16.12.2014   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 451/39

Spravodajkyňa:

Marina ŠKRABALO

1.1

Politika rozširovania EÚ, aj keď možno nie je najpopulárnejšou oblasťou politiky EÚ, patrí medzi najúspešnejšie politické projekty EÚ. V posledných rokoch sa dospelo k niekoľkým zlepšeniam transparentnosti a inkluzívnosti procesu pristúpenia, ako sa to ukazuje v súčasnom procese pri Srbsku a Čiernej Hore. Strategický posun inštitúcií EÚ smernom k základnej problematike právneho štátu a hospodárskeho riadenia vytvára príležitosť na podporu participatívnej demokracie skôr v rámci politiky rozširovania ako celku, než paralelne k nej.

1.2

Napriek tomu náš čakajú viaceré výzvy. Je potrebná väčšia dôslednosť, aby tak inštitúcie EÚ, ako aj príslušné vlády dodržiavali transparentný a inkluzívny prístup počas celého procesu pristúpenia, vo všetkých oblastiach politiky a vo všetkých kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajinách. Potrebná je väčšia politická integrácia, pokiaľ ide o: 1) súčasné rokovania; 2) podporu rozvoja občianskej spoločnosti a sociálneho dialógu; 3) budovanie inštitucionálnych kapacít. Toto všetko by sa pritom malo viac odraziť na financovaní predvstupovej pomoci.

1.3

EHSV odporúča, aby Európska komisia, Rada Európskej únie a Európsky parlament:

1.4

EHSV odporúča, aby vlády krajín, ktoré rokujú o vstupe do EÚ:

1.5

Odporúčania adresované EHSV:

2.1

Aj keď zostávajú otvorené otázky okolo dlhodobých spoločenských a politických účinkov politiky rozširovania, je táto politika nápomocná pri urýchľovaní zmien v štruktúre štátnej správy vecí verejných v prospech trhového hospodárstva a demokracie, a takisto pri podpore regionálnej spolupráce na povojnovom západnom Balkáne. Z hľadiska záberu rokovaní o vstupe do EÚ majú kľúčový význam prechodné obdobia na implementáciu právnych predpisov EÚ, a takisto súvisiace finančné náklady, ktoré vznikajú tak EÚ, ako aj kandidátskym krajinám. Keďže otvorenie a uzatvorenie každej rokovacej kapitoly je predmetom jednomyseľného schválenia hlasovaním v Rade, môže byť tempo a načasovanie rokovaní nepredvídateľné z hľadiska potenciálneho vplyvu na politiku jedného alebo viacerých členských štátov.

2.2

EÚ ukázala, že je otvorená zlepšeniu a úprave rokovaní v súlade s meniacimi sa politickými okolnosťami. Je dôležité poznamenať, že súčasná metodika rokovaní sa za tie roky značne zmenila, a tento vývoj bol založený na učení z praktických skúseností.

2.3

Ako Komisia vyhlásila vo svojom oznámení Stratégia rozširovania a hlavné výzvy v rokoch 2013 – 2014  (4): „Kľúčovým ponaučením z minulosti je dôležitosť riešenia základných zásad“, počnúc právnym štátom, ktorý je teraz „jadrom procesu rozširovania“. Predstavuje to významný strategický posun od úpravy konkrétnej politiky k širokej problematike demokratickej správy vecí verejných, ktorá sa nakoniec začala chápať ako predpoklad zmysluplnej a udržateľnej politickej harmonizácie s právnymi predpismi EÚ. Zodpovedajúc tomu chce Komisia v prebiehajúcich rokovaniach o vstupe (s Čiernou Horou, Srbskom a Tureckom) nechať kapitoly 23 (súdnictvo a základné práva) a 24 (spravodlivosť, sloboda a bezpečnosť) otvorené počas celých týchto rokovaní, keďže ich tempo môže pokojne závisieť od pokroku v týchto dvoch kritických kapitolách.

