2.3.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 81/81

Esittelijät:

Bernd DITTMANN, Denis MEYNENT, Ronny LANNOO

1.1

ETSK muistuttaa, että keskeisiä periaatteita EU:sta tehdyn sopimuksen 3 artiklan tavoitteisiin tähtäävän tarkoituksenmukaisen lainsäädännön laatimisessa ovat asianmukainen ja ajoissa tapahtuva täytäntöönpano, toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate, ennalta varautuminen ja ennakoitavuus, ”pienet ensin” -periaate sekä kilpailukyvyn ulkoista ulottuvuutta ja toimien sisämarkkinatestausta koskevat periaatteet.

1.2

Unionin lainsäädännöllä on aina pyrittävä luomaan oikeudellinen kehys, jota sovellettaessa yritykset ja kansalaiset pääsevät nauttimaan sisämarkkinoiden hyvistä puolista ilman tarpeettomia hallinnollisia rasitteita. Tästä syystä ETSK katsoo, että soveltamisen valvonta käytännön tasolla on olennaisen tärkeää. Komitea kannattaa myös mukautuvaa lainsäädäntöä. ETSK huomauttaa, että säädösten sisällön lisäksi myös koko lainsäädäntäprosessin on mukauduttava vastaamaan yritysten ja kansalaisten tarpeisiin.

1.3

ETSK katsookin, että Euroopan unionin lainsäädännön sovellettavuus täytyy ottaa huomioon heti lainsäädäntösyklin alusta alkaen tehtäessä vaikutustenarviointeja ja että eurooppalaisen toimintaympäristön tulee vielä kehittyä tässä asiassa.

1.4

ETSK korostaa kuitenkin, että sääntelyn parantaminen ei korvaa poliittisia päätöksiä eikä voi missään tapauksessa johtaa sääntelyn purkamiseen tai sosiaalisen suojelun, ympäristönsuojelun tai perusoikeuksien heikentymiseen.

1.5

Suurin osa unionin lainsäädännön soveltamis- ja täytäntöönpanovaikeuksista on seurausta siitä, ettei direktiivejä ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. ETSK suosittaakin yleensä lausunnoissaan asetusten käyttämistä direktiivien sijasta.

1.6

ETSK katsoo, että on olennaisen tärkeää parantaa komission tapaa järjestää sidosryhmäkuulemisia, jotta laadittava lainsäädäntö olisi helposti täytäntöönpantava jäsenvaltioiden ja sidosryhmien näkökulmasta.

1.7

Tässä yhteydessä ETSK uskoo voivansa olla hyödyllinen välikäsi lainsäätäjien ja EU:n lainsäädännön käyttäjien välillä. ETSK itse mukauttaa jatkuvasti työskentelytapojaan. Se on äskettäin päättänyt osallistua aktiivisesti lainsäädäntösyklin arviointiin tekemällä unionin säännöstön jälkiarviointeja.

2.1

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Pietro Russo ilmoitti 21. joulukuuta 2016 kirjeitse ETSK:n varapuheenjohtajalle Michael Smythille, että tuomioistuin ottaisi hallinnollisella tasolla yhteyttä ETSK:hon Euroopan tilintarkastustuomioistuimen velvoitteidensa mukaisesti käynnistämästä yleiskatsauksesta, joka koskee Euroopan komission harjoittamaa EU:n oikeuden soveltamisen valvontaa. Tilintarkastustuomioistuimen pyytämä selvitys perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 17 artiklan 1 kohtaan, jonka nojalla ”komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet. Se huolehtii siitä, että perussopimuksia sekä toimielinten niiden nojalla hyväksymiä toimenpiteitä sovelletaan. Komissio valvoo unionin oikeuden soveltamista Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnassa. [– –]”

2.2

Tuomioistuimen jäsen Leo Brincat toimitti 3. toukokuuta 2017 ETSK:n pääsihteerille asiakirjan, johon sisältyy kolme kysymyssarjaa.

2.3

Asian poliittisen tärkeyden vuoksi ETSK:n pääsihteeri ilmoitti siitä työvaliokunnalle, joka päätti perustaa kolmesta jäsenestä muodostuvan väliaikaisen ryhmän laatimaan vastausta ETSK:n työjärjestyksen 29 artiklan 2 kohtaan perustuvan oma-aloitteisen lausunnon muodossa. ETSK:n panos on toimitettava tilintarkastustuomioistuimelle, jotta tämä voi sisällyttää sen omaan kertomukseensa, joka on määrä julkaista toukokuussa 2018.

