Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's — Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps

(COM(2009) 161 definitief)

(2010/C 255/16)

Rapporteur: Ludmilla TODOROVA

De Europese Commissie heeft op 21 april 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's – Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps

COM(2009) 161 final.

De afdeling Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 november 2009 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Todorova.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 16 en 17 december 2009 gehouden 458e zitting (vergadering van 17 december 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 81 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 4 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Het EESC heeft er in verschillende adviezen (1) op gewezen dat toereikende compenserende steun een onmisbaar instrument is om het cultuurlandschap en de landbouw in stand te houden. De steunregeling voor probleemgebieden is van enorm belang om de voortzetting van de landbouwproductie te garanderen, bij te dragen tot de leefbaarheid van plattelandsgebieden en te helpen voorkomen dat landbouwgrond in gebieden met natuurlijke handicaps wordt opgegeven en dat deze gebieden ontvolkt raken.

1.2   De steunregeling voor probleemgebieden zou ook een bijdrage moeten leveren tot het behoud van de voedselproductiecapaciteit, dat steeds belangrijker zou kunnen worden als het voortschrijdende proces van klimaatverandering de productiecapaciteit elders vermindert. Daarom zou de regeling als uitgangspunt moeten hebben dat openbare belangen veilig moeten worden gesteld door de landbouwactiviteit in probleemgebieden in stand te houden waar landbouwgrond anders zou worden opgegeven.

1.3   De steunregeling voor probleemgebieden mag niet worden verward met agromilieuverbintenissen die op vrijwillige basis worden aangegaan. De steunregeling voor probleemgebieden moet in beginsel compensatie bieden voor landbouwers die onder moeilijkere omstandigheden werken en die het minst goed in staat zijn om via de markt te worden gecompenseerd, terwijl zij wel het meest bijdragen tot landschapsonderhoud.

1.4   De acht voorgestelde biofysische criteria zouden een goede basis kunnen vormen om probleemgebieden af te bakenen, maar het is wel van groot belang dat er gegevens voorhanden zijn en dat er adequate drempelwaarden worden gekozen. Het EESC beveelt dan ook aan dat de lidstaten de gevolgen van de voorgestelde criteria grondig analyseren en daarbij gedetailleerde kaarten opstellen.

1.5   In de Mededeling wordt voorgesteld dat een gebied als probleemgebied geldt indien op 66 % van de oppervlakte ten minste één van de acht criteria van toepassing is. Het is de bedoeling dat het EESC de uitkomsten van de afbakening van probleemgebieden analyseert en zich over de drempelwaarden uitspreekt.

1.6   Het hanteren van cumulatieve, op wetenschappelijk bewijs gebaseerde criteria in heterogene gebieden die met verschillende handicaps tegelijkertijd kampen is bijzonder nuttig, aangezien hiermee op praktische wijze de wisselwerking tussen de vele verschillende factoren in kaart kan worden gebracht. Bovendien zouden de voorgestelde indelingscriteria kunnen worden uitgebreid om nog meer factoren op te nemen, zoals isolement, dat ook als een natuurlijke handicap kan worden beschouwd.

1.7   Nadat op basis van gemeenschappelijke biofysische criteria is vastgesteld welke gebieden als probleemgebieden gelden, zou het nodig kunnen zijn om de gebiedsafbakening in bepaalde mate te verfijnen. Daarbij zou volgens het EESC het best gebruikgemaakt kunnen worden van een productiegerelateerde indicator die de reële economische situatie van de ondernemers weergeeft en ook rekening houdt met alternatieve kosten m.b.t. gezinsarbeid en eigen vermogen. De Commissie zal garanderen dat de door de lidstaten gehanteerde criteria objectief en niet-discriminerend zijn en dat zij stroken met de doelstellingen van de regeling.

1.8   Naar de mening van het EESC dient in de nieuwe betalingsformule zoals uiteengezet in Verordening 1698/2005 rekening te worden gehouden met de extra inspanningen die landbouwers in probleemgebieden moeten leveren en dienen ook de hogere investeringskosten waarmee ze worden geconfronteerd te worden meegenomen.

1.9   Er dient een redelijke overgangsperiode te worden ingevoerd zodat landbouwers zich aan de nieuwe steunregeling voor probleemgebieden kunnen aanpassen.

