15.2.2013   

SL

Uradni list Evropske unije

C 44/53

1.1

Spoštovanje pravice do stanovanja je mednarodna obveznost držav članic, ki jo mora Evropska unija upoštevati. Ta pravica je priznana v Splošni deklaraciji človekovih pravic, ki so jo sprejeli Združeni narodi in v kateri je določeno, da ima „[v]sakdo […] pravico do takšne življenjske ravni, ki zagotavlja njemu in njegovi družini zdravje in blaginjo, vključno s hrano, obleko, stanovanjem, zdravniško oskrbo in potrebnimi socialnimi storitvami“. V (spremenjeni) Evropski socialni listini Sveta Evrope je navedeno: „Da bi zagotavljale učinkovito uresničevanje pravice do nastanitve, se pogodbenice zavezujejo, da sprejmejo ukrepe, s katerimi: pospešujejo dostop do nastanitve primernega standarda; preprečujejo in zmanjšujejo brezdomstvo z namenom, da bi ga postopno odpravile; vplivajo na ceno nastanitve tako, da bo dostopna tistim brez zadostnih sredstev.“ Pravica do stanovanja je vključena v številne ustave držav članic in/ali jo ureja posebna zakonodaja, namenjena njenemu učinkovitemu uveljavljanju.

1.2

V Listini Evropske unije o temeljnih pravicah je določeno, da „[v] boju proti socialni izključenosti in revščini Unija priznava in spoštuje pravico do socialne pomoči in pomoči pri pridobitvi stanovanj, ki naj zagotovita dostojno življenje vsem, ki nimajo zadostnih sredstev, v skladu s pravili, ki jih določajo pravo Unije ter nacionalne zakonodaje in običaji.“

1.3

Te pravice se v večini držav članic uveljavljajo v okviru storitve splošnega gospodarskega pomena, v skladu s členom 36 Listine o temeljnih pravicah, na podlagi katerega „Unija priznava in spoštuje dostop do storitev splošnega gospodarskega pomena, ki je v skladu s Pogodbama določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo Unije.“

1.4

Skladno s členom 106(2) PDEU in od trenutka, ko je splošni dostop do nastanitve opredeljen kot storitev splošnega gospodarskega pomena, podjetja, pooblaščena za izvajanje navedene storitve, ravnajo glede na določbe Skupnosti o konkurenci ter določbe o prepovedi in nadzoru državnih pomoči samo, če uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim jih dodelile nacionalne, regionalne ali lokalne oblasti. Sklep Komisije z dne 20. decembra 2011 (sklep o SSGP) omejuje zagotavljanje socialnih stanovanj na prikrajšane državljane ali skupine z manj socialnimi ugodnostmi, ki si zaradi omejitev plačilne sposobnosti niso sposobni najti stanovanja po tržnih pogojih.

1.5

V skladu s Protokolom št. 26 k Lizbonski pogodbi so za zagotavljanje, financiranje in organizacijo storitev splošnega gospodarskega pomena pristojne predvsem države članice in njihovi nacionalni, regionalni in lokalni organi, ki imajo pri tem široko diskrecijsko pravico in svobodo demokratične izbire.

1.6

V istem protokolu je predpisano, da morajo države članice zagotavljati visoko raven, kar zadeva cenovno dostopnost, ter spodbujati splošen dostop do storitev splošnega gospodarskega pomena.

1.7

Uveljavljanje pravice do stanovanja je pogoj za uveljavljanje drugih temeljnih pravic, denimo pravice do človekovega dostojanstva, do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, družine, vode, zdravja, energije itd. Dostop do dostojnega stanovanja je bistven pogoj za posameznikov osebni razvoj in njegovo vključitev v družbo.

1.8

Učinkovito uveljavljanje pravice do stanovanja je najpogosteje in v veliki meri odvisno od razpoložljivosti ustrezne ponudbe. Pravica do stanovanja v večini primerov pomeni pravico dostopa do dostojnih in cenovno dostopnih stanovanj.

1.9

Zagotavljanje dostopa do stanovanj navadno ne pomeni, da morajo organi oblasti zagotoviti stanovanje vsem osebam, ki zanj zaprosijo. Država oziroma pristojni javni organi so politično odgovorni, da s svojimi politikami in programi izboljšajo dostop do stanovanj za vse prebivalce.