2.4

Tilintarkastustuomioistuin haluaa käytännössä kuulla ETSK:n näkemyksen siitä, vastaavatko Euroopan komission EU-lainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi toteuttamat toimet Euroopan kansalaisten odotuksia. Tilintarkastustuomioistuin haluaa tietää, mitkä asiat lainsäädännön soveltamisen valvonnassa kiinnittävät erityisesti ETSK:n huomion.

3.1

Tilintarkastustuomioistuin esitti kolme kysymyssarjaa saadakseen tietää ETSK:n näkemyksen seuraavista aiheista:

3.2

Tässä lausunnossa esitetyt vastaukset, jotka eivät ole tyhjentäviä, perustuvat ETSK:n lukuisissa lausunnoissaan (2) esittämiin kannanottoihin.

4.1

Unionin tavoitteet luetellaan SEUn 3 artiklassa. Unioni pyrkii erityisesti ”Euroopan kestävään kehitykseen, jonka perustana ovat tasapainoinen talouskasvu ja hintavakaus, täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous sekä korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. [– –] Unioni edistää taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta sekä jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta.”

4.2

ETSK muistuttaa tässä yhteydessä edellä mainittujen näihin tavoitteisiin tähtäävän tarkoituksenmukaisen lainsäädännön laatimiseen sovellettavien periaatteiden tärkeydestä. Niitä ovat mm. asianmukaisen ja ajoissa tapahtuvan täytäntöönpanon periaate, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet, ennalta varautumisen ja ennakoitavuuden periaatteet, ”pienet ensin” -periaate sekä kilpailukyvyn ulkoista ulottuvuutta ja toimien sisämarkkinatestausta koskevat periaatteet (3).

5.1

Komission käynnistämät keskeiset aloitteet EU:n lainsäädännön soveltamisen parantamiseksi (”Parempi sääntely” (4) ja ”EU:n lainsäädäntö: parempiin tuloksiin soveltamista parantamalla” (5))

5.1.1

ETSK on pohtinut jo pitkään sääntelyn parantamisen kysymystä. Komitea on laatinut siitä huomattavan monia lausuntoja ja tiedonantoja (6) ja toteuttanut useita keskustelutilaisuuksia, seminaareja, tutkimuksia ja kuulemistilaisuuksia (7).

5.1.2

ETSK toteaa paremman sääntelyn ohjelman periaatteiden soveltamisesta, ettei sääntely itsessään ole este vaan päinvastoin olennainen keino saavuttaa perussopimusten tavoitteet. Komitea onkin tyytyväinen siihen, että varapuheenjohtaja Timmermans on muistuttanut useaan otteeseen, ettei REFIT-ohjelma saa johtaa sääntelyn purkamiseen tai sosiaalisen suojelun, ympäristönsuojelun tai perusoikeuksien heikentämiseen (8).

5.1.3

ETSK katsoo, että parempi ja järkevä sääntely on kaikkien unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden yhteinen tehtävä kansalaisten, yritysten, kuluttajien ja työntekijöiden eduksi. Komitea korostaa kuitenkin, että parempi sääntely ei korvaa poliittisia päätöksiä.

5.1.4

Lausunnossaan paremmasta sääntelystä (9) ETSK

5.1.5

Vastatessaan komission esittämään kutsuun osallistua REFIT-foorumiin ja esittäessään ehdotuksia foorumin toiminnan parantamiseksi (10) ETSK ilmaisi puolestaan sitoutumisensa unionin oikeuskehykseen, jonka ansiosta yritykset ja kansalaiset pääsevät nauttimaan sisämarkkinoiden hyvistä puolista ilman tarpeettomia hallinnollisia rasitteita.

5.1.6

Osallistuessaan REFIT-foorumin sidosryhmien pohdintaryhmään ETSK oli aktiivisesti mukana laatimassa useita foorumin lausuntoja, jotka ovat pohjustaneet ja pohjustavat jatkossakin komission vuotuista työohjelmaa. ETSK:n painopisteet on määritetty komitean jaostojen esittämien tietojen pohjalta, ja niitä ovat olleet muun muassa yksinkertaistamisehdotus, joka koskee päällekkäisyysongelmia ja EU:n eri säädöksiin perustuvia toistuvia vaatimuksia, sekä tarve laatia selkeitä ja kattavia unionin säännöksiä rakennusalan tuotteille (rakennusalan tuotteisiin sovellettava asetus). Komitea on myös ollut mukana laatimassa kattavaa luetteloa ehdotuksista, joiden avulla voidaan parantaa Euroopan komission käyttämiä sidosryhmien kuulemismekanismeja. Luettelo pohjustaa osaltaan sääntelyn parantamisen suuntaviivojen ja välineistön parhaillaan tehtävää tarkistusta.