2.4

Na jednej strane sú zmeny v rokovacej metodike používanej v prístupovom procese ukazovateľom pružnosti EÚ a jej skutočného záujmu o zabezpečenie efektívnosti rokovaní a väčšia pozornosť venovaná „zdokladovanému“ rozšíreniu posilnila postavenie neštátnych aktérov, ktorých nezávislé informácie sú hodnotné pri pravidelnom posudzovaní, ktoré robí Komisia vo svojich správach o pokroku. Na druhej strane môžu byť zavedené zmeny vnímané tak, že v prvom rade odrážajú selektívnu potrebu EÚ v dokladovaní, pričom sa prehliadajú administratívne prekážky, ktoré sa tým kladú rokujúcim krajinám, ak nejestvujú jednoznačné postupy zberu údajov a zapojenia jednotlivých aktérov.

2.5

Rámec rokovaní so Srbskom  (5) je prvým rokovacím rámcom, v ktorom sa výslovne odkazuje na zásady inkluzívnosti a transparentnosti: „S cieľom posilniť dôveru verejnosti v proces rozširovania sa rozhodnutia budú prijímať čo najotvorenejším spôsobom, aby sa zabezpečila väčšia transparentnosť. Interné konzultácie a rokovania budú v súlade s právnymi predpismi EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom v potrebnej miere chránené vo všetkých oblastiach činnosti Únie, aby sa ochránil rozhodovací proces.“ Ide o dôležité ponaučenie z prípadu Chorvátska, kde účasť voličov na referende o EÚ bola vôbec najnižšia (43 %), a o krok smerom k formalizácii niekoľkých zlepšených praktík v prípade Čiernej Hory.

2.6

Pri väčšom sústredení EÚ na ekonomické riadenie sa počíta so zavedením národných stratégií hospodárskej reformy a akčných plánov verejného finančného riadenia s nádejou, že časovo primeranejšie informovanie a makroekonomický dohľad môžu pomôcť predchádzať predlžovaniu hospodárskej recesie a nadmernému deficitu, ktorý v Chorvátsku vznikol bezprostredne po vstupe do EÚ. Zodpovedajúco tomu sa tiež plánuje, že kandidátske a potenciálne kandidátske krajiny budú podrobené starostlivému preskúmaniu porovnateľnému s tým, ktorému podliehajú členské štáty v rámci európskeho semestra. Má zásadný význam včas pripraviť podnikateľský sektor, aby podniky mohli dosiahnuť väčšiu konkurencieschopnosť a zvládať výzvy jednotného trhu EÚ, a zapojenie sociálnych partnerov je zasa dôležité pri posúdení a dohodnutí sociálnych prvkov hospodárskych reforiem.

2.7

Podľa usmernení GR pre rozšírenie o finančnej podpore mediálnej slobody a integrity v kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajinách z prostriedkov EÚ v rokoch 2014 až 2020 (6) má dynamická občianska spoločnosť rozhodujúci význam pri stimulácii pluralizmu a participatívnej demokracie. Podpora občianskej spoločnosti Európskou úniou by preto mala byť zameraná na dosiahnutie takého prostredia, ktoré bude prospešné pri aktivitách občianskej spoločnosti a pri budovaní kapacít organizácií občianskej spoločnosti tak, aby mohli fungovať ako účinní a zodpovední nezávislí aktéri. Tieto usmernenia by mohli byť užitočným nástrojom integrácie občianskej spoločnosti za predpokladu, že ich uplatňovanie bude zodpovedať ich ambicióznemu obsahu.

2.8

Doteraz politika rozširovania nebola vhodná na to, aby úplne uspokojila potreby informovať občanov EÚ o to, že má nenahraditeľný význam pre bezpečnosť a prosperitu celého svetadielu. Keby túto potrebu uspokojovala, mohlo by to pomôcť zmierniť obavy z ďalšieho rozširovania, ktoré sa môžu objavovať spolu s inými formami xenofóbie, hlavne v časoch hospodárskej krízy. Keďže spomienky na balkánsku vojnu sa vytrácajú, môže súčasná kríza na Ukrajine pripomenúť, že absencia mieru a demokracie môže ovplyvňovať každého z nás.

