Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Smerom k lepšiemu zameraniu pomoci poľnohospodárom v oblastiach so znevýhodnenými prírodnými podmienkami“

[KOM(2009) 161 v konečnom znení]

(2010/C 255/16)

Spravodajkyňa: Ľudmila TODOROVA

Európska komisia sa 21. apríla 2009 rozhodla podľa článku 262 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov: Smerom k lepšiemu zameraniu pomoci poľnohospodárom v oblastiach so znevýhodnenými prírodnými podmienkami“

KOM(2009) 161 v konečnom znení.

Odborná sekcia pre poľnohospodárstvo, rozvoj vidieka a životné prostredie poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 11. novembra 2009. Spravodajkyňou bola pani Todorova.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 458. plenárnom zasadnutí 16. a 17. decembra 2009 (schôdza zo 17. decembra) prijal 81 hlasmi za, pričom 1 člen hlasoval proti a 4 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1.   Závery a odporúčania

1.1   EHSV vo svojich skorších stanoviskách (1) viackrát zdôraznil, že primerané kompenzácie majú veľký význam, pretože sú nevyhnutným nástrojom na zachovanie kultúrnej krajiny a poľnohospodárstva. Podpora znevýhodnených oblastí („Less Favoured Areas“, ďalej len LFA) je veľmi dôležitá pre zabezpečenie kontinuity poľnohospodárskej výroby a preto, že môže prispieť k oživeniu vidieckych oblastí, odvrátiť odchod obyvateľstva z vidieka a vyľudňovanie oblastí so znevýhodnenými prírodnými podmienkami.

1.2   Systém LFA by mal takisto prispieť k udržaniu potravinovej výroby, ktorej význam by mohol vzrásť, ak sa kvôli prebiehajúcim klimatickým zmenám znížia možnosti výroby potravín v iných častiach sveta. Mal by teda vychádzať zo zásady, že podpora zachovania poľnohospodárskych aktivít v znevýhodnených oblastiach, kde by inak mohla pôda zostať ležať ladom, prinesie prospech pre celú spoločnosť.

1.3   Systém LFA by sa nemal zamieňať s dobrovoľnými záväzkami v oblasti poľnohospodárstva a ochrany životného prostredia. Mal by v zásade ponúknuť kompenzácie poľnohospodárom, ktorí pracujú v zložitejších podmienkach a majú najnižšie možnosti získať kompenzáciu z trhu, no napriek tomu najviac prispievajú k zachovaniu krajiny.

1.4   Osem navrhovaných biofyzikálnych kritérií by mohlo byť dobrým základom pre vymedzenie LFA, no pritom je veľmi dôležité, aby boli dostupné dáta a aby sa zvolili vhodné hraničné hodnoty. EHSV preto odporúča, aby členské štáty vykonali hĺbkovú analýzu vplyvu navrhovaných kritérií a vypracovali podrobné mapy.

1.5   V oznámení sa navrhuje, aby sa oblasť považovala za LFA, ak 66 % jej pôdy spĺňa aspoň jedno z ôsmich kritérií. EHSV rozanalyzuje výsledky vymedzenia LFA a uvedeným hraničným hodnotám sa bude venovať v ďalšom stanovisku.

1.6   Využívanie kumulatívnych kritérií založených na vedeckých dôkazoch v heterogénnych oblastiach, ktoré sú naraz vystavené viacerým znevýhodneniam, je veľmi cenné, pretože praktickým spôsobom rieši interakcie medzi viacerými pôsobiacimi faktormi. Navrhované kritériá vymedzenia by sa okrem toho mohli rozšíriť o ďalšie faktory ako je izolácia, ktorá by sa tiež mohla považovať za znevýhodnené prírodné podmienky.

1.7   Po vymedzení LFA na základe spoločných biofyzikálnych kritérií bude možno nutné určené LFA doladiť. V takomto prípade sa EHSV nazdáva, že najvhodnejšie by bolo použiť ukazovateľ súvisiaci s produkciou, ktorý by odrážal reálnu hospodársku situáciu podnikateľa, vrátane ušlých ziskov v súvislosti so zamestnávaním rodinných príslušníkov a kapitálom. Komisia zabezpečí, aby kritériá, ktoré použijú členské štáty, boli objektívne a nediskriminačné a aby zodpovedali cieľom systému.