5.2

EU:n lainsäädännön parempaan soveltamiseen liittyvät keskeiset aihealueet (sovellettavuus, läpinäkyvyys ja tuntemus yleisön keskuudessa)

5.2.1.1

ETSK mukauttaa jatkuvasti työskentelytapojaan voidakseen osaltaan arvioida EU:n lainsäädännön soveltamisen laatua. Se päätti alle kaksi vuotta sitten osallistua aktiivisesti lainsäädäntösyklin arviointiin tekemällä unionin säännöstön jälkiarviointeja.

5.2.1.2

ETSK katsoo (11), että EU:n lainsäädännön sovellettavuus täytyy ottaa huomioon heti lainsäädäntösyklin alusta alkaen vaikutustenarviointeja tehtäessä. Aikaansaadusta edistyksestä huolimatta vaikutustenarviointeja koskevaa EU:n järjestelmää on vielä kehitettävä. ETSK on esittänyt useita parantamisehdotuksia vaikutustenarviointien laadun parantamiseksi. Niitä ovat avoimet, helposti saatavilla olevat ja moniarvoiset vaikutustenarviointien tehtävänmääritykset tutkimuksia varten, EU:n vaikutustenarviointirekisterin laajentaminen ja yhdenmukaisen laadullisen lähestymistavan ja metodologisen lähestymistavan tarve tutkimusmatriisin tasolla eri EU:n toimielinten välillä. ETSK aikoo tulevaisuudessa myös analysoida eräitä vaikutustenarviointeja (aiheista, joista komitealla on vahva näkemys), käydä läpi metodologisia näkökohtia ja antaa lausunnon taloudellisten, yhteiskunnallisten, ympäristöön liittyvien tai alueellisten ulottuvuuksien mahdollisesta huomioon ottamisesta lainsäädäntösyklin myöhemmässä vaiheessa. Tämän työn avulla voitaisiin myös helpottaa sellaisten mahdollisten ETSK:n neuvoa-antavien lausuntojen laatimista, jotka liittyvät kyseisten vaikutustenarviointien perusteella laadittaviin säädösehdotuksiin.

5.2.1.3

ETSK katsoo (12), että unionin lainsäädännöllä on aina pyrittävä luomaan oikeudellinen kehys, jota sovellettaessa yritykset ja kansalaiset pääsevät nauttimaan sisämarkkinoiden hyvistä puolista ilman tarpeettomia hallinnollisia rasitteita. Tästä syystä ETSK pitää soveltamisen valvomista käytännön tasolla olennaisen tärkeänä. Komitea kannattaa myös mukautuvaa lainsäädäntöä.

5.2.1.4

EU:n lainsäädännön on oltava tavoitteiltaan vankkumatonta ja aina perussopimuksissa vahvistettujen tavoitteiden mukaista mutta joustavaa, kun on kyse säädöksen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä (13). ETSK kannattaa tätä varten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden selkeyttämistä.

5.2.1.5

ETSK huomauttaa lisäksi, että säädösten sisällön lisäksi myös koko lainsäädäntäprosessin on mukauduttava vastaamaan yritysten ja kansalaisten tarpeisiin (14). Tältä osin ETSK suosittaa seuraavaa (15):

5.2.1.6

Suurin osa unionin lainsäädännön soveltamis- ja täytäntöönpanovaikeuksista on seurausta siitä, ettei direktiivejä ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. ETSK suosittaakin yleensä lausunnoissaan asetusten käyttämistä direktiivien sijasta (16).

5.2.1.7

Komissio ilmoitti REFIT-ohjelmassa, että kuulemisia järjestetään delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten arviointeja, toimivuustarkastuksia sekä niiden laatimista varten. Komission tulisi tässä asiassa ottaa paremmin huomioon lausunnot, joita antaa vastedes myös jälkiarvioinneista vastaava Euroopan komission sääntelyntarkastelulautakunta.

5.2.1.8

ETSK katsoo, että on olennaisen tärkeää parantaa komission tapaa järjestää sidosryhmäkuulemisia, jotta laadittava lainsäädäntö olisi helposti täytäntöönpantava jäsenvaltioiden ja sidosryhmien näkökulmasta. Se on jo antanut tästä aiheesta ehdotuksia kuulemisprosessin parantamiseksi rakenteellisesti ja sen seurannan tehostamiseksi (17).