1.10

Da bi države članice v okviru uveljavljanja te temeljne pravice vsem državljanom omogočile dostop do dostojnega in cenovno dostopnega stanovanja, na zelo različne načine in v zelo različni meri posegajo v delovanje svojih stanovanjskih trgov. Ustrezna vključitev prihodnjih stanovalcev v izgradnjo socialnih stanovanj prispeva k cenovni dostopnosti tega načina bivanja in k zaposlitvenim možnostim navedenih stanovalcev.

1.11

S tega vidika je stanovanje dobrina (javna ali pod upraviteljstvom), za katero države članice v skladu z lastnimi političnimi odločitvami in skupnimi željami določijo minimalne bivanjske standarde glede primernosti in udobja, posebne urbanistične in gradbene predpise ter maksimalno dovoljeno razmerje med dohodkom gospodinjstva in njegovimi izdatki za stanovanje. Nekatere države, na primer Nemčija, urejajo gibanje cen stanovanj ali celo vzpostavijo mehanizme za zagotavljanje socialne pomoči ali davčnih spodbud, s katerimi nudijo pomoč za ta največji in nujen izdatek gospodinjstev.

2.1

Izpostaviti je treba, da si mnogi državljani Unije kljub tem ukrepom finančno ne morejo več privoščiti dostojnih stanovanj. Leta 2010 je bilo 5,7 % evropskih prebivalcev brez strehe nad glavo (vir: Europe Information Service S.A.), čeprav naj bi spremenjena Evropska socialna listina Sveta Evrope omogočila zmanjšanje, postopoma pa tudi odpravo brezdomstva; 17,86 % jih je živelo v prenaseljenih ali neprimernih stanovanjskih prostorih, v 10,10 % gospodinjstev pa so visoki stroški nastanitve presegli 40 % njihovega razpoložljivega dohodka.

2.2

Več držav članic se je odločilo tudi za opredelitev in organizacijo vzporedne ponudbe t. i. socialnih stanovanj, ki dopolnjujejo spontano ponudbo na zasebnem stanovanjskem trgu. Ta socialna stanovanja pod posebnimi pogoji zagotavljajo zlasti nepridobitne organizacije, ustanovljene posebej za ta namen, pa tudi zasebni vlagatelji, za to pooblaščene pravne ali fizične osebe, ki jih subvencionirajo nacionalni, regionalni ali lokalni javni organi.

2.3

Vse države članice, razen Grčije, imajo fond socialnih stanovanj. 25 milijonov evropskih gospodinjstev torej biva v socialnih stanovanjih, za katera veljajo pogoji teritorialnega načrtovanja, pogoji dostopa in cenovni pogoji, ki jih neposredno določijo javni organi držav članic.

2.4

Ta vzporedna ponudba stanovanj zaradi svoje stabilnosti in nadzora nad cenami prispeva zlasti k omejevanju obsega nepremičninskih ciklov in pojava nepremičninskih balonov. Države članice, ki imajo velik fond socialnih stanovanj, so se tako izognile nastanku nepremičninskih balonov in njihovim makroekonomskim posledicam.

2.5

Socialna stanovanja so eden od načinov, kako se lahko organi oblasti spopadejo z nezmožnostjo stanovanjskega trga, da izpolni vse stanovanjske potrebe in vsem zagotovi dostop do dostojnega stanovanja po ugodni ceni ali z ugodno najemnino. Ustrezna vključitev prihodnjih stanovalcev v izgradnjo socialnih stanovanj prispeva k cenovni dostopnosti tega načina bivanja, izboljšanju odnosa stanovalcev do njihovega stanovanja ter k pridobitvi ali okrepitvi delovnih navad in znanj in spretnosti, ki bodo izboljšale njihove zaposlitvene možnosti.

2.6

Nezmožnost trga, da izpolni vse stanovanjske potrebe, ne vpliva zgolj na posameznike, ki sploh nimajo dostopa do stanovanj, temveč tudi na tiste, ki živijo v zdravju škodljivih, neprimernih ali prenaseljenih stanovanjih, ali tiste, ki večino svojega prihodka porabijo za najemnino ali mesečni obrok posojila.