1.8   EHSV žiada, aby sa pri novom výpočte platieb podľa nariadenia 1698/2005 primerane ohodnotila a zohľadnila dodatočná práca, ktorú musia vykonávať poľnohospodári v znevýhodnených oblastiach, ako aj zvýšené investičné náklady, ktoré musia znášať.

1.9   Je potrebné zaviesť primerané obdobie na zastavenie poskytovania pomoci, aby sa poľnohospodári mohli prispôsobiť novému režimu podpory LFA.

2.   Úvodné poznámky

2.1   Režim pomoci poľnohospodárom v znevýhodnených oblastiach, ktorý funguje od roku 1975 a v súčasnosti sa o ňom hovorí ako o platbách za znevýhodnené prírodné podmienky („Natural Handicap Payments“), predstavuje mechanizmus na podporu pokračovania v poľnohospodárskych činnostiach v horských oblastiach, v znevýhodnených oblastiach iných ako horské oblasti (tzv. „stredne znevýhodnené oblasti“, ktoré sú predmetom skúmaného oznámenia) a v oblastiach s osobitnými znevýhodneniami (ako sú napr. ostrovy a pobrežné regióny, ktoré tvoria 9 % poľnohospodárskej pôdy). Horské oblasti pokrývajú takmer 16 % poľnohospodárskej rozlohy EÚ a vymedzujú sa na základe nadmorskej výšky, sklonu svahu, resp. kombinácie týchto dvoch faktorov. Oblasti ležiace na sever od 62. rovnobežky sa takisto považujú za horské oblasti. Približne 31 % poľnohospodárskej pôdy EÚ sa klasifikuje ako stredne znevýhodnené oblasti na základe viac než stovky rozličných vnútroštátnych kritérií, ktorých rozmanitosť v celej EÚ označil Európsky dvor audítorov za možný zdroj nerovnakého zaobchádzania (2). Nie všetky poľnohospodárske podniky v týchto oblastiach dostávajú platby LFA.

2.2   V článku 50 ods. 3 písm. a) nariadenia (ES) č. 1698/2005 (3) sa ustanovuje nové vymedzenie oblastí so znevýhodnenými prírodnými podmienkami iných ako oblastí, ktoré majú horský charakter a oblastí, ktoré majú osobitné znevýhodnenia: „sú pod vplyvom podstatných znevýhodnených prírodných podmienok, najmä nízkej produktivity pôdy alebo zlých klimatických podmienok, a ak je zachovanie extenzívnej poľnohospodárskej činnosti dôležité pre manažment krajiny“ a v článku 37 sa zavádza zmena vo výpočte platieb. Rada však v roku 2005 nedosiahla dohodu o možnom systéme celého Spoločenstva na klasifikáciu týchto oblastí. Preto sa rozhodlo, že sa predchádzajúci systém na obmedzené časové obdobie ponechá v platnosti a Komisia bola požiadaná, aby uskutočnila preskúmanie režimu LFA. Tento nový klasifikačný systém by mal začať platiť pravdepodobne v roku 2014.

2.3   Súčasná klasifikácia stredne znevýhodnených oblastí vychádza z troch typológií ukazovateľov uvedených v článku 19 nariadenia (ES) č. 1257/1999 (4): nízka produktivita pôdy, hospodárska výkonnosť v poľnohospodárstve výrazne nižšia ako priemer; nízky alebo klesajúci počet obyvateľov prevažne závislých od poľnohospodárskych činností. Čiastočne je založená na sociálno-hospodárskych kritériách, ktoré podľa Komisie už neodzrkadľujú kľúčové ciele NHP. Hodnotenie používaných demografických a hospodárskych údajov sa navyše nepremietlo do aktualizácie systému vymedzovania oblastí. Navyše sa vykonávalo za použitia širokého rozsahu vnútroštátnych kritérií, často neporovnateľných na európskej úrovni.

2.4   Informácie nevyhnutné na posúdenie výsledkov nového prístupu k vymedzovaniu oblastí na dostatočne podrobnej teritoriálnej úrovni, (napr. obec – v nomenklatúre teritoriálnych jednotiek pre štatistiku LAU 2) je možné zhromaždiť iba na vnútroštátnej úrovni. Komisia navrhuje, aby sa členské štáty vyzvali, aby na svojom území uskutočnili simuláciu uplatňovania ôsmich biofyzikálnych kritérií (nízka teplota, teplotný stres, odvodňovanie pôdy, textúra pôdy, kamenitosť, hĺbka zakoreňovania, chemické vlastnosti, rovnováha vlhkosti pôd a sklon svahu) a aby vypracovali mapy oblastí, ktoré by z takýchto simulácií vyplynuli ako oprávnené oblasti. Oblasť sa považuje za oblasť pod vplyvom významne znevýhodnených prírodných podmienok, ak 66 % jej využívanej poľnohospodárskej pôdy spĺňa aspoň jedno z kritérií na hraničnej hodnote.

2.5   Momentálne používa 13 členských štátov niekoľko ukazovateľov na výpočet indexu, ktorý sa používa na klasifikáciu oblastí podľa osobitných hraničných hodnôt alebo tried. V niektorých prípadoch sa „systémy indexov“ dajú považovať za zložitejšie ako biofyzikálne kritériá, a preto vhodnejšie na zachytávanie prítomnosti znevýhodnení v danej oblasti. Založenie spoločného systému indexov, ktorý by sa uplatňoval rovnako vo všetkých členských štátoch, by si však podľa Komisie vyžadovalo rozsiahle úsilie, pokiaľ ide o návrh, zhromažďovanie údajov, analýzu a vykonávanie. Založenie celoeurópskeho systému indexov ako prostriedku správneho zachytávania prítomnosti znevýhodnených prírodných podmienok by preto nebolo ani efektívne ani realistické.

2.6   Podľa Komisie je preto nevyhnutné, aby sa v prípadoch, keď sa znevýhodnené prírodné podmienky dajú prekonať, doladilo vymedzovanie oblastí uplatnením biofyzikálnych kritérií v kombinácii s vhodnými ukazovateľmi súvisiacimi s produkciou.

2.7   V oznámení sa uvádza, že vhodné pravidlá oprávnenosti na úrovni poľnohospodárskych podnikov sú užitočným nástrojom na nasmerovanie pomoci nielen prostredníctvom vymedzenia oblastí. Podľa Komisie sa v súčasnosti v členských štátoch uplatňuje okolo 150 rozličných pravidiel oprávnenosti na úrovni poľnohospodárskych podnikov a niektoré z nich by mohli vyvolať obavy pokiaľ ide o súlad s pravidlami WTO, pretože z nároku na podporu vylučujú niektoré poľnohospodárske sektory alebo poľnohospodárske aktivity. V niektorých členských štátoch nemôžu pomoc dostať poľnohospodári pracujúci na čiastočný úväzok, hoci prispievajú k naplneniu cieľov opatrenia.

2.8   Na verejnú konzultáciu boli 22. mája 2008 predložené štyri možnosti prehodnotenia systému LFA:

3.   Názor EHSV

3.1   Poľnohospodárstvo je jedným z najdôležitejších odvetví hospodárstva EÚ, ktoré zamestnáva takmer 30 miliónov ľudí. Zachovanie európskeho modelu poľnohospodárstva, zabezpečenie kvalitných potravín a vytváranie pracovných miest sú nevyhnutné pre kontinuitu spoločenských väzieb vo vidieckych oblastiach, ale aj pre zodpovedné využívanie pôdy. Poľnohospodárstvo takisto prispieva k zachovaniu súčasnej rozmanitosti potravín, miestnych tradícií a remesiel. Trvalo udržateľné poľnohospodárstvo má mnohé pozitívne vedľajšie vplyvy: poskytuje verejné služby ako je zachovanie biodiverzity, ochrana biotopov voľne žijúcich živočíchov a udržiavanie atraktívnej a udržiavanej krajiny.