5.2.1.9

ETSK on ilmaissut pitävänsä valitettavana sitä, ettei paremman sääntelyn ohjelman toimenpiteissä oteta riittävällä tavalla huomioon ETSK:n roolia, tehtäviä ja edustavuutta sellaisina kuin ne on määritetty perussopimuksissa ja että niissä siten jätetään hyödyntämättä mahdollisuus käyttää hyödyksi ETSK:n jäsenten asiantuntemusta ja pätevyyttä ja antaa ETSK:lle osoitetuille tehtäville niille kuuluva arvo. ETSK:n osallistuminen REFIT-foorumiin (säädöksen voimaantuloa seuraavissa vaiheissa) ei valitettavasti ilmennä riittävästi komitean tehtäviä ja vastuuta toimielinten demokraattisen oikeutuksen ja niiden toiminnan tuloksekkuuden vahvistamisessa (18).

5.2.1.10

ETSK katsoo, että EU:n säännöstön soveltamista hankaloittaa usein myös kansallisten viranomaisten puutteellinen poliittinen tahto noudattaa ja panna täytäntöön niiden lainsäädännölle ja kansalliselle perinteelle ”vieraina” pidettyjä säännöksiä sekä jatkuva suuntaus lisätä unionin säädöksiin uusia tarpeettomia säännöksiä tai valita yhteisön säännöksistä tietyt osat toisten sijasta (19).

5.2.1.11

ETSK katsoo myös, että EU Pilot -järjestelmä (epävirallinen vuoropuhelu komission ja jäsenvaltioiden välillä EU:n lainsäädännön noudattamatta jättämisestä ennen virallisen rikkomisesta johtuvan menettelyn käynnistämistä) on askel oikeaan suuntaan, mutta sen toimintaa täytyy vielä arvioida. Järjestelmää ei myöskään saa käyttää rikkomusmenettelyn korvaamiseen.

5.2.2.1

ETSK on vakuuttunut (20) siitä, että ennen lainsäädännön antamista on aina käytävä julkinen poliittinen keskustelu. ETSK:n arvion mukaan EU:n lainsäädäntäprosessia olisi tarkasteltava uudelleen Lissabonin sopimuksen puitteissa ja tarvittaessa uuden perussopimuksen puitteissa, jotta unionin politiikkojen tuloksellisuus paranisi. ETSK korostaa lainsäädännön laatua, legitimiteettiä, läpinäkyvyyttä ja osallistavaa luonnetta.

5.2.2.2

Neuvoston eri kokoonpanojen kokousten, joissa tehdään äänestyspäätöksiä määräenemmistöllä, pitäisi olla avoimuuden ja demokraattisuuden varmistamiseksi julkisia. ETSK katsoo, että nopeutettua lainsäädäntömenettelyä olisi sovellettava kolmikantaneuvottelujen puitteissa vain kiireellisissä tapauksissa, kuten perussopimuksissa määrätäänkin (21).

5.2.2.3

Toisin kuin Euroopan parlamentin valiokuntakokoukset, kolmikantakokoukset eivät ole läpinäkyviä eivätkä avoimia. Lainsäädäntömenettelyn typistäminen yhteen ainoaan käsittelyyn rajoittaa kansalaisyhteiskunnan osallistumista (22).

5.2.2.4

Euroopan parlamentille mutta myös Euroopan alueiden komitean (AK) ja ETSK:n kaltaisille elimille on tarjottava paremmat mahdollisuudet osallistua EU-ohjausjaksoon (23).

5.2.2.5

Kuten komitea on useaan otteeseen korostanut, Euroopan komission olisi lisättävä delegoituihin säädöksiin liittyvän päätöksentekonsa avoimuutta (ks. SEUTin 290 artikla) (24).

5.2.2.6

Suunnitelmien ja ohjelmien moninaiset nimitykset (sääntelyn parantaminen, järkevä sääntely, ”pienet ensin” jne.) ovat lisäksi aiheuttaneet jonkin verran sekaannusta. Ohjelmien ja hankkeiden hierarkiaa ja niiden keskinäistä vuorovaikutusta olisi selkiytettävä, jotta yleisö ymmärtäisi, kenelle ne on suunnattu (25).

5.2.2.7

Avoimuuden ja legitimiteetin varmistamiseksi ETSK on myös pyytänyt (26) varmistamaan, että komission järjestämä kuuleminen ei vaikuta heikentävästi säännölliseen kansalaisvuoropuheluun (SEUn 11 artiklan 2 kohta), kuulemisiin erityistilanteissa, kuten työmarkkinaosapuolten kuulemiseen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun yhteydessä (SEUTin 154 artikla), tai ETSK:n kaltaisten neuvoa-antavien elinten kuulemiseen (SEUTin 304 artikla).

