvika tveksamheter och förvirring och så att köparna bara behöver använda en uppsättning förfaranden i praktiken.

4.2.10   För att uppmuntra öppenhet och minska oegentligheter rekommenderar EESK att alla offentliga avtal, utan undantag, bör annonseras i förväg. Meddelanden om avtal under tröskelvärdena och B-tjänster bör lämnas i mycket enkel form på en anbudswebbplats för hela EES-området (11).

4.2.11   Strävan efter högre professionalism kan också bidra till att förenkla de nationella förfarandena, som för närvarande ofta leder till oproportionellt höga kostnader. De konkreta situationerna varierar stort och förvirring och strid om tolkningen bör undvikas. Enklare nationella strategier bör fungera som förebilder för andra.

4.2.12   Myndigheternas tendens att kräva finansiella garantier, försäkringar och fullgörandegarantier utgör ytterligare ett hinder för små och medelstora företag. Finansiella resurser tenderar dessutom att vara mindre tillgängliga i dag och det är ett slöseri att använda de små och medelstora företagens begränsade medel för att stödja sådana garantier. Myndigheterna måste påminnas om sin skyldighet att undvika oproportionella krav på kvalifikationer och finansiering, i stället för att förlita sig på garantier.

4.2.13   Initiativ tas på dessa områden för att förbättra situationen i medlemsstaterna. EESK förespråkar starkt en förteckning över bästa praxis och, i linje med praxis i vissa medlemsstater, regelbundna expertgruppsmöten med inköpsmyndigheter och erfarna experter på EU-nivå.

4.2.14   Som stöd till små och medelstora företag kan myndigheterna inrätta elektroniska portaler för att

—	bredda åtkomsten till information om offentliga upphandlingsmöjligheter under EU-tröskelvärdet,

—	möjliggöra för små och medelstora företag att anmäla intresse för partnerskap med andra intresserade små och medelstora företag,

—	utveckla en säker sektion på en central webbplats för elektroniska anbud, där små och medelstora företag kan lägga upp och redigera/uppdatera administrativ information som ska användas av upphandlande myndigheter.

5.   Samverkan mellan upphandling och andra agendor

5.1   Utöver målet att öka effektiviteten i offentliga utgifter (12) innehåller grönboken en begäran om synpunkter på en bättre samverkan mellan agendorna för offentlig upphandling och andra agendor, framför allt om innovation, miljö och sociala frågor.

5.2   Sedan 2004 har hållbar utveckling och inkluderande tillväxt prioriterats jämsides med förbättrad konkurrenskraft, och detta har bekräftats på nytt genom Europa 2020. Dessa aspekter bör också beaktas i offentlig upphandling.

5.3   EESK instämmer i att nationella och regionala myndigheter bör uppmuntras att ta hänsyn till samhällsaspekterna, vilket betyder att det bör finnas utrymme för sådana delar när man utarbetar avtal.

5.4   ILO-konvention C94 om arbetsklausuler (offentlig upphandling) antogs 1949 och är i dag bindande i 10 EU-medlemsstater, medan den i andra EU-länder – däribland Irland – tillämpas frivilligt vid offentlig upphandling. EESK noterar principerna i konventionen och föreslår att medlemsstaterna uppmuntras att ratificera konventionen och att tillämpa dess principer.

5.5   EESK understryker att det i direktivet utformas en uppsättning förfaranderegler som fastslår relationen mellan avtalsslutande parter vid offentlig upphandling. I tidigare dokument slog kommissionen efter omfattande samråd fast på vilket sätt innovativa produkter/tjänster/processer och sociala mål kan beaktas av inköpande myndigheter när avtal utarbetas (13) eller när förkommersiell upphandling används.