3.1

Aj keď prístupový proces neprináša podmienečnosť v oblasti transparentnosti a inkluzívnosti, verejné očakávania v tejto oblasti sa v krajinách rokujúcich o vstupe do EÚ stupňujú. V prípade Chorvátska chýbali informácie o technických postupoch pri rokovaniach. Aj keď bol prijatý protokol o vnútornej politickej koordinácii rokovacích pozícií EÚ, nikdy vlastne nebol zverejnený v úradnom vestníku. Všetky dokumenty, ktoré v súvislosti s rokovaniami vydala chorvátska vláda a ktoré neboli návrhmi právnych predpisov, boli prerokované a prijaté na neverejných zasadnutiach vlády. To znamená, že verejnosť ani nemohla požiadať o neutajované dokumenty, pretože neboli poskytnuté žiadne formálne informácie o ich existencii. Bolo potrebných niekoľko rokov tlaku občianskej spoločnosti, kým vláda začala zverejňovať základné informácie o dokumentoch prerokovávaných počas jej zasadnutí.

3.2

Pokiaľ ide o parlamentný dohľad, bezprecedentný bol osvedčený postup v Slovinsku, kde mal národný parlament právo vetovať rokovacie pozície, ktoré tiež boli oznamované verejnosti (7). Chorvátsky parlament síce konal kompetentne ako ochranca politického konsenzu počas šiestich rokov ťažkopádnych rokovaní o vstupe do EÚ, avšak nedokázal vyvolať väčšie zapojenie poslancov parlamentu, odborníkov a širokej verejnosti do politickej rozpravy. Rokovacie pozície a správy boli vyhradené pre vládnych úradníkov a vybranú skupinu členov Národného výboru na monitorovanie prístupových rokovaní, výsledkom čoho bolo faktické vylúčenie väčšiny poslancov parlamentu, už vôbec nehovoriac o širokej verejnosti. Tento scenár by sa v ďalších kolách rokovaní nemal opakovať.

3.3

Možnosť neštátnych aktérov a médií včas nahliadnuť do dokumentov a nezávislé sledovanie rokovaní boli obmedzované aj skutočnosťou, že dokumenty vypracované Európskou komisiou a Radou, napríklad spoločné pozície EÚ, neboli majetkom Chorvátskej republiky. Výsledkom boli vyhlásenia chorvátskej vlády, že nemá právo ich šíriť. Sprevádzané to bolo aj absenciou proaktívneho šírenia inštitúciami EÚ (8).

3.4

V prípade Čiernej Hory došlo k zjavnému zlepšeniu, pokiaľ ide o šírenie dokumentov týkajúcich sa rokovaní. Komisia na svojej internetovej stránke zverejnila všetky overovacie správy, ktoré môžu všetkým aktérom poslúžiť ako hodnotné nástroje na posúdenie nesúladu právnych predpisov štátu s právnymi predpismi EÚ. Okrem toho Rada vzhľadom na význam a verejný záujem o zodpovedajúce reformy proaktívne zverejnila spoločné pozície EÚ ku kapitolám 23 a 24. Zostáva vyčkať, či tento osvedčený postup vyústi do politiky, ktorou sa bude treba riadiť v prípade Srbska a Turecka alebo pri rokovaniach o už otvorených kapitolách. Nejestvuje tiež žiadny formálny dôvod, pre ktorý by Rada nemala byť schopná zverejniť všetky kritériá na začatie rokovaní, keď už budú jednomyseľne schválené. Včasná dostupnosť kľúčových dokumentov potrebných na rokovania je rozhodujúca pre informácie a príspevky občianskej spoločnosti, informované mediálne spravodajstvo a nezávislé monitorovanie činnosti vlády v súlade s jej povinnosťami.