2.7

Stanovanjske potrebe se zelo razlikujejo od ene države članice do druge, pa tudi znotraj posameznih držav, med zahodnimi in vzhodnimi državami, med podeželskimi in mestnimi območji ter v samih urbanih območjih, med mestnim središčem in predmestjem.

2.8

V državah članicah EU se uporabljajo trije različni modeli:

3.1

Glede na to, da tržne sile same ne morejo zagotoviti dostojnega stanovanja vsem državljanom, se lahko socialna stanovanja po pravu Skupnosti štejejo za storitev splošnega gospodarskega pomena, če jih zadevne države članice opredelijo kot taka in so zato upravičena do subvencij ali javnih nadomestil.

3.2

V Protokolu št. 26 k Lizbonski pogodbi sta potrjeni ključna vloga in široka diskrecijska pravica nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov, da zagotovijo, naročijo in organizirajo storitve splošnega gospodarskega pomena tako, da čim bolj učinkovito izpolnjujejo potrebe uporabnikov. Za socialna stanovanja veljajo obveznosti javne službe, ki jih določijo nacionalni, regionalni ali lokalni javni organi, zlasti kar zadeva načrtovanje, ceno, pogoje za upravičenost in pogoje uporabe. V istem protokolu je med drugim tudi predpisano, da morajo države članice med drugim zagotavljati visoko raven storitev splošnega gospodarskega pomena, kar zadeva njihovo cenovno dostopnost, enako obravnavo in spodbujanje splošnega dostopa in pravic uporabnikov.

3.3

Če so socialna stanovanja opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, zanje veljajo določbe členov 14 in 106(2) PDEU in Protokola št. 26, ki glede opredelitve storitev splošnega gospodarskega pomena s strani držav članic določa zlasti načelo kolektivnih želja, ki izvirajo iz socialnih in kulturnih okoliščin, in načelo izpolnitve potreb, izraženih na lokalni ravni. V skladu s temi določbami in ob upoštevanju določenih pogojev, opredeljenih v sklepu o SSGP, kakor je navedeno v točki 3.6, ima izpolnjevanje ciljev v zvezi s socialnimi stanovanji prednost pred pravili o konkurenci in notranjem trgu.

3.4

Komisija je na podlagi teh določb PDEU državno pomoč, dodeljeno organizacijam, ki zagotavljajo socialna stanovanja, izvzela iz obveznosti predhodne priglasitve.

3.5

Opredelitev socialnih stanovanj kot storitve splošnega gospodarskega pomena s strani držav članic je predmet enega samega preverjanja očitnih napak, ki ga opravi Evropska komisija pod nadzorom Sodišča Evropske unije.

3.6

Glede na to, da ima javna storitev socialni značaj, Evropska komisija v zvezi s tem meni, da morajo biti socialna stanovanja opredeljena v neposredni povezavi s prikrajšanimi osebami ali skupinami z manj socialnimi ugodnostmi, ne pa na podlagi raznolikosti stanovanjskih potreb, ki se kažejo na lokalnih nepremičninskih trgih. To je vir stalnih sporov med Komisijo in nekaterimi državami članicami, organizacijami za socialna stanovanja in predstavniki najemnikov socialnih stanovanj, ki se ne strinjajo s tem stališčem Komisije, medtem ko ga drugi podpirajo.

4.1

Praksa odločanja Evropske komisije v zvezi s preverjanjem očitnih napak pri opredelitvi socialnih stanovanj kot storitve splošnega pomena je privedla do tega, da so nekatere države članice sprejele drugačne politične odločitve glede organizacije in financiranja socialnih stanovanj, povzročila pa je tudi pravne spore.

4.2

Na Nizozemskem je ta praksa odločanja privedla do tega, da je skoraj 400 000 gospodinjstev izgubilo dostop do socialnih stanovanj, ker so bila po mnenju Evropske komisije preveč bogata, da bi imela pravico do socialnih stanovanj, v praksi pa niso imela dovolj sredstev za dostop do stanovanja pod tržnimi pogoji.

4.3

Na Švedskem je zavrnitev uporabe te prakse odločanja povzročila, da so javni organi socialna stanovanja izključili iz storitev splošnega gospodarskega pomena, zaradi česar je ogroženo njihovo financiranje v obliki nadomestil za javne storitve – edini obliki pomoči, ki je združljiva z načelom o prepovedi državnih pomoči po Pogodbi.

4.4

V Franciji je nacionalno združenje lastnikov nepremičnin (Union nationale de la propriété immobilière) pri Evropski komisiji vložilo pritožbo proti svoji državi, predvsem zato, ker naj bi bili dohodkovni pragi za dostop do socialnega stanovanja previsoki, zaradi česar naj ne bi bilo mogoče spoštovati prakse odločanja Komisije.

4.5

V skladu s predlaganima direktivama o javnih naročilih in koncesijah se za sodelovanje z organizacijami za socialna stanovanja, ki so zajeta pod pojmoma socialnih podjetij in oseb javnega prava, uporabljajo določbe teh direktiv in javni razpisi. Z razširitvijo sodne prakse o sodelovanju med javnimi organi na vse naročnike je Evropska komisija tako ogrozila prakse sodelovanja in združevanja virov, potrebnih za posodobitev socialnih stanovanj, njihovo ustrezno upravljanje in krepitev njihovega lokalnega pomena.

4.6

Ti konkretni primeri kažejo, da ima zakonodaja Evropske unije neposreden vpliv na pogoje za opredelitev, organizacijo in financiranje socialnih stanovanj s strani držav članic, zato je treba določiti pravni okvir, ki bo ugodno vplival na razvoj socialnih stanovanj v Evropski uniji.

4.7

Socialna stanovanja imajo zaradi svojih številnih vidikov in močne prisotnosti v Evropski uniji ključno vlogo pri izvajanju strategije Evropa 2020. Dejavno prispevajo k uresničevanju cilja za pametno, trajnostno in vključujoče gospodarstvo Unije, saj pomagajo zagotavljati visoko stopnjo zaposlenosti, produktivnosti, socialne vključenosti in kohezije ter dejavno sodelujejo v boju proti revščini in podnebnim spremembam, hkrati pa preprečujejo energetsko revščino.

4.8

Medtem ko bi morala vsaka država članica sprejeti lastne nacionalne cilje za vsako od teh področij, vključno s širitvijo ponudbe socialnih stanovanj, bi bilo treba s konkretnimi ukrepi, sprejetimi na evropski ravni, podpreti strategijo Evropa 2020, tudi na področju socialnih stanovanj.

5.1

Socialna stanovanja dejavno prispevajo k doseganju več ciljev strategije Evropa 2020, in sicer podpirajo strategijo krepitve rasti in privlačnosti regij, spodbujajo naložbe in ustvarjajo delovna mesta, ki jih ni mogoče preseliti, prispevajo pa tudi k boju proti revščini in socialni izključenosti ter podnebnim spremembam in energetski revščini.

5.2

Evropska unija je tako glede zagotavljanja socialnih stanovanj v svetovnem merilu na drugem mestu – za Kitajsko, ki s politiko socialnih stanovanj podpira gospodarsko rast in urbani razvoj ter omejuje nastanek nepremičninskih balonov v zasebnem sektorju.

5.3

Socialna stanovanja naj bi bila v skladu s predlogi Evropske komisije popolnoma upravičena do sredstev strukturnih skladov za obdobje 2014–2020, zlasti za toplotno obnovo in spodbujanje energije iz obnovljivih virov, celostne ukrepe za trajnostni razvoj mest ter boj proti izključenosti, kar zadeva dostop zapostavljenih skupnosti do stanovanj in dostop do cenovno dosegljivih in kakovostnih socialnih storitev.

5.4

Socialna stanovanja so praktičen in učinkovit odgovor na poziv Komisije in Sveta k okrepitvi gospodarskega upravljanja v euroobmočju ter zlasti nadzorovanju nepremičninskih balonov in njihovih pogubnih posledic za makroekonomsko in socialno ravnovesje. Razvoj vzporedne ponudbe socialnih stanovanj prispeva k omejevanju obsega teh nepremičninskih balonov in ciklov na nepremičninskih trgih.