2.   Achtergrond

2.1   De steunregeling voor landbouwers in probleemgebieden - nu betalingen voor natuurlijke handicaps (BNH's) genoemd - is in 1975 ingevoerd om de landbouw in bergstreken, in andere probleemgebieden dan bergstreken (de zgn. „intermedia ire probleemgebieden” - onderwerp van deze Mededeling) en in gebieden met specifieke handicaps (bv. eilanden en kustgebieden, die 9 % van het landbouwareaal vertegenwoordigen) te steunen. Bergstreken zijn goed voor bijna 16 % van het EU-landbouwareaal en worden als zodanig ingedeeld op grond van hoogte, helling of een combinatie van deze twee factoren. Gebieden ten noorden van de 62e breedtegraad worden ook als bergstreken beschouwd. Ongeveer 31 % van de landbouwgrond van de EU is als intermedia ir probleemgebied ingedeeld op basis van ruim 100 zeer uiteenlopende nationale criteria, waarvan de diversiteit in de hele EU door de Europese Rekenkamer is aangemerkt als mogelijke bron van ongelijke behandeling. (2) Niet alle landbouwbedrijven in deze gebieden ontvangen een probleemgebiedvergoeding.

2.2   In artikel 50, lid 3, onder a), van de ELFPO-Verordening (EG) nr. 1698/2005 (3) is een nieuwe definitie vastgesteld van gebieden met natuurlijke handicaps die geen bergstreken of gebieden met specifieke handicaps zijn, namelijk „gebieden die te kampen hebben met een grote natuurlijke handicap, met name een geringe bodemproductiviteit of ongunstige klimatologische omstandigheden, en waar de instandhouding van extensieve landbouwactiviteit belangrijk is voor het landbeheer”. Met artikel 37 is een wijziging aangebracht ten aanzien van de berekening van de betaling. In 2005 kon de Raad het echter niet eens worden over een eventueel communautair systeem om deze gebieden in te delen. Daarom werd beslist het vorige systeem voor een beperkte tijd te behouden en werd de Commissie gevraagd de regeling voor probleemgebieden door te lichten. Het nieuwe afbakeningssysteem zal waarschijnlijk in 2014 van kracht worden.

2.3   De huidige indeling van intermedia ire probleemgebieden is gebaseerd op de drie in artikel 19 van EOGFL-Verordening (EG) nr. 1257/1999 (4) genoemde typologieën van indicatoren: geringe productiviteit van de grond; economische prestaties in de landbouw veel lager dan gemiddeld; een kleine of afnemende bevolking die hoofdzakelijk van de landbouw afhankelijk is. De indeling is gedeeltelijk gebaseerd op sociaaleconomische criteria die volgens de Commissie de kerndoelstellingen van de betalingen voor natuurlijke handicaps niet meer weerspiegelen. Voorts is geen rekening gehouden met de evolutie van de gebruikte demografische en economische gegevens om de afbakening te actualiseren. Bovendien wordt verwezen naar een brede waaier van nationale criteria die op Europees niveau vaak niet vergelijkbaar zijn.

2.4   De informatie die nodig is om het resultaat van een nieuwe afbakeningsregeling op een voldoende gedetailleerd territoriaal niveau (bv. gemeenteniveau, LAU 2 in de nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek) te beoordelen, kan alleen worden vergaard op nationaal niveau. De Commissie stelt voor dat de lidstaten worden verzocht de toepassing van acht biofysische criteria (lage temperatuur, warmtestress, bodemdrainage, bodemtextuur/steenachtige bodem, worteldiepte, chemische bodemeigenschappen, bodemvochtigheidbalans en helling) op hun grondgebied te simuleren en kaarten op te stellen van de gebieden die op grond van dergelijke simulaties subsidiabel blijken. Een gebied wordt beschouwd als getroffen door belangrijke natuurlijke handicaps als 66 % van de oppervlakte cultuurgrond aan ten minste één van de criteria op drempelwaardeniveau voldoet.

2.5   Momenteel gebruiken 13 lidstaten een combinatie van verscheidene indicatoren voor het berekenen van een index die wordt gebruikt voor het indelen van gebieden volgens specifieke drempels of klassen. In sommige gevallen kunnen de „indexsystemen” beschouwd worden als gesofisticeerder dan de biofysische criteria en dus als beter geschikt om de aanwezigheid van handicaps in een gebied in kaart te brengen. Vanuit Commissieoogpunt bekeken vergt de invoering van een gemeenschappelijk indexsysteem dat consequent door alle lidstaten wordt toegepast, echter wel enorme inspanningen op het gebied van ontwerp, gegevensvergaring, analyse en implementatie. Daarom zou de invoering van een pan-Europees indexsysteem als middel om de aanwezigheid van natuurlijke handicaps vast te stellen niet efficiënt, noch realistisch zijn.

2.6   Ook acht de Commissie het noodzakelijk om in de gevallen waar natuurlijke handicaps kunnen worden overwonnen, de gebiedsafbakