Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: „O dokładniejszym ukierunkowaniu pomocy dla rolników na obszarach nacechowanych specyficznymi naturalnymi utrudnieniami”

COM(2009) 161 wersja ostateczna

(2010/C 255/16)

Sprawozdawca: Ljudmiła TODOROVA

Dnia 21 kwietnia 2009 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów „O dokładniejszym ukierunkowaniu pomocy dla rolników na obszarach nacechowanych specyficznymi naturalnymi utrudnieniami”

COM(2009) 161 wersja ostateczna.

Sekcja ds. Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 11 listopada 2009 r. Sprawozdawcą była Ljudmiła TODOROWA.

Na 458. sesji plenarnej w dniach 16–17 grudnia 2009 r. (posiedzenie z 17 grudnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 81 do 1 – 4 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1   W licznych opiniach EKES (1) podkreślał podstawowe znaczenie dopłat wyrównawczych jako niezbędnego instrumentu umożliwiającego zachowanie krajobrazu oraz rolnictwa. Pomoc związana z obszarami o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) ma fundamentalne znaczenie dla kontynuowania produkcji rolnej, wspierania żywotności obszarów wiejskich oraz zapobiegania porzucaniu gruntów i wyludnianiu na obszarach nacechowanymi naturalnymi utrudnieniami.

1.2   Program pomocy dla rolników na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (program ONW) powinien również przyczyniać się do zachowania potencjału produkcji żywności, co może stać się jeszcze ważniejsze, jeśli zachodzące obecnie zmiany klimatu zmniejszą potencjał produkcyjny w innych regionach. Dlatego uzasadnieniem istnienia tego programu powinno być zabezpieczenie korzyści dla społeczeństwa poprzez utrzymanie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach, gdzie w przeciwnym razie istniałaby groźba porzucenia gruntów.

1.3   Programu ONW nie należy mylić z zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi podejmowanymi na zasadzie dobrowolności. Musi on przede wszystkim oferować dopłaty wyrównawcze rolnikom, którzy prowadzą działalność w trudniejszych warunkach i mają mniejsze szanse na uzyskanie rekompensaty ze strony rynku, mimo iż w największym stopniu przyczyniają się do zachowania krajobrazu.

1.4   Zaproponowane osiem kryteriów biofizycznych mogłoby stanowić odpowiednią podstawę do wyznaczenia ONW, lecz kluczowe znaczenie ma dostępność danych oraz wybór właściwych progów. Dlatego też EKES zaleca, by państwa członkowskie przeprowadziły dogłębną analizę wpływu przedstawionych kryteriów oraz przedłożyły dokładne mapy obszarów.

1.5   W komunikacie sugeruje się, by za ONW uznać obszar, którego 66 % powierzchni gruntów rolnych spełnia przynajmniej jedno z ośmiu kryteriów. W takim wypadku Komitet chciałby zbadać rezultaty wytyczenia ONW oraz przedstawić opinię w sprawie tych progów.

1.6   Wykorzystanie na zróżnicowanych obszarach o wielorakich utrudnieniach kryteriów łącznych, opartych na wynikach badań naukowych, jest bardzo sensowne, gdyż kryteria te odnoszą się w konkretny sposób do interakcji między wieloma czynnikami wpływu. Ponadto zaproponowane kryteria wytyczenia ONW można by rozszerzyć o dodatkowe czynniki, jak np. odizolowanie, które również mogą być postrzegane jako naturalne utrudnienia.

1.7   Wyznaczenie ONW zgodnie ze wspólnymi kryteriami biofizycznymi może wiązać się z koniecznością dokonania pewnych dostosowań. W tym wypadku zdaniem Komitetu najlepiej byłoby zastosować wskaźnik dotyczący produkcji, który odzwierciedla rzeczywistą sytuację gospodarczą podmiotu, w tym koszty utraconych korzyści związane z pracą członków rodziny i kapitałem własnym. Komisja zapewni, że kryteria stosowane przez państwa członkowskie są obiektywne i niedyskryminacyjne oraz odpowiadają celom systemu.

1.8   EKES domaga się, by w nowej formule płatności przewidzianej w rozporządzeniu 1698/2005 odpowiednio ocenić i uwzględnić większe koszty inwestycyjne i dodatkowy nakład pracy spoczywający na rolnikach w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

1.9   Należy przewidzieć odpowiedni okres przejściowy, aby umożliwić rolnikom przystosowanie się do nowego systemu wsparcia dla ONW.

2.   Kontekst

2.1   System płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – obecnie płatności z tytułu naturalnych utrudnień (PNU) – istnieje od 1975 r. i służy utrzymaniu działalności rolniczej na obszarach górskich, na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania innych niż obszary górskie (zwanych „pośrednimi” obszarami o niekorzystnych warunkach gospodarowania, które stanowią przedmiot omawianego komunikatu) oraz na obszarach o specyficznych utrudnieniach (np. na wyspach czy obszarach przybrzeżnych, które odpowiadają 9 % powierzchni rolnej). Obszary górskie obejmują niemal 16 % obszaru użytków rolnych w UE, a ich zakres określa się zgodnie z wysokością nad poziomem morza, nachyleniem powierzchni bądź połączeniem obu tych wskaźników. Obszary położone na północ od 62. równoleżnika również uznaje się za obszary górskie. Około 31 % użytków rolnych w UE klasyfikuje się jako „pośrednie” obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania w oparciu o ponad 100 wielorakich kryteriów krajowych, których zróżnicowanie w skali UE zdaniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego może prowadzić do nierównego traktowania (2). Nie wszystkie gospodarstwa na tych obszarach otrzymują płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

2.2   Nową definicję obszarów z naturalnymi utrudnieniami innych niż obszary górskie i obszary o szczególnych utrudnieniach zawarto w art. 50 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005 (3): obszary „charakteryzujące się znacznymi utrudnieniami naturalnymi, głównie niską produktywnością gleby lub słabymi warunkami klimatycznymi, oraz na których utrzymanie ekstensywnej działalności rolniczej jest istotne dla gospodarowania tymi gruntami”. W art. 37 wprowadzono zmianę w odniesieniu do obliczania płatności. W 2005 r. Rada nie osiągnęła jednak porozumienia w sprawie możliwości przyjęcia jednego ogólnowspólnotowego systemu klasyfikacji tych terenów. Dlatego też postanowiono utrzymać przez pewien czas poprzedni system, a na Komisji spoczęło zadanie przeglądu programu ONW. Nowy system wytyczania obszarów wejdzie w życie prawdopodobnie w 2014 r.

2.3   Obecna klasyfikacja pośrednich ONW bazuje na trzech typach wskaźników wymienionych w art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 o EFOGR (4), a mianowicie małej produktywności gruntów, znacznie niższej od przeciętnej produkcji gospodarczej oraz niskiej bądź malejącej populacji zależnej od działalności rolniczej. Opiera się ona częściowo na kryteriach społeczno-gospodarczych, które zdaniem Komisji nie odzwierciedlają już kluczowych celów płatności z tytułu naturalnych utrudnień. Ponadto ewolucja wykorzystywanych danych demograficznych i gospodarczych nie została uwzględniona w celu zaktualizowania wytyczonych granic. Co więcej, towarzyszyło jej odniesienie do szerokiej gamy kryteriów krajowych, często nieporównywalnych w skali całej Unii.