3.2   S LFA inými ako horské oblasti sa spája 30 % poľnohospodárskych podnikov, 39 % využívanej poľnohospodárskej plochy, 31 % pracovnej sily v poľnohospodárstve a 26 % hospodárskeho potenciálu vyjadreného prostredníctvom ekonomického rozsahu. V celej Európe sa vidiecke oblasti vyľudňujú a LFA sú z týchto oblastí najzraniteľnejšie. Tento proces môže mať ničivé následky. Podpora LFA je preto veľmi dôležitá pre zabezpečenie kontinuity poľnohospodárskej výroby a preto, že môže prispieť k oživeniu vidieckych oblastí, odvrátiť odchod obyvateľstva z vidieka a vyľudňovanie oblastí so znevýhodnenými prírodnými podmienkami.

3.3   EHSV už vo viacerých stanoviskách poukázal na problémy, s ktorými zápasia poľnohospodári v LFA a zdôraznil, že je nevyhnutné poskytnúť im primeranú kompenzáciu, aby sa pôda naďalej využívala na poľnohospodársku výrobu. EHSV považuje kompenzačný príspevok za nevyhnutný nástroj na zachovanie kultúrnej krajiny a poľnohospodárstva v lokalitách, ktoré sú ekonomicky, ekologicky a tiež sociálne obzvlášť citlivé. EHSV venuje osobitnú pozornosť problémom severných regiónov EÚ.

3.4   Komisia sa vo svojom oznámení usiluje (prostredníctvom mapovania) určiť oblasti, v ktorých je závažne obmedzená poľnohospodárska výroba. Navrhnuté kritériá môžu v prvej fáze vytvoriť dobrý základ pre posudzovanie znevýhodnených prírodných podmienok v celej EÚ. Avšak, vzhľadom na to, že správne fungujúci systém podpory LFA je natoľko dôležitý pre budúcnosť spoločnej poľnohospodárskej politiky, navrhované kritériá by sa mali pozorne zvážiť. Výbor preto víta spoluprácu, ktorá bola v tomto smere nadviazaná medzi Komisiou a Radou (5).

3.5   Je dôležité, aby boli k dispozícii údaje za osem biofyzikálnych kritérií, pomocou ktorých bude možné jasne a objektívne definovať a zaradiť stredne znevýhodnené poľnohospodárske oblasti. Členské štáty musia vykonať hĺbkovú analýzu vplyvu navrhovaných kritérií a musia vypracovať podrobné mapy. Ak okrem toho budú mať členské štáty možnosť poskytnúť Komisii stimuly pre dodatočné kritériá a odlišné prahové hodnoty, pomôže tento krok lepšie začleniť do diskusie osobitné charakteristiky každého členského štátu. Vymedzenie LFA na úrovni obcí (LAU 2) by sa mohlo považovať za dostatočne podrobné.

3.6   V oznámení sa navrhuje, aby sa oblasť považovala za LFA, ak 66 % jej pôdy spĺňa aspoň jedno z ôsmich kritérií. Z toho vyplýva zásada doplnkovosti, t. j. až osem jednotlivých podsúčtov sa môže sčítavať (bez prípadných prekrývaní) pri výpočte celkovej vymedzenej pôdy v konkrétnom regióne. Hoci celkovým cieľom vytvárania zón je nasmerovať podporu do oblastí, kde je nevyhnutná na zachovanie poľnohospodárstva, navrhovaný limit sa zdá byť príliš vysoký a vznikajú obavy, že by mohol viesť prípadne k vylúčeniu súčasných LFA. EHSV sa nazdáva, že bez dostupných výsledkov simulácie by sa mal limit vo výške 66 % vnímať obozretne a ďalej by sa o ňom malo diskutovať, až keď budú k dispozícii simulácie a mapy.

3.7   Osobitná pozornosť by sa mala venovať využívaniu kumulatívnych kritérií založených na vedeckých dôkazoch v heterogénnych oblastiach, ktoré sú naraz vystavené viacerým znevýhodneniam. Výhodou skoršie využívaných systémov (z ktorých boli mnohé „systémy indexov“) bolo, že zahŕňali viacero kritérií a preto ako nástroje boli špecifickejšie a obsažnejšie. Oveľa lepšie odrážali podmienky v teréne a vzťahy medzi nimi. Použitím zloženého ukazovateľa, ktorý spája viacero kritérií na objektívnom a vedeckom základe, by mohlo byť možné zaradiť určitú oblasť medzi LFA aj vtedy, keď by týmto podmienkam nevyhovovala na základe jednotlivých kritérií. Takáto situácia vzniká v niektorých členských štátoch napríklad pri klasifikácii horských oblastí. Tieto nástroje sú veľmi cenné, pretože praktickým spôsobom riešia interakcie medzi viacerými pôsobiacimi faktormi.