5.6   När det gäller innovation och offentlig upphandling är den banbrytande Aho-rapporten och ”Ett pionjärmarknadsinitiativ” (14) värda att nämnas. Innovation kan röra många olika frågor: högteknologi, låga koldioxidutsläpp, låg energiförbrukning, nya och alternativa metoder för sjukvård och social omsorg, anläggning, transport, infrastruktur med flera. EESK understryker att efterfrågan kan spela en avgörande roll som drivkraft för innovation (15), vilket har ignorerats eller tonats ned i många år. Den kan indirekt främja ett engagemang bland universitet och FoU-centrum samt fortsatt innovation av t.ex. små och medelstora företag och aktörer inom i sociala ekonomin.

5.7   Som svar på frågorna i grönboken understryker EESK att det huvudsakliga ansvaret för offentlig upphandling ligger hos de nationella, regionala, lokala och europeiska myndigheterna, som från fall till fall måste diskutera rätt blandning av sociala krav av alla slag – innovation, miljö, sociala aspekter (16) (inklusive sociala bestämmelser som rör funktionshinder) samt effektivitet, produktionsperioder, kostnader, antal leverantörer, möjligt resultat av avtal osv. inom ramen för direktiven.

5.8   Myndigheterna kan fritt definiera vissa krav, däribland miljömässiga och sociala krav. I några fall kommer de att göra det eftersom EU-lagstiftningen och/eller den nationella lagstiftningen kräver det, exempelvis när det gäller generella eller sektorsbundna miljönormer. I andra fall kan kraven kopplas till genomförandet av konkreta projekt, exempelvis stora infrastrukturarbeten.

5.9   De tekniska specifikationerna bör vid behov breddas till att omfatta produktions- och processegenskaper. Detta skulle medföra att de upphandlande myndigheterna på ett lättare och tydligare sätt kan göra viktiga val i syfte att främja hållbarhetsmålen, inklusive en hållbar miljö, och att genomdriva kollektivavtal, arbetsregler, arbetsvillkor och lika lön för lika arbete. Grön elektricitet är ett tydligt exempel på hur och varför produktionsegenskaper bör inkluderas i de tekniska specifikationerna och inte hänföras enbart till genomförandevillkoren (17).

5.10   EESK rekommenderar att kommissionen vid behov tillhandahåller ett konsoliderat dokument, där både direktivet och domstolens relevanta rättspraxis ingår. Ett sådant dokument ökar tillgängligheten och blir till stor hjälp genom att erbjuda en enda källa till stöd för rättssäkerheten.

5.11   I linje med den allmänna debatten om behovet av en smart europeisk ekonomi diskuteras de offentliga upphandlingarnas roll i den här processen allt mer intensivt i medlemsstaterna (18). Medlemsstaterna formulerar i varierande utsträckning miljökriterier och i mindre utsträckning sociala kriterier som måste beaktas av inköparna. Arbetsavtal och nationell lagstiftning skiljer sig kraftigt åt i de olika medlemsstaterna och det åligger varje land att se till att dess egna lagar efterlevs.

5.12   EESK rekommenderar att denna pågående process diskuteras årligen i rådet (konkurrenskraft). Bästa praxis och erfarenheter bör belysas. En mer konvergent praxis förbättrar också villkoren för gränsöverskridande avtal.

5.13   Oavsett vilka sociala eller miljömässiga krav som används som tilldelningskriterier måste det gå att utvärdera dem och vikta dem i förhållande till andra kriterier.

5.14   Ett villkor skulle inom upphandlingsförfarandet vara att de upphandlande organen ska se till att budgivarna utöver de kriterier som föreskrivs i artiklarna 44 och 51 i direktivet (19) uppfyller de sociala bestämmelserna (bland annat när det gäller integrering av funktionshindrade personer (20)), eftersom det skulle gå emot hela det europeiska och nationella regelverket att de offentliga myndigheterna ingick avtal med enheter som inte uppfyller lagstiftningen.

5.15   Medlemsstaterna bör kräva egencertifiering eller en efterlevnadsförklaring från anbudsgivaren, som visar att den gällande lagstiftningen följs i varje stat när det gäller funktionshindrade personers integrering på arbetsmarknaden, exempelvis skyldigheten att rekrytera en viss andel funktionshindrade personer, i de länder där en sådan lagstadgad skyldighet finns.

5.16   En annan social åtgärd måste när så är lämpligt naturligtvis vara att tekniska specifikationer utformas så att tillgänglighetskriterier för personer med funktionshinder och design för alla användare beaktas.

5.17   En annan aspekt som man måste tänka på för att garantera lika möjligheter för alla och social integrering rör tilldelning av kontrakt som är reserverade för skyddade verkstäder för personer med funktionshinder. Denna möjlighet föreskrivs särskilt i skäl 28 och artikel 19 i direktiv 2004/18/EG. EESK anser att kommissionen uttryckligen bör rekommendera att en viss andel eller ett visst antal sådana avtal görs verkställiga i de medlemsstater där det är motiverat, t.ex. om där finns ett stort antal funktionshindrade personer som har arbetsförmåga men ändå är inaktiva.

5.18   En särskild fråga som måste diskuteras är komplexiteten i offentliga upphandlingsregler i förhållande till sociala tjänster i allmänhetens intresse. I grönboken (avsnitt 4.4) ställer man frågan om de gällande tröskelvärdena för sådana tjänster bör höjas för att bättre beakta de sociala tjänsternas särskilda egenskaper. Kommittén ser fram emot att noggrant följa det pågående arbetet på detta område, framför allt genom meddelandet KOM(2011) 206 slutlig, och är medveten om att det inte är önskvärt med selektiva förändringar av tröskelvärdena.

5.19   Enligt Europa 2020-strategin bör kommissionen få befogenhet att noggrant övervaka denna moderniseringsprocess i medlemsstaterna. Om alla meddelanden om kontraktstilldelning, oavsett belopp, med angivande av företagstyp (mikroföretag, SMF eller stort företag) samt avtalsvärdet offentliggörs på en webbplats skulle det vara till hjälp i detta sammanhang.

6.   Otillfredsställande praxis

6.1   Ett av målen med direktivet är att bekämpa favorisering, bedrägeri och korruption. Sådant bruk är inte unikt för offentliga upphandlingar, men frånvaron av affärsmässig disciplin ger en extra dimension, vilket noteras i grönboken, eftersom staten kanske inte alltid bekämpar sådana företeelser när de tillämpas av de egna myndigheterna. Direktivet ersätter inte korruptions- eller konkurrenslagstiftning men erbjuder genom sin stränga förfarandedisciplin en ny försvarslinje.

6.2   EESK anser att bestämmelserna om underleverantörskap behöver stärkas. Flera nivåer av underleverantörer kan skapa svårigheter i samband med upprätthållandet av kollektivavtal, arbetsvillkor samt förfaranden för hälsa och säkerhet. Offentliga myndigheter bör ges större möjlighet att påverka avtalen för att uppnå kvalitetsmässiga, sociala och miljömässiga mål. Detaljer kring anlitandet av underleverantörer bör anges innan kontraktet tilldelas, och den offentliga myndigheten bör specificera ansvaret och skyldigheterna så att effektiv övervakning och kontroll av avtalet möjliggörs. Offentliga myndigheter bör ha tillgång till mekanismer för att granska och refusera underleverantörer då de har betänkligheter.

6.3   Ett kontrakt tilldelas normalt en huvudentreprenör som har den kompetens och erfarenhet som krävs för att realisera det arbete, de leveranser eller tjänster som erfordras. Huvudleverantören tar ansvar för hela kontraktet och är ansvarig inför den upphandlande myndigheten för genomförandet av kontraktet. Detta ansvar omfattar bl.a. förvaltning av materialanskaffning och av kontraktsrelationer med underleverantörer. Förfarandena för att straffa och utesluta anbudsgivare enligt artikeln om onormalt låga anbud bör därför vara mindre komplicerade, särskilt i relation till uppfyllande av gällande regler för anställningsskydd och arbetsvillkor. I nuläget finns ett obligatoriskt och komplicerat förfarande med skriftliga framställningar innan ett anbud kan förkastas. Bestämmelserna om information om ekonomiska kalkyler avseende byggmetoderna, sättet att tillverka varorna eller sättet att tillhandahålla tjänsterna bör också bli föremål för översyn. Det bör fastställas obligatoriska krav på anbudsgivare att tillhandahålla information till den upphandlande myndigheten, i stället för att myndigheten ska behöva begära in sådan information. Direktiven bör ändras så att dessa förändringar inkluderas i syfte att främja anständiga arbetsvillkor, likabehandling av arbetstagare och de allmänna hållbarhetsmålen.

6.4   Det finns skildringar som visar att den praxis som är mest otillfredsställande är favorisering, där den upphandlande myndigheten tilldelar kontrakt till en favoritleverantör, ibland till och med utan att annonsera ut syftet med upphandlingen. Sådana förtäckta aktiviteter är svåra att upptäcka eftersom de inte blir tydliga förrän efter händelsen. EESK anser att ett elektroniskt anbudsförfarande där annonsering av alla offentliga avtal annonseras i förväg skulle bidra till att förhindra detta missbruk, utan att lägga en alltför stor börda på myndigheterna.

6.5   EESK vill påpeka att mer måste göras för att stödja övervakningen av efterlevnaden av kontraktsvillkoren efter det att kontraktet tilldelats, inklusive prestandabestämmelser i kontrakt. Myndigheterna står i nuläget till följd av den finansiella krisen under allt hårdare tryck vad avser finanser och resurser, och samtidigt utsätts organ för övervakning av arbetarskydd, arbetsregler och miljöskydd för nedskärningar. Eftersom det kan bli mycket dyrt att avbryta ett anbudsförfarande och inleda ett nytt, kan myndigheterna förefalla maktlösa inför en leverantör som inte följer kontraktet eller uppfyller sina skyldigheter. Kostnaden för att säkerställa uppfyllande bör ingå i anbudsbudgeten, och en rad andra påföljder för underlåtelse att uppfylla kontraktsvillkoren bör också övervägas.

6.6   Det krävs strikta försiktighetsåtgärder i företagen för att förebygga korruption. För att främja detta borde man stödja företagens självsaneringsåtgärder efter överträdelser. Företag som agerar föredömligt borde sedan ett sådant förfarande slutförts åter få tillträde till marknaden. De stränga krav som gäller för detta borde fastställas i direktiven, så att man undviker den uppsjö av olika metoder som just nu tillämpas i medlemsstaterna.

7.   Yttre dimension

7.1   Den internationella dimensionen av EU:s offentliga upphandling kan inte bortse från EU:s skyldigheter att främja anständiga arbetsvillkor, jämlikhet, oberoende och arbetsregler, respekt för grundläggande rättigheter och energieffektivitet i tredjeländer. Dessa principer kan vi inte lämna bakom oss när vi kommer utanför våra egna länder. Vid översyn av reglerna för offentlig upphandling måste dessa principer förstärkas både externt och internt. Mer måste göras på EU-nivå för att förbättra de sociala och miljörelaterade standarderna i leverantörsledet, och detta måste samtidigt behandlas i handelspolitiken. Europeiska kommissionen måste på allvar engagera berörda aktörer, t.ex. fackförbund och icke-statliga organisationer, för att bygga upp fungerande strategier och strukturer.

7.2   Avtalet om offentlig upphandling utgör ramen och plattformen för att skapa lika villkor inom offentlig upphandling i hela världen. Så många länder som möjligt bör uppmuntras att ansluta sig som medlemmar.