3.5

Čerpajúc z poučení z minulých kôl rozšírení Komisia začala byť vnímavejšia k rozhodujúcej úlohe nezávislých a profesionálnych médií, ako to potvrdzuje organizácia dvoch konferencií v roku 2011 a 2013 s názvom Speak Up! Conference a vydanie usmernení o podpore mediálnej slobody a integrity v kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajinách z prostriedkov EÚ v rokoch 2014 až 2020, ktoré by tiež mali slúžiť ako základ na financovanie príspevkov. Jednou z výziev, ktoré zostávajú, je však zabezpečenie mediálneho vplyvu na publikum v EÚ, ktoré tiež musí byť vhodne oboznámené so zmyslom a dynamikou politiky rozširovania.

4.1

Angažovanosť občianskej spoločnosti v prístupovom procese pozostáva z: 1) priameho zapájania do prebiehajúcich rokovaní (napr. overovanie, príprava národných pozícií, prehľad pokroku); 2) sociálneho a občianskeho dialógu súvisiaceho s formuláciou politiky a harmonizáciou právnych predpisov štátu s právnymi predpismi EÚ; 3) účasti na plánovaní predvstupového financovania; 4) nezávislého sledovania pokroku a sociálnych účinkov reforiem. Vykonávanie týchto činností si vyžaduje primeranú finančnú podporu z finančných zdrojov vlády štátu a predvstupového financovania EÚ.

4.2

Veľký podiel chorvátskych a čiernohorských pracovných skupín, ktoré pripravovali rokovacie pozície, tvorili aj odborníci z občianskej spoločnosti (viac ako tretinu všetkých členov). V oboch prípadoch boli zorganizované verejné výberové konania a mená všetkých členov pracovných skupín boli zverejnené. Avšak v prípade Chorvátska rozsah zapojenia týchto odborníkov veľmi závisel od vodcovského štýlu v každej skupine, takže v niektorých prípadoch zástupcovia občianskej spoločnosti nemali príležitosť vidieť požadovaný návrh rokovacích pozícií. Zodpovedajúc tomu sa príspevok občianskej spoločnosti v prvom rade týkal overovacej fázy s malým vplyvom na vypracovanie rokovacej stratégie a prvé posúdenie sociálnych a hospodárskych nákladov a prínosov.

4.3

Inštitúcie EÚ vytvorili viaceré prostriedky na konzultácie s občianskou spoločnosťou, aby mohli zhromaždiť doklady o postupe prístupových reforiem, vrátane on-line korešpondencie, výročných konzultácií s občianskou spoločnosťou konaných v Bruseli, stretnutí, inštruktáží a verejných podujatí v kandidátskej krajine počas návštev úradníkov EÚ. Komisia bola otvorená aj nezávislým monitorovacím správam, ktoré pripravili organizácie občianskej spoločnosti. Treba však priznať, že Komisia bola oveľa proaktívnejšia voči mimovládnym organizáciám, než voči odborom a podnikateľským združeniam. Dokazuje to tak úroveň stykov, ako aj rozsah a účel sústav predvstupového financovania budovania kapacít a monitorovania politiky.

4.4

Ak sa pozrieme na prípravu vstupu Chorvátska do EÚ, predstavuje to zmeškanú príležitosť posilniť sociálny dialóg v krajine v súvislosti s jej vstupom do EÚ, ktorý by bol mohol pomôcť zabezpečiť efektívnejšie a obhájiteľnejšie podmienky členstva Chorvátska v EÚ tak, ako tomu bolo v prípade Bulharska. Národné hospodárske a sociálne rady neboli dostatočne využité ani v diskusii o nákladoch a podporných opatreniach sociálnej a ekonomickej adaptácie, ani pri plánovaní predvstupovej pomoci. Len veľmi malý podiel predvstupového financovania bol určený na posilnenie štruktúr sociálneho dialógu a organizačných kapacít sociálnych partnerov. Kapilárna štruktúra podnikateľských združení a odborov by sa mala viac využívať ako hlavná platforma rozpravy o nákladoch a prínosoch vstupu do EÚ a včasnej prípravy hospodárstva.