2.4   Informacje niezbędne do wystarczająco szczegółowej oceny rezultatów nowej koncepcji wytyczania granic (np. gminy, LAU 2 w nomenklaturze jednostek terytorialnych do celów statystycznych) mogą zostać zebrane wyłącznie na poziomie krajowym. Komisja sugeruje, by państwa członkowskie przeprowadziły symulację zastosowania na swoim terytorium ośmiu kryteriów biofizycznych (niska temperatura, stres termiczny, drenaż, struktura i kamienistość gleby, głębokość ukorzenienia, właściwości chemiczne gleby, równowaga wilgotności gleby i nachylenie powierzchni) oraz opracowały mapy obszarów, które kwalifikowałyby się do objęcia programem w każdej symulacji. Za obszar o niekorzystnych warunkach gospodarowania uznaje się obszar, na którym 66 % wykorzystywanej powierzchni gruntów rolnych spełnia przynajmniej jedno z ośmiu kryteriów, osiągając wartość progową.

2.5   Obecnie 13 państw członkowskich korzysta z szeregu połączonych wskaźników stosowanych do wyliczenia współczynnika służącego do klasyfikacji obszarów według poszczególnych progów lub klas. W niektórych wypadkach systemy współczynników mogą się okazać bardziej wyszukanymi metodami niż kryteria biofizyczne, a tym samym lepiej ujmować rzeczywiste utrudnienia występujące na danym obszarze. Jednak Komisja jest zdania, że opracowanie wspólnego systemu współczynników, który miałby być spójnie stosowany we wszystkich państwach członkowskich, wymagałoby wielkiego nakładu pracy na etapie projektu, gromadzenia danych, analizy i wdrażania. Dlatego też ustanowienie ogólnoeuropejskiego systemu współczynników pozwalającego na lepsze ujęcie rzeczywistych naturalnych utrudnień nie wydaje się ani skuteczną, ani realistyczną opcją.

2.6   Zdaniem Komisji w wypadku, gdy możliwe jest pokonanie naturalnych utrudnień, należy również doprecyzować sposób wytyczania obszarów poprzez zastosowanie kryteriów biofizycznych w połączeniu z odpowiednimi wskaźnikami dotyczącymi produkcji.

2.7   W komunikacie stwierdza się, że właściwe kryteria kwalifikowalności gospodarstw są użytecznym narzędziem rozszerzania pomocy poza wyznaczone obszary. Według Komisji, w państwach członkowskich obowiązuje obecnie około 150 różnych kryteriów kwalifikowalności na poziomie gospodarstw. Niektóre z nich mogą wzniecić obawy co do zgodności z zasadami WTO, gdyż wyłączają z pomocy pewne sektory produkcji lub rodzaje działalności rolniczej. Niektóre państwa członkowskie wyłączają obecnie z systemu pomocy osoby zajmujące się rolnictwem jako działalnością uboczną, mimo iż wnoszą one wkład w realizację celów systemu.

2.8   W dniu 22 maja 2008 r. przedstawiono do publicznej konsultacji cztery warianty przeglądu:

3.   Stanowisko EKES-u

3.1   Rolnictwo jest jednym z najważniejszych sektorów gospodarki w UE i daje zatrudnienie prawie 30 mln osób. Utrzymanie europejskiego modelu rolnictwa, zapewnienie dostępności wysokiej jakości żywności oraz tworzenie miejsc pracy mają zasadnicze znaczenie dla ciągłości struktury społecznej na obszarach wiejskich, jak też odpowiedzialnego zarządzania gruntami. Przyczyni się to również do zachowania istniejącego zróżnicowania żywności, bogactwa lokalnej tradycji i rzemiosła. Zrównoważone rolnictwo ma wiele pozytywnych efektów i zapewnia takie usługi publiczne, jak np. zachowanie różnorodności biologicznej, siedlisk dzikiej flory i fauny oraz atrakcyjnego i dobrze utrzymanego krajobrazu.

3.2   Na ONW innych niż obszary górskie znajduje się 30 % gospodarstw rolnych, 39 % wykorzystywanej powierzchni uprawnej, 31 % siły roboczej w rolnictwie oraz 26 % potencjału gospodarczego wyrażonego jako wielkość ekonomiczna gospodarstw. Liczba ludności na obszarach wiejskich maleje w całej Europie, a ONW są najbardziej dotknięte tym zjawiskiem, które może mieć katastrofalne skutki. Wsparcie ONW ma więc fundamentalne znaczenie dla kontynuowania produkcji rolnej, wspierania żywotności obszarów wiejskich oraz zapobiegania porzucaniu gruntów i wyludnieniu się tych obszarów.

3.3   W licznych opiniach EKES zwracał uwagę na trudności, przed którymi stoją rolnicy na ONW, i podkreślał istotne znaczenie odpowiednich dopłat wyrównawczych dla zapewnienia dalszego wykorzystywania gruntów do produkcji rolnej. Zdaniem EKES-u dopłaty wyrównawcze są niezbędnym instrumentem umożliwiającym zachowanie krajobrazu i rolnictwa na terenach o szczególnych utrudnieniach gospodarczych, środowiskowych oraz społecznych. EKES wskazuje zwłaszcza na problemy dotykające północnych regionów UE.

3.4   W swoim komunikacie Komisja dąży do wskazania (za pomocą map) obszarów, w których możliwości produkcji rolnej są poważnie ograniczone. Przedstawione kryteria mogą na początkowym etapie stanowić odpowiednią podstawę do oceny naturalnych utrudnień w całej UE. Ponieważ sprawne funkcjonowanie programu wsparcia ONW ma tak wielkie znaczenie dla przyszłości WPR, należy jednak koniecznie przeprowadzić dokładną ocenę zaproponowanych kryteriów. Dlatego też Komitet z zadowoleniem przyjmuje współpracę w tym zakresie między Komisją a Radą (5).

3.5   Pierwszorzędne znaczenie ma dostępność danych na temat ośmiu kryteriów biofizycznych, tak aby można było w jasny i obiektywny sposób określić i zaklasyfikować pośrednie obszary rolne. Bardzo ważne jest, by państwa członkowskie przeprowadziły dogłębną analizę wpływu przedstawionych kryteriów i opracowały dokładne mapy obszarów. Oprócz tego, umożliwienie państwom członkowskim przedstawienia Komisji symulacji dotyczących dodatkowych kryteriów i różnych wartości progowych pomoże lepiej uwzględnić w debacie szczególne uwarunkowania każdego z państw członkowskich. Wytyczenie ONW na poziomie gmin (LAU 2) można by uznać za wystarczająco szczegółowe.

3.6   W komunikacie proponuje się, by za ONW uznać obszar, którego 66 % powierzchni gruntów rolnych spełnia co najmniej jedno z ośmiu kryteriów. Zakłada to stosowanie zasady dodatkowości, co oznacza możliwość dodania maksymalnie ośmiu różnych sum cząstkowych (nie wliczając w to ewentualnych powtórzeń) w celu uzyskania całości sklasyfikowanych terenów w danym regionie. Choć celem podziału na strefy jest ukierunkowanie wsparcia na obszary, w których jest ono niezbędne dla zachowania działalności rolnej, proponowana wielkość graniczna jest zbyt wysoka i istnieją obawy, że mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obecnych ONW. EKES uważa, że w obliczu braku wyników symulacji, wartość progowa 66 % powinna być traktowana z dużą ostrożnością, a dyskusje na ten temat należy odłożyć do czasu udostępnienia symulacji i map.

3.7   Szczególną uwagę należy poświęcić wykorzystaniu na zróżnicowanych obszarach o wielorakich utrudnieniach kryteriów łącznych, które oparte są na wynikach badań naukowych. Zaletę wcześniej stosowanych systemów, które w wielu wypadkach były systemami współczynników, stanowiło uwzględnienie wielu kryteriów, dzięki czemu stanowiły one dokładniejszy i bardziej konstruktywny instrument. Lepiej odzwierciedlały one warunki lokalne i wzajemne zależności między nimi. Korzystanie ze wskaźnika złożonego, który łączy wiele kryteriów w oparciu o obiektywne i naukowe przesłanki, mogłoby umożliwić zakwalifikowanie danego obszaru jako ONW, nawet jeśli poszczególne kryteria nie przemawiałyby za tym. Ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich, np. przy klasyfikacji obszarów górskich. Instrumenty te są wysoce użyteczne, gdyż odnoszą się w konkretny sposób do interakcji między wieloma czynnikami wpływu.