5.5

Če države članice iz proračunskih razlogov ali zaradi preveč omejujoče razlage opredelitve prikrajšanih oseb ali skupin z manj socialnimi ugodnostmi ne bi mogle več prilagajati ponudbe socialnih stanovanj dejanskim potrebam svojih državljanov v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi glede pravice do stanovanj, splošnega dostopa do dostojnega stanovanja po ugodni ceni ne bo več mogoče zagotavljati drugače kot z močnim poseganjem javnih organov v zasebni trg.

6.1

V okviru politike socialnih stanovanj se je treba soočiti z novimi podnebnimi razmerami in s potrebo po izboljšanju energetske učinkovitosti sedanje in nove ponudbe. Politike na področju energetskih naložb, ki jih izvajajo organizacije za socialna stanovanja, bi bilo treba javno podpreti, saj prispevajo k boju proti podnebnim spremembam in energetski revščini gospodinjstev z nižjimi dohodki ter k spodbujanju lokalnega zaposlovanja in regionalnega gospodarskega razvoja. Kohezijska politika lahko dejavno prispeva k temu procesu in zagotovi vzvod za spodbuditev dodatnega financiranja iz drugih virov.

6.2

Tudi staranje prebivalstva predstavlja velik izziv, saj bo treba fond socialnih stanovanj prilagoditi potrebam starejših in vzdrževanih oseb ter razvoju novih integriranih storitev, ki omogočajo, da lahko vzdrževane osebe ostanejo v svojih domovih, in zagotavljajo dostop do socialnih stanovanj.

6.3

Zaradi vse bolj negotovega položaja gospodinjstev, ki živijo v socialnih stanovanjih in/ali zaprosijo zanje, se povečuje potreba po socialni raznolikosti in kakovosti ponudbe socialnih stanovanj na lokalni ravni ter po razvoju celostnih pristopov k trajnostnemu razvoju mest, ki zajemajo družbene, gospodarske, urbane in okoljske razsežnosti, kot je navedeno v predlogu uredbe Evropske komisije o ESRR.

7.1

Evropska unija mora najprej zagotoviti pravni okvir, ki ugodno vpliva na razvoj socialnih stanovanj v državah članicah, tako v smislu financiranja te ponudbe stanovanj kot v smislu načina njihove opredelitve in delovanja. Ta ugoden pravni okvir vključuje preverjanje očitnih napak pri opredelitvi storitev splošnega gospodarskega pomena, združljivost državnih pomoči, dodeljenih organizacijam za socialna stanovanja, izvajanje določb o javnih naročilih in o sodelovanju med organizacijami za socialna stanovanja, pa tudi uporabo znižanih stopenj DDV, saj gre za najnujnejšo dobrino.

7.2

Evropska komisija bi morala ponovno preučiti svojo prakso odločanja glede preverjanja očitnih napak pri opredeljevanju socialnih stanovanj kot storitev splošnega gospodarskega pomena, saj morda ni vedno prilagojena posebnostim tega sektorja. Odgovornost za opredelitev pogojev dostopa do socialnih stanovanj in določitev njihovih cen mora prepustiti državam članicam, ki upoštevajo lokalne potrebe in želje, pa tudi dejanske potrebe prikrajšanih državljanov ali skupin z manj socialnimi ugodnostmi, v skladu z določbami Protokola št. 26 o storitvah splošnega pomena.

7.3

EESO je zadovoljen, da je Evropska komisija sklenila podaljšati izvzetje iz obveznosti priglasitve državnih pomoči v obliki nadomestil za javne storitve, dodeljenih organizacijam za socialna stanovanja, in da je upoštevala nekatere posebnosti, zlasti v zvezi z dolžino mandata in dolgoročnimi naložbami.

7.4

EESO pozdravlja dejstvo, da je Evropska komisija v sporočilu o socialnem podjetništvu izrazila pripravljenost, da spodbuja ekosistem, ki je naklonjen razvoju socialnih podjetij v Evropski uniji, vključno z dostopom do stanovanj, in da podpira ustanavljanje solidarnostnih naložbenih skladov. Poudarja, da je treba podpirati vlogo socialnih partnerjev v državah članicah, v katerih so tradicionalno vključeni v upravljanje socialnih stanovanj.