5.2.3.1

Suurelle yleisölle kohdistettua viestintää on lisättävä ja parannettava. Viestintä ruokkii kiinnostusta, joka puolestaan lisää ymmärrystä. Niin kutsutun Euroopan uuden narratiivin tulisi alkaa komission ja jäsenvaltioiden yhteisestä viestintä- ja yksinkertaistamisstrategiasta. Tässä yhteydessä on hyödyllistä toistaa viesti, jota ETSK painotti sisämarkkinoiden toimenpidepaketista antamassaan lausunnossa: puolueilla, tiedotusvälineillä, oppilaitoksilla ja kaikilla sidosryhmillä on historiallinen vastuu siitä, että EU pystyy vastaamaan menestyksekkäästi haasteisiin globalisoituneessa maailmassa niiden arvojen perusteella, jotka ovat tähän asti luonnehtineet sosiaalisia markkinatalouksia (27).

5.2.3.2

Komission perustamia tukiverkkoja ei vielä tunneta tarpeeksi hyvin. Tämä pätee erityisesti SOLVIT-verkkoon, jonka tarkoituksena on auttaa EU:n kansalaisia ja yrityksiä, kun toisen jäsenvaltion viranomaiset eivät kunnioita näiden oikeuksia. ETSK on tyytyväinen komission pyrkimykseen tuoda tätä verkostoa paremmin esille.

5.2.3.3

Yksi mahdollinen ratkaisu (28) olisi se, että komissio jakaisi suurelle yleisölle enemmän tietoa rikkomuksista, sillä viime kädessä kyse on jäsenvaltioiden hallituksista, jotka saattavat lainsäädännön täytäntöön puutteellisesti, liian myöhään tai ei lainkaan. Samat hallitukset ovat hyväksyneet säännökset neuvostossa. Ne ovat vastuussa EU:n säännöstön yleisesti kehnosta täytäntöönpanosta, jonka vuosikertomukset unionin oikeuden soveltamisesta vahvistavat kerta toisensa jälkeen. Lisäksi komission olisi tutkittava järjestelmällisesti, mitkä toimenpiteet tarvitaan tilanteen perinpohjaiseksi muuttamiseksi, ja otettava ETSK:n asiasta antamat aikaisemmat ehdotukset (29) huomioon.

5.3

Komission keskeiset vastuualueet EU:n lainsäädännön paremman soveltamisen alalla (EU:n lainsäädännön soveltamisen valvonta (30) ja EU:n lainsäädännön noudattaminen jäsenvaltioissa)

5.3.1

Kysymys EU:n lainsäädännön soveltamisen valvonnasta kiinnostaa luonnollisesti ETSK:ta, joka on laatinut erityisesti tätä aihetta käsitteleviä lausuntoja (31). Asiaa on käsitelty myös muista aiheista laadituissa lausunnoissa (järkevä sääntely, sääntelyn parantaminen, REFIT-ohjelma) sekä temaattisissa kuulemistilaisuuksissa ja seminaareissa (muun muassa yhtenäismarkkinoiden seurantakeskuksen toiminnan yhteydessä).

5.3.2

Tässä yhteydessä ETSK on usein kehottanut komissiota pyytämään komitean lausuntoa vuosikertomuksestaan, jotta se voisi ottaa huomioon järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan näkemykset EU:n lainsäädännön täytäntöönpanosta ja tukea näin lainsäädännön soveltamista EU:ssa (32).

5.3.3

ETSK uskookin voivansa olla hyödyllinen välikäsi lainsäätäjien ja EU:n lainsäädännön käyttäjien välillä. Komitea voi esimerkiksi tuoda panoksensa Euroopan parlamentin valiokunta-aloitteiseen mietintöön EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa käsittelevästä vuosikertomuksesta ja käsitellä kohdennetusti lisäyksiä, joita jäsenvaltiot ovat tehneet saattaessaan unionin säädöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä (33).

5.3.4

Lisäksi ETSK on ehdottanut (34) toimenpiteitä, joilla voidaan parantaa direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä:

5.3.5

ETKS katsoo myös, että EU-asioiden asianmukaiset seurantamenettelyt jäsenvaltioissa helpottaisivat merkittävästi komission työtä ja parantaisivat sen laatua (35).