3.8   V situácii, keď prírodné znevýhodnenie bolo prekonané technologickým pokrokom alebo zásahmi inej formy (napr. zavlažovanie alebo odvodňovanie) navrhuje Komisia spresniť a upraviť systém tak, aby sa z neho vylúčili oblasti, ktoré by boli inak označené ako LFA a aby sa doň nezaraďovali ďalšie oblasti. Hlavným problémom sú však zóny, ktoré budú z vymedzenia vylúčené, pretože prispôsobili svoje poľnohospodárske postupy, a tak prekonali prírodné znevýhodnenia. Treba poukázať na to, že prírodné znevýhodnenia nemožno považovať za úplne prekonané ani napriek určitým zásahom. Takisto by sa mali zobrať do úvahy náklady spojené s investíciami, ktoré sú takmer vždy veľmi vysoké, ako aj náklady na údržbu. Ďalej by sa mala pozorne zvážiť skutočnosť, že takéto prispôsobenie sa podmienkam je vo väčšine prípadov možné len s dodatočným financovaním (napr. odvodňovacie a zavlažovacie metódy).

3.9   EHSV vo svojom skoršom stanovisku vyslovil požiadavku, aby sa našla rozumná kombinácia predpisov EÚ a flexibility na vnútroštátnej resp. regionálnej úrovni pri vypracovávaní konkrétnych opatrení (6). Keď sa biofyzikálne kritériá začnú uplatňovať, bude možno nutné vymedzenie LFA doladiť. EHSV sa nazdáva, že v takomto prípade by mali byť tieto kroky povolené a mali by prebehnúť na úrovni členských štátov. Z hľadiska EHSV by najvhodnejším ukazovateľom pri tomto sekundárnom procese bol ukazovateľ súvisiaci s produkciou, ktorý by odrážal reálnu hospodársku situáciu podnikateľa, vrátane ušlých ziskov v súvislosti so zamestnávaním rodinných príslušníkov a kapitálom. Komisia zabezpečí, aby kritériá, ktoré použijú členské štáty, boli objektívne a nediskriminačné a aby zodpovedali cieľom systému. Takýto alternatívny postup zlepší prístup malých a stredných poľnohospodárskych podnikov k finančnej pomoci a zároveň nepovedie k trestaniu poľnohospodárov, ktorí investujú do prekonávania prírodných znevýhodnení. Aby nevznikala medzi poľnohospodármi neistota, malo by ich zaradenie do systému ostať v platnosti aspoň počas celého programovacieho obdobia.

3.10   Treba zdôrazniť, že v návrhu sa vôbec nespomínajú geografické znevýhodnenia (izolácia, vzdialenosť od spotrebiteľských základní, centier rozhodovania a služieb, atď.), ktoré napriek tomu predstavujú jedno z hlavných obmedzení, s ktorým sa musia vyrovnávať poľnohospodárske podniky v LFA. Mali by sa povoľovať aj úpravy na základe odľahlosti poľnohospodárskych podnikov, prístupu k trhom alebo dopravných možností v príslušnom regióne.

3.11   Navrhované kritériá vymedzenia LFA by sa mohli rozšíriť. Jedným z ďalších kritérií by mohol byť „počet dní, keď je možné pracovať na poli“, ktorým by sa uznali obmedzenia vlhkých neobrábateľných pôd, čím by sa zároveň vytvoril vzťah medzi typom pôdy a klimatickými pomermi, napríklad morskou klímou. Ďalej by sa niektoré z navrhovaných hraničných hodnôt mohli pozorne rozanalyzovať tak, aby sa odhalili reálne podmienky. Ako príklad možno uviesť 15 % svahovitosť, ktorú navrhuje Komisia. Výbor už žiadal, aby sa zohľadnili kumulatívne záporné teploty v zimnom období (7).