4.5

Pokiaľ ide o formuláciu politiky, v prípade Chorvátska a v súlade s negatívnymi trendmi počas predchádzajúcich kôl rozšírenia bolo narýchlo upravených viac ako 80 % právnych predpisov súvisiacich so súborom právnych predpisov EÚ, často bez akejkoľvek verejnej konzultácie a s minimálnym rozsahom posúdenia vplyvu týchto právnych prepisov, čo bolo na škodu kvalite a transparentnosti prípravy právnych predpisov (9). Ak chceme nájsť niečo pozitívne, tak je to skutočnosť, že plánovanie nástroja predvstupovej pomoci (IPA) bolo inkluzívne, predovšetkým pokiaľ ide o komponent občianskej spoločnosti, a bolo riadené Radou rozvoja občianskej spoločnosti s technickou podporou Vládnej kancelárie občianskej spoločnosti. Vyústilo to do vytvorenia veľmi relevantných systémov poskytovania grantov nabádajúcich k nezávislému monitorovaniu politiky a umožňujúcich významné zásahy sociálnych partnerov do prideľovania finančných prostriedkov na posilnenie spôsobilosti k sociálnemu dialógu. Treba sa vyhnúť opísanému nesúladu medzi týmito dvomi procesmi a v ďalších prístupových procesoch by pri príprave politiky mal vždy prevládať inkluzívny prístup.

5.1

Ako rozhodný podporovateľ politiky rozširovania EHSV vytvoril zmiešané poradné výbory, v ktorých sa zástupcovia organizácií občianskej spoločnosti stretávajú, aby pre politické orgány na obidvoch stranách vypracovali odporúčania a podporovali verejnú diskusiu o integrácii EÚ v kandidátskych a potenciálnych kandidátskych krajinách. Tieto štruktúry umožnili informované diskusie o rokovaniach založené na rôznych názoroch a umožnili určenie následkov prijatia právnych predpisov EÚ pre rôzne zložky spoločnosti a podporili zapojenie občianskej spoločnosti do uvedeného procesu. Okrem zmiešaných poradných výborov slúži Fórum občianskej spoločnosti západného Balkánu ako regionálna platforma na oslovenie politických orgánov a poskytuje príležitosti na vytváranie sietí organizácií občianskej spoločnosti na západnom Balkáne, pričom analyzuje hlavné problémy občianskej spoločnosti v tomto regióne.

5.2

V nasledujúcom prehľade sú uvedené niektoré problémy, ktoré boli odhalené prácou zmiešaných poradných výborov:

5.3

Zvyšovanie povedomia o úlohe občianskej spoločnosti a zapájaní sociálnych partnerov do prístupového procesu bolo pre EHSV tak poslaním, ako aj výzvou. V niektorých krajinách si vlády zachovali negatívny postoj voči občianskej spoločnosti, výsledkom čoho bolo, že odporúčania zmiešaných poradných výborov mali malú odozvu. Zmiešané poradné výbory napriek tomu vytvorili príležitosti na priamu výmenu medzi občianskou spoločnosťou, politikmi a úradníkmi EÚ a jednotlivých štátov, aj keď mali malý vplyv na politiku vlád. Vzhľadom na to by zmiešané poradné výbory mali prospech z väčšej podpory a užšej spolupráce s Komisiou, Radou a Európskym parlamentom, čím by sa zabezpečilo, že kľúčové obavy týkajúce sa vnútroštátnej reality vstupu do EÚ prameniace z občianskeho a sociálneho dialógu v jednotlivých krajinách by mohli byť vypočuté na všetkých príslušných úrovniach tvorby politiky.