2.3.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 81/81

Rapporteurs:

Bernd DITTMANN, Denis MEYNENT en Ronny LANNOO

1.1.

Voor de formulering van adequate wetgeving die de doelstellingen van artikel 3 VEU gestalte kan geven, wijst het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) op het belang van de beginselen van goede en tijdige uitvoering, subsidiariteit en evenredigheid, voorzorg, voorspelbaarheid, het „Think Small First”-beginsel, de externe dimensie van het concurrentievermogen en de toetsing van de interne markt.

1.2.

Europese wetgeving moet er altijd op gericht zijn een juridisch kader te scheppen dat bedrijven en burgers in staat stelt te profiteren van de voordelen van de interne markt en onnodige administratieve lasten vermijdt. Daarom acht het EESC de controle op de toepassing ervan in de praktijk van cruciaal belang. Het pleit voorts voor regelgeving die zich aanpast. Het stelt vast dat niet alleen de inhoud van de wetgeving, maar ook het wetgevingsproces zelf moet kunnen worden aangepast om aan de behoeften van het bedrijfsleven en de burgers te voldoen.

1.3.

Daarom moet er vanaf het begin van het wetgevingsproces en bij effectbeoordelingen rekening worden gehouden met de toepasselijkheid van het recht van de EU en moet het Europese ecosysteem op dit gebied verder worden uitgebouwd.

1.4.

Het EESC benadrukt echter dat betere regelgeving niet in de plaats treedt van de politieke besluiten en in geen geval tot deregulering mag leiden, noch tot een aantasting van het niveau van sociale bescherming, de bescherming van het milieu en de grondrechten.

1.5.

De meeste problemen bij de toepassing en uitvoering van het Unierecht vloeien voort uit de gebrekkige omzetting van richtlijnen. Het EESC pleit in zijn adviezen over het algemeen dan ook voor het gebruik van verordeningen in plaats van richtlijnen.

1.6.

Volgens het EESC is verbetering van de wijze waarop de Commissie te werk gaat bij de raadpleging van belanghebbenden van cruciaal belang voor de uitwerking van wetgeving die voor de lidstaten en de belanghebbenden gemakkelijk uit te voeren is.

1.7.

In dit verband meent het EESC dat het een nuttige rol kan spelen als schakel tussen wetgevers en gebruikers van de EU-wetgeving. Het EESC past zijn werkmethoden voortdurend aan. Zo heeft het onlangs besloten actief deel te nemen aan de evaluatie van het wetgevingsproces door zijn eigen evaluaties achteraf van het acquis van de Unie uit te voeren.

2.1.

Op 21 december 2016 heeft de heer Pietro Russo, lid van de Europese Rekenkamer (ER) de vicevoorzitter van het EESC, de heer Michael Smyth, schriftelijk meegedeeld dat er op administratief niveau contact zal worden opgenomen voor een door de Rekenkamer gestarte algehele analyse van de controle op de toepassing van het EU-recht, zoals uitgeoefend door de Europese Commissie, conform zijn verplichtingen. Het door de ER gevraagde onderzoek berust op artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), dat stelt: „De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. Zij ziet toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie […].”

2.2.

Op 3 mei 2017 heeft de heer Leo Brincat, lid van de Rekenkamer, aan de secretaris-generaal van het EESC een document overhandigd met drie reeksen vragen.

2.3.

Gezien het politieke belang van het dossier heeft de secretaris-generaal van het EESC het bureau hiervan op de hoogte gesteld, dat besloten heeft een ad-hocgroep van drie leden op te richten die een antwoord moet formuleren in de vorm van een initiatiefadvies, op basis van artikel 29, lid 2, van het reglement van orde van het EESC. De Rekenkamer heeft de bijdrage van het EESC nodig om deze in zijn eigen verslag op te nemen, dat gepland is voor mei 2018.

2.4.