7.5

Komisija, Parlament in Svet bi morali v predloga direktiv o javnih naročilih in o koncesijah vključiti sodelovanje med organizacijami za socialna stanovanja v vlogi oseb javnega prava in socialnih podjetij, tako da to sodelovanje opredelijo kot javno-javno sodelovanje, saj ti subjekti bodisi kot javni bodisi kot zasebni partnerji delujejo v javnem interesu.

7.6

Evropska komisija bi morala ponovno preučiti svoje predloge o prihodnjem skupnem sistemu DDV, pri čemer bi morala ohraniti možnost za države članice, da uporabijo nižje stopnje za izgradnjo in prenovo socialnih stanovanj, ne glede na to, ali te storitve opravljajo javni ponudniki storitev, ponudniki socialnih storitev ali zasebni ponudniki storitev, saj gre za najnujnejšo dobrino lokalne narave, ki ne vpliva na trgovino med državami članicami in pravilno delovanje notranjega trga.

7.7

Evropska unija bi morala poleg tega podpreti države članice, da povečajo ponudbo socialnih stanovanj in jo posodobijo, s čimer bi se odzvale na nove demografske, družbene in podnebne izzive ter s tem dejavno prispevale k doseganju ciljev strategije Evropa 2020.

7.8

EESO v zvezi s tem pozdravlja predlog Komisije iz predlaganih uredb o ESRR in ESS, v skladu s katerim bi bile do sredstev strukturnih skladov za obdobje 2014–2020 upravičene prednostne naložbe v toplotno obnovo socialnih stanovanj, v celostne ukrepe za trajnostni razvoj mest, dostop zapostavljenih skupnosti do kakovostnih in cenovno dosegljivih socialnih stanovanj ter spodbujanje socialnih podjetij. EESO opozarja na cilj, v skladu s katerim naj bi bili zmožni ponuditi kakovostno socialno stanovanje vsem, ki ga potrebujejo.

7.9

EESO meni, da so taki ukrepi potrebni in da morajo dopolnjevati določbe predlagane direktive Evropske komisije o energetski učinkovitosti, v skladu s katero morajo organizacije za socialna stanovanja vsako leto toplotno obnoviti 4 % socialnih stanovanj. To obveznost morajo dopolnjevati posebni ukrepi za financiranje naložb, zlasti prek ESRR, pa tudi z ustanovitvijo investicijskega sklada na evropski ravni.

7.10

Parlament in Svet bi morala sprejeti predloga Komisije za uredbi o ESRR in ESS, ki prispevata k izvajanju strategije Evropa 2020 in v okviru uredb strukturnih skladov prvič priznavata prednostno vlogo stanovanj v naložbenih politikah držav članic v okviru kohezijske politike za obdobje 2014–2020.

7.11

Ureditev stanovanjskih trgov v državah članicah je glede na makroekonomske in socialne učinke nepremičninskih balonov pomemben izziv za stabilnost euroobmočja. Socialna stanovanja prispevajo k stabilizaciji stanovanjskih trgov in regulaciji nepremičninskih ciklov.

7.12

EESO pozdravlja predlog Komisije za vzpostavitev okrepljenega makroekonomskega nadzora v euroobmočju, pri katerem bi upoštevali tudi makroekonomske učinke nepremičninskih balonov. EESO meni, da morajo ta mehanizem okrepljenega nadzora spremljati ukrepi za spodbujanje pametne ureditve stanovanjskih trgov v državah članicah ter za razširitev ponudbe socialnih in zasebnih stanovanj, ki prispevajo k stabilizaciji in umiritvi nepremičninskih ciklov ter so v skladu z načeli trajnostnega razvoja mest.

7.13

EESO meni, da je treba začeti razpravljati o evropskih rezervah za stabilizacijo financiranja socialnih stanovanj, ki so del evropskega socialnega modela. Preučiti bi bilo treba zamisel o evropskem varčevalnem računu za socialna stanovanja, ki bi bil omejen z določeno zgornjo mejo. Takšen račun bi bilo mogoče odpreti prek spleta pri EIB, ki bi upravljala sredstva. Ta postopek bi imel dvojno funkcijo: stabiliziral bi naložbe v socialna stanovanja in ustvaril močan občutek državljanstva za imetnike računa.