3.12   Vzhľadom na to, že nové kritériá by mohli viesť k vylúčeniu niektorých oblastí, ktoré v súčasnosti podmienky spĺňajú, možno očakávať extrémne dôsledky pre poľnohospodárske podniky. EHSV sa nazdáva, že by sa poskytovanie pomoci malo zastaviť počas primerane dlhého obdobia, aby sa poľnohospodári mohli prispôsobiť novému režimu podpory LFA. Do tohto procesu by sa malo zahrnúť aj smerovanie budúcej SPP.

3.13   Systém LFA má za cieľ nasmerovať podporu do poľnohospodárskych podnikov v oblastiach so znevýhodnenými prírodnými podmienkami a je neoddeliteľnou súčasťou politiky rozvoja vidieka, ktorá je tzv. druhým pilierom SPP. Systém LFA by mal takisto prispieť k udržaniu potravinovej výroby, ktorej význam by mohol vzrásť, ak sa kvôli prebiehajúcim klimatickým zmenám znížia možnosti výroby potravín v iných častiach sveta. Systém by mal teda vychádzať zo zásady, že podpora zachovania poľnohospodárskych aktivít v znevýhodnených oblastiach, kde by inak mohla pôda zostať ležať ladom, prinesie prospech pre celú spoločnosť.

3.14   Systém LFA by sa nemal zamieňať s dobrovoľnými záväzkami v oblasti poľnohospodárstva a ochrany životného prostredia. Obidva systémy by sa mali navzájom dopĺňať, a nie sa vylučovať. Poskytovanie pomoci znevýhodneným oblastiam by nemalo byť viazané na environmentálne záväzky, ktoré presahujú pravidlá krížového plnenia. Na rozdiel od prvého piliera SPP (priame platby a podpora trhu) by mal systém LFA v zásade poskytnúť kompenzácie poľnohospodárom, ktorí pracujú v zložitejších podmienkach než poľnohospodári v oblastiach bez prírodného znevýhodnenia a majú najnižšie možnosti získať kompenzáciu z trhu, no napriek tomu najviac prispievajú k zachovaniu krajiny.

3.15   Členské štáty budú musieť vypočítavať platby LFA na základe nového vzorca podľa nariadenia 1698/2005, v ktorom sa uvádza, že platbami by sa mali kompenzovať náklady a strata príjmu. EHSV preto žiada, aby sa pri kompenzačných platbách primerane ohodnotila a zohľadnila dodatočná práca, ktorú musia vykonávať poľnohospodári v znevýhodnených oblastiach, ako aj zvýšené investície a operačné náklady, ktoré musia znášať.

3.16   Nový systém platieb by mal zvýšiť transparentnosť. Napriek tomu sa výška platieb pre LFA bude medzi jednotlivými štátmi aj v rámci nich značne líšiť. Je to nevyhnutný dôsledok toho, že jednotlivé úrady budú mať voľnú ruku pri prideľovaní prostriedkov na rozvoj vidieka z EPFRV, vrátane možnosti rozhodnúť sa, že systém LFA nevyužijú vôbec.

3.17   V mnohých členských štátoch nie je podpora LFA dostatočná. EHSV vyzýva členské štáty, aby uznali veľký význam podpory LFA a zachovali podiel prostriedkov vyčlenených pre systém LFA v rámci vnútroštátnych finančných rámcov pre rozvoj vidieka, bez ohľadu na výsledok aktuálneho vymedzovania LFA.

(1)  Ú. v. EÚ C 318, 23.12.2006, s. 93; Ú. v. EÚ C 44, 16.2.2008, s. 56; Ú. v. EÚ C 318, 23.12.2009, s. 35.

(2)  Ú. v. EÚ C 151, 27.6.2003.

(3)  Ú. v. EÚ L 277, 21.10.2005, s. 1.

(4)  Ú. v. ES L 160, 26.6.1999, s. 80.

(5)  Závery Rady z 22. a 23. júna 2009.

(6)  Ú. v. EÚ C 44, 16.2.2008, s. 56.

(7)  Ú. v. EÚ C 318, 23.12.2009, s. 35., bod 1.7.