In feite wil de ER van het EESC vernemen of de maatregelen van de Europese Commissie voor de handhaving van het recht van de EU tegemoetkomen aan de wensen van de Europese burgers. De ER wil de specifieke aspecten leren kennen van de controle op de toepassing van de wetgeving waar de aandacht van het EESC in het bijzonder naar uitgaat.

3.1.

De Rekenkamer formuleert drie reeksen vragen om het standpunt van het EESC te vernemen ten aanzien van:

3.2.

De reacties in dit advies, waarin niet naar volledigheid wordt gestreefd, zijn gebaseerd op de in veel adviezen van het EESC geformuleerde standpunten (2).

4.1.

De doelstellingen van de Unie staan in artikel 3 van het VEU vermeld. Onder meer: „Zij zet zich in voor de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei, […] een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. […] De Unie bevordert de economische, sociale en territoriale samenhang, en de solidariteit tussen de lidstaten.”

4.2.

In dit verband wijst het EESC opnieuw op het belang van de reeds vastgelegde beginselen voor het opstellen van passende wetgeving om de hierboven geschetste doelstellingen te bereiken. Het gaat hierbij onder andere om de beginselen van tijdige en goede uitvoering, subsidiariteit en evenredigheid, het voorzorgsbeginsel, het beginsel van voorspelbaarheid, het „Think Small First”-beginsel, de externe dimensie van het concurrentievermogen en de toetsing van de interne markt (3).

5.1.

Over de door de Commissie gestarte kerninitiatieven voor een betere toepassing van het EU-recht („Beter wetgeven” (4) en „EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing” (5))

5.1.1.

„Beter wetgeven” houdt het EESC al geruime tijd bezig; het heeft er tal van adviezen en informatieve rapporten (6) aan gewijd, alsmede talrijke debatten, seminars, studies en hoorzittingen (7).

5.1.2.

Wat de toepassing van de beginselen van het programma „Beter wetgeven” betreft, meent EESC dat de regelgeving op zichzelf geen belemmering is en dat, integendeel, zij essentieel is om de doelen van het Verdrag vorm te geven. Het Comité is daarom verheugd dat vicevoorzitter Timmermans er herhaaldelijk op heeft gewezen dat het Refit-programma niet mag leiden tot een deregulering, noch tot een aantasting van het niveau van sociale bescherming, van milieubescherming of van de grondrechten (8).

5.1.3.

Naar het oordeel van het EESC is betere, slimmere regelgeving een gemeenschappelijke taak waarvan alle Europese instellingen en lidstaten zich moeten kwijten ten behoeve van burgers, ondernemingen, consumenten en werknemers. Het EESC benadrukt echter dat betere regelgeving niet in de plaats komt van politieke beslissingen.

5.1.4.

In het advies dat het heeft uitgebracht over de mededeling „Betere regelgeving” van de Commissie stelt het EESC (9) dan ook het volgende:

5.1.5.

Anderzijds heeft het EESC, door de uitnodiging te aanvaarden van de Commissie om deel te nemen aan het Refit-platform en door voorstellen te formuleren voor een betere werking van het platform (10) getoond voorstander te zijn van een EU-rechtskader dat bedrijven en burgers in staat stelt te profiteren van de voordelen van de interne markt en onnodige administratieve lasten te vermijden.

5.1.6.

In het kader van zijn deelname aan de reflectiegroep van belanghebbenden van het Refit-platform heeft het EESC actief bijgedragen aan de formulering van diverse adviezen van het platform, die hebben bijgedragen aan het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie en dat zullen blijven doen. De prioriteiten van het EESC zijn vastgesteld op basis van door de afdelingen aangereikte elementen en omvatten onder andere een voorstel voor vereenvoudiging in verband met overlapping en dubbel werk, voortvloeiend uit verschillende rechtshandelingen van de Unie, alsook de noodzaak tot duidelijke en volledige Europese normen voor bouwproducten (verordening inzake voor de bouw bestemde producten). Het Comité heeft tevens meegewerkt aan het opstellen van een volledige lijst van suggesties voor verbetering van de mechanismen voor raadpleging van belanghebbenden door de Europese Commissie, die zal bijdragen aan de lopende herziening van de richtsnoeren en de toolbox voor betere regelgeving.