3.8   W wypadku przezwyciężenia naturalnych utrudnień dzięki postępowi technicznemu lub innym rodzajom interwencji (jak np. systemom nawadniania czy drenażu) Komisja proponuje dostosowania mające prowadzić jedynie do wyłączenia terenów, które w przeciwnym razie zostałyby zaklasyfikowane jako ONW, a nie do uwzględnienia dodatkowych obszarów. Poważnym problemem jest jednak wyłączenie obszarów, dlatego że przezwyciężyły one naturalne utrudnienia dzięki odpowiedniej adaptacji praktyk rolniczych. Należy stwierdzić, że nie można uznać utrudnień naturalnych za całkowicie wyeliminowane, mimo pewnego stopnia interwencji. Trzeba także uwzględnić ciężar inwestycji, które prawie zawsze są bardzo wysokie, jak też koszty utrzymania. Ponadto należy uważnie przeanalizować fakt, że w większości wypadków adaptacja jest możliwa jedynie przy zapewnieniu dodatkowych funduszy (np. na systemy drenażu i nawadniana).

3.9   We wcześniejszych opiniach EKES wzywał już do zapewnienia rozsądnej równowagi między przepisami UE a elastycznością na szczeblu lokalnym i regionalnym przy opracowywaniu szczegółów zaproponowanych środków (6). Po wyznaczeniu ONW zgodnie z kryteriami biofizycznymi konieczne mogą okazać się pewne dostosowania. Zdaniem Komitetu, jeśli doszłoby do takiej sytuacji, to należy pozwolić na dostosowania i powinny się one odbywać na poziomie państw członkowskich. W tym wypadku zdaniem Komitetu najwłaściwszym wskaźnikiem do wykorzystania w tym wtórnym procesie byłby wskaźnik związany z produkcją odzwierciedlający rzeczywistą sytuację gospodarczą podmiotu, w tym koszty utraconych korzyści związane z pracą członków rodziny i kapitałem własnym. Komisja zapewni, że kryteria stosowane przez państwa członkowskie są obiektywne i niedyskryminacyjne oraz odpowiadają celom systemu. To alternatywne podejście usprawni dostęp małych i średnich gospodarstw rolnych do wsparcia finansowego i jednocześnie pozwoli zapobiec „karaniu” rolników inwestujących w pokonanie naturalnych utrudnień. By nie stwarzać niepewnej sytuacji dla rolników, włączenie do systemu powinno obejmować co najmniej cały okres programowania.

3.10   Warto zwrócić uwagę, iż we wniosku nie ma żadnej wzmianki o trudnościach geograficznych (odizolowaniu, oddaleniu od konsumentów, centrów decyzyjnych i usług itp.), które stanowią przecież jedno z największych utrudnień dla gospodarstw rolnych w ONW. Można by więc pozwolić także na dostosowania wynikające z rozproszenia gospodarstw, dostępu do rynku czy warunków transportowych.

3.11   Zaproponowane kryteria wyznaczania powinny zostać rozszerzone. Jednym z dodatkowym kryteriów mogłyby być „dni pełnego nasycenia gleby wodą”, co oznaczałoby uznanie ograniczeń związanych z glebami mokrymi, nienadającymi się do uprawy, oraz pozwalało na uwzględnienie powiązań między rodzajem gleby a klimatem, np. w strefie morskiej. Ponadto należy dokładnie przeanalizować niektóre sugerowane wartości progowe, by odzwierciedlić rzeczywiste warunki. Jednym z przykładów może być zaproponowana przez Komisję 15-procentowa wartość dla nachylenia stoku. Komitet wzywał już do przyjrzenia się kwestii sumowania temperatur ujemnych w zimie (7).