7.3   Öppna internationella marknader för offentlig upphandling är gynnsamma för europeiska anbudsgivare, eftersom många europeiska företag, däribland små och medelstora företag, är världsledande inom anläggning, offentliga arbeten, alternativ energi och miljöskydd (21). EESK insisterar på att EU måste sträva efter att förbättra åtkomsten till tredjeländers offentliga marknader. Ömsesidigheten måste garanteras. (22)

7.4   EESK anser att det är av avgörande betydelse att (statligt ägda) företag i tredjeländer följer samma regler för offentliga inköp som EU-baserade företag, särskilt när det gäller förbudet mot direkt eller indirekt statligt stöd, prisberäkningar och försiktighetsberäkningar av kostnader och risker, när de ansöker om offentliga avtal i EU. Att se till att detta efterlevs är inte enkelt. Denna fråga måste lösas på ett tillfredsställande sätt vid översynen av 2004 års direktiv (23).

---

(1)  Se EESK:s yttranden EUT C93/25, 27.4.2007, s. 25 och EUT C 24, 31.1.2006, s. 52.

(2)  Se det klassiska direktivet 2004/18/EG och försörjningsdirektivet 2004/17/EG. I detta yttrande diskuteras särskilt det klassiska direktivet, nedan kallat direktivet.

(3)  Självständig yrkesverksamhet vars föremål är en uppgift som inte kan beskrivas i förväg på ett tydligt och uttömmande sätt.

(4)  Se skäl 2 i direktivet: ”… och för att garantera att offentlig upphandling öppnas för konkurrens.”

(5)  ”Meddelande från kommissionen om inremarknadsakten, tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden”, KOM(2011) 206 slutlig, avsnitt 2.12, Offentlig upphandling.

(6)  Enheter inom vatten-, energi-, transport- och postsektorerna.

(7)  2004/18/EG (direktivet om offentlig upphandling).

(8)  Se artiklarna 14 och 106 i EUF-fördraget samt protokoll nr 26 i EUF-fördraget.

(9)  ”Förkommersiell upphandling: att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa” – KOM(2007) 799.

(10)  Ett belysande exempel är den nederländska stiftelsen PIANNO. På samma sätt planerar den nederländska industrifederationen och det nederländska kommunförbundet en bred gemensam kampanj bland tjänstemän som ansvarar för offentliga inköp i hela landet.

(11)  När det gäller elektronisk upphandling, se EUT C 248, 25.8.2008, s. 149.

(12)  Grönboken, sida 4, tredje stycket.

(13)  Se noterna i grönboken på sida 34. Se även guiden ”Build for All”, november 2006, om hur tillgänglighetskriterier kan ingå i förfarandena vid offentlig upphandling.

(14)  Se Aho-gruppens rapport ”Att skapa ett innovativt Europa” 2006 och ”Ett pionjärsmarknadsinitiativ”, EG – oktober 2010.

(15)  Se bland annat Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side, Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, Research Policy (2007) 949-963.

(16)  Se handledningen Socialt ansvarsfull upphandling – En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling – SEK(2010) 1258, utarbetad av Europeiska kommissionen i oktober 2010.

(17)  Se mål C-448/01 EVN AG mot Österrike (2003) ECRI – 14527 (EVN – Wienstrom)

(18)  En bred översikt finns i ”Corporate Social Responsibility, National Public Policies in the European Union”, november 2010.

(19)  Artikel 44: Kontroll av lämplighet, artiklarna 45–51: Kvalitativa urvalskriterier.

(20)  ”EU:s handikappstrategi 2010–2020” - KOM (2010) 636 slutlig.

(21)  Se EESK:s yttranden ”Internationell offentlig upphandling” (EUT C 224, 30.8.2008, s. 32). och ”Statsägda tredjelandsföretag i EU:s offentliga upphandlingar” (EUT C 218, 23.7.2011, s. 31).

(22)  När det gäller sociala aspekter, se det nyligen antagna yttrandet ”En integrerad industripolitik för en globaliserad tid”, punkterna 6.29 och 6.30, om ILO-normer och företags sociala ansvar, (EUT C 218, 23.7.2011, s. 38).

(23)  Se CESE (EUT C 218, 23.7.2011, s. 31), som i detalj behandlar denna specifika fråga (ännu ej offentliggjort i EUT).

---