5.2.

De belangrijkste thema’s die verband houden met een betere toepassing van het EU-recht (toepasselijkheid van de wetgeving, transparantie en bewustmaking van het publiek)

5.2.1.1.

Het EESC past voortdurend zijn werkmethoden aan om bij te dragen aan de beoordeling van de kwaliteit van het toegepaste EU-recht. Zo heeft het minder dan twee jaar geleden besloten actief deel te nemen aan de evaluatie van het wetgevingsproces door zijn eigen evaluaties achteraf van het acquis van de Unie uit te voeren.

5.2.1.2.

Volgens het EESC (11) moet vanaf het begin van het wetgevingsproces en bij effectbeoordelingen rekening worden gehouden met de toepasselijkheid van het EU-recht. Ondanks de reeds geboekte vooruitgang moet het Europese systeem voor effectbeoordelingen nog verder worden uitgebouwd. Het EESC stelt diverse opties voor verbetering voor van de kwaliteit van effectbeoordelingen. Hiertoe behoort een productdossier voor studies inzake deze beoordelingen dat transparant, toegankelijk en pluralistisch is, een uitbreiding van het Europees register van effectbeoordelingen, de noodzaak van een kwalitatieve en een geharmoniseerde methodologische aanpak op het niveau van de onderzoeksmatrix tussen de verschillende Europese instellingen. Het EESC zou voortaan ook specifieke effectbeoordelingen moeten bekijken (die betrekking hebben op de thematiek of de instelling met een sterke positie), de methodologische aspecten nagaan en adviseren of er eventueel rekening moet worden gehouden met economische, sociale, milieu- en territoriale dimensies in de verst gevorderde fase van het wetgevingsproces. Dit zou ook kunnen helpen bij de opstelling van eventuele adviezen wanneer het EESC wordt geraadpleegd over wetgevingsvoorstellen waarop deze effectbeoordelingen betrekking hebben.

5.2.1.3.

Europese wetgeving moet er volgens het EESC (12) altijd op gericht zijn een juridisch kader te scheppen dat bedrijven en burgers in staat stelt te profiteren van de voordelen van de interne markt en onnodige administratieve lasten te vermijden. Daarom acht het EESC de controle op de toepassing ervan in de praktijk van cruciaal belang. Het pleit voorts voor regelgeving die kan worden aangepast.

5.2.1.4.

De Europese regelgeving moet niet alleen doelgericht zijn, conform de in het Verdrag vastgelegde doelstellingen, maar ook flexibel zodat zij gemakkelijk in nationaal recht kan worden omgezet (13). In dit verband zou het EESC graag zien dat het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel duidelijker worden gedefinieerd.

5.2.1.5.

Het EESC stelt verder vast dat niet alleen de inhoud van de wetgeving, maar ook het wetgevingsproces zelf zich moet kunnen aanpassen om aan de behoeften van het bedrijfsleven en de burgers te voldoen (14). In dit verband pleit het EESC voor het volgende: (15)

5.2.1.6.

De meeste problemen bij de toepassing en uitvoering van het EU-recht vloeien voort uit de gebrekkige omzetting van richtlijnen. Het EESC pleit in zijn adviezen over het algemeen dan ook voor het gebruik van verordeningen in plaats van richtlijnen (16).

5.2.1.7.

In het kader van Refit had de Commissie ook aangekondigd dat er raadplegingen moesten plaatsvinden voor evaluaties, fitness checks en het uitwerken van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. In dit verband moet de Commissie ook meer rekening houden met de adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing (ERC) van de Europese Commissie, die inmiddels ook bevoegd is voor de evaluaties achteraf.

5.2.1.8.

Volgens het EESC is verbetering van de wijze waarop de Commissie te werk gaat bij de raadpleging van belanghebbenden van cruciaal belang voor de uitwerking van wetgeving die voor de lidstaten en de belanghebbenden gemakkelijk uit te voeren is. Hiertoe heeft het al voorstellen gedaan voor een structurele verbetering van het raadplegingsproces en de follow-up daarvan (17).