3.12   Mając na uwadze, iż nowe kryteria mogą wykluczyć niektóre obszary, które obecnie spełniają zasady kwalifikowalności, możemy spodziewać się poważnych konsekwencji dla gospodarstw rolnych. Zdaniem Komitetu niezbędny jest odpowiedni okres przejściowy, aby umożliwić rolnikom przystosowanie się do nowego systemu wsparcia dla ONW. Polityczne wytyczne dotyczące przyszłej WPR również powinny zostać uwzględnione w tym procesie.

3.13   Program ONW ma na celu skierowanie pomocy do gospodarstw na obszarach borykających się z naturalnymi utrudnieniami. Stanowi on integralną część polityki rozwoju obszarów wiejskich, tzw. drugiego filara WPR. Powinien również przyczyniać się do zachowania potencjału produkcji żywności, co może stać się jeszcze ważniejsze, jeśli zachodzące obecnie zmiany klimatu zmniejszą potencjał produkcyjnych w innych regionach. Dlatego też uzasadnieniem istnienia programu powinno być zabezpieczenie korzyści dla społeczeństwa poprzez utrzymanie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach, gdzie w przeciwnym razie istniałaby groźba porzucenia gruntów.

3.14   Programu ONW nie należy mylić z zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi podejmowanymi na zasadzie dobrowolności. Obydwa systemy trzeba postrzegać jako wzajemnie uzupełniające, a nie wykluczające się. Przyznanie płatności dla ONW nie powinno być uzależnione od spełnienia wymogów w zakresie ochrony środowiska wykraczających poza zasadę wzajemnej zgodności. W przeciwieństwie do pierwszego filara WPR (płatności bezpośrednie i wsparcie rynkowe), program ONW musi przede wszystkim oferować dopłaty wyrównawcze rolnikom, którzy prowadzą działalność w trudniejszych warunkach niż rolnicy działający na innych obszarach, i mają najmniejsze szanse na uzyskanie rekompensaty ze strony rynku, choć w największym stopniu przyczyniają się do zachowania krajobrazu.

3.15   Państwa członkowskie będą zobowiązane do obliczenia płatności ONW przy wykorzystaniu nowej formuły zawartej w rozporządzeniu 1698/2005, w którym stwierdza się, że dopłaty powinny stanowić rekompensatę poniesionych kosztów i utraconych dochodów. EKES wzywa więc do odpowiedniego ocenienia i uwzględnienia w dopłatach coraz większych kosztów inwestycyjnych oraz dodatkowego nakładu pracy spoczywającego na rolnikach w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

3.16   Nowy system płatności powinien poprawić przejrzystość. Niemniej jednak w państwach członkowskich i między nimi istnieć będą znaczne różnice w zakresie wielkości płatności ONW. Jest to nie do uniknięcia, jeśli pozostawiamy poszczególnym władzom swobodę w rozdzielaniu funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które otrzymują one z EFRROW, oraz możliwość zrezygnowania z realizacji programu ONW.

3.17   Wiele państw członkowskich nie zapewnia wystarczającego wsparcia dla ONW. EKES wzywa państwa członkowskie do uznania szczególnej wagi pomocy dla ONW oraz utrzymania na tym samym poziomie odsetka środków przeznaczonych na ten cel w budżecie na rozwój obszarów wiejskich, bez względu na rezultaty trwającego obecnie wytyczania ONW.

(1)  Dz.U. C 318 z 23.12.2006, s. 93; Dz.U. C 44 z 16.2.2008, s. 56; Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 35.

(2)  Dz.U. C 151 z 27.6.2003.

(3)  Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1.

(4)  Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 80.

(5)  Konkluzje Rady z 22 i 23 czerwca 2009 r.

(6)  Dz.U. C 44 z 16.2.2008, s. 56.

(7)  Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 35, punkt 1.7.