5.2.1.9.

Het Comité heeft betreurd dat de maatregelen van het programma „Beter wetgeven” onvoldoende aandacht schenken aan de rol, functie en representativiteit van het EESC, zoals deze in de Verdragen omschreven zijn, en dat zij bijgevolg voorbijgaan aan de optie om gebruik te maken van de expertise en de deskundigheid van zijn leden en om de taken waarmee het EESC bekleed is op hun juiste waarde te schatten. Helaas doet het feit dat het EESC deelneemt aan het Refit-platform (achteraf) onvoldoende recht aan zijn taken en verantwoordelijkheden voor de versterking van de democratische legitimiteit en de doeltreffendheid van de instellingen (18).

5.2.1.10.

Het EESC meent dat de toepassing van het acquis van de EU vaak ook te lijden heeft onder een gebrek aan politieke wil bij de nationale overheden om de wettelijke bepalingen die ten opzichte van hun eigen rechtsregels en nationale tradities als „vreemd” worden beschouwd, na te leven en te doen naleven, en de aanhoudende tendens om aan de wettelijke bepalingen van de EU onnodige nieuwe regels toe te voegen of delen daarvan te kiezen en andere buiten beschouwing te laten (19).

5.2.1.11.

Tot slot vindt het EESC dat de EU Pilot (een informele dialoog tussen de Commissie en de lidstaten over niet-naleving van het EU-recht vóór de start van een officiële inbreukprocedure) een stap in de goede richting is, maar of dit werkt, moet nog worden beoordeeld. Dit instrument mag overigens niet worden gebruikt ter vervanging van de inbreukprocedures.

5.2.2.1.

Het EESC (20) is er stellig van overtuigd dat alle regelgeving het resultaat moet zijn van openbare politieke beraadslagingen. Het meent dat het Europese regelgevingsproces zou moeten worden herzien in het licht van het Verdrag van Lissabon en, indien nodig, in het kader van een nieuw verdrag om ervoor te zorgen dat het Europese beleid betere resultaten oplevert. Het EESC wil nadrukkelijk wijzen op de kwaliteit, legitimiteit en transparantie evenals op het inclusieve karakter van de wetgeving.

5.2.2.2.

De vergaderingen van de Raadsformaties, die met gekwalificeerde meerderheid besluiten nemen, moeten ter wille van de transparantie en democratie openbaar zijn. Het EESC vindt dat de versnelde regelgevingsprocedure in het kader van de trialoog alleen in spoedeisende gevallen mag worden toegepast, zoals dat overigens ook in het Verdrag staat (21).

5.2.2.3.

In tegenstelling tot de vergaderingen van de EP-commissies zijn de trialoogvergaderingen transparant noch toegankelijk. Beperking van de regelgevingsprocedure tot één lezing betekent een beperking van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld (22).

5.2.2.4.

Het Europees Parlement maar ook adviesorganen als het Europees Comité van de Regio’s (CvdR) en het EESC moeten meer worden betrokken bij het Europees Semester (23).

5.2.2.5.

In het geval van gedelegeerde handelingen moet de Commissie voor meer transparantie in de besluitvorming zorgen (zie artikel 290 van het VWEU), zoals het Comité al verschillende malen heeft bepleit (24).

5.2.2.6.

Voorts heeft het feit dat agenda’s en programma’s steeds vaker een naam krijgen („Beter wetgeven”, „Slimme regelgeving”, „Think Small First” enz.) tot enige verwarring geleid. De rangorde van en verbanden tussen deze programma’s en projecten moeten worden verduidelijkt, zodat het publiek begrijpt tot wie ze gericht zijn (25).

5.2.2.7.

Ter wille van de transparantie en de legitimiteit zou het Comité graag zien (26) dat de raadplegingen van de Commissie plaatsvinden zonder afbreuk te doen aan de gestructureerde burgerdialoog (artikel 11, lid 2, VEU) of de raadplegingen die plaatsvinden binnen specifieke kaders, zoals de raadpleging van de sociale partners in het kader van de sociale dialoog (artikel 154 VWEU) of de raadpleging van adviesinstanties, zoals het EESC (artikel 304 VWEU).

5.2.3.1.

De communicatie met het publiek moet worden gestimuleerd en verbeterd. Communicatie kweekt belangstelling en belangstelling leidt tot begrip. Het zogenaamde nieuwe verhaal voor Europa moet beginnen met een door de Commissie en de lidstaten gedeelde strategie voor communicatie en vereenvoudiging. In dit verband is het wellicht nuttig te herhalen waar het EESC destijds in zijn advies over „De Single Market Act” al op had gewezen, nl. dat de politieke partijen, de media, onderwijsinstellingen en alle andere partijen een historische taak hebben in verband met het vermogen van de EU om de uitdagingen van de geglobaliseerde planeet met succes aan te gaan, op basis van de waarden die tot dusverre kenmerkend waren voor onze sociale markteconomieën (27).

5.2.3.2.

De door de Commissie ingevoerde ondersteunende netwerken genieten nog te weinig bekendheid; dat geldt vooral voor SOLVIT, dat burgers of ondernemingen in de EU wil helpen als hun rechten door een overheid van een andere lidstaat niet worden gerespecteerd. Het EESC is ingenomen met het initiatief van de Commissie om dit netwerk meer bekendheid te geven.

5.2.3.3.

Een mogelijke oplossing (28) bestaat erin dat de Commissie het publiek meer van inbreuken op de hoogte stelt, want uiteindelijk zijn het de regeringen van de lidstaten die de regelgeving verkeerd, niet of te laat omzetten. Zij hebben immers zelf in de Raad de betrokken regelgeving goedgekeurd. Zoals jaarlijks in de verslagen over de toepassing van het EU-recht wordt vastgesteld, zijn zij verantwoordelijk voor de over het algemeen ontoereikende uitvoering van het Europees recht. De Commissie moet bovendien systematisch nagaan welke maatregelen onmisbaar zijn om de huidige situatie fundamenteel te veranderen, en moet rekening houden met de eerder door het EESC (29) gedane voorstellen ter zake.

5.3.

De belangrijkste verantwoordelijkheden van de Commissie voor een betere toepassing van het EU-recht (controle op de toepassing van het EU-recht (30) en eerbiediging ervan door de lidstaten)

5.3.1.

De controle op de toepassing van het EU-recht houdt uiteraard het EESC bezig, dat er aparte adviezen aan heeft gewijd (31). Het is eveneens op de kwestie ingegaan in adviezen over andere onderwerpen („Intelligente regelgeving”, „Beter wetgeven”, „Refit” enz.) en tijdens hieraan gewijde hoorzittingen en seminars (met name in het kader van zijn „Waarnemingspost voor de interne markt”).

5.3.2.

In deze context heeft het EESC de Commissie vaak verzocht haar jaarverslag voor advies aan te bieden om rekening te houden met het standpunt van het maatschappelijk middenveld ten aanzien van de uitvoering van de EU-wetgeving en om de toepassing van het recht in de EU te ondersteunen (32).

5.3.3.

Het EESC meent namelijk dat het een nuttige rol kan spelen als schakel tussen wetgevers en gebruikers van de EU-wetgeving. Zo kan het een specifieke bijdrage leveren aan het initiatiefverslag van het Europees Parlement over het jaarverslag betreffende de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving door de lidstaten door zich te richten op wat de lidstaten hebben toegevoegd tijdens de omzetting (33).

5.3.4.

Voorts heeft het EESC (34) maatregelen voorgesteld ter verbetering van de omzetting van richtlijnen, te weten:

5.3.5.

Tevens meent het EESC dat een doeltreffende (toezichts)procedure voor de uitvoering van Europees beleid in de lidstaten voor de Commissie zeer nuttig zou zijn en de kwaliteit van haar werkzaamheden ten goede zou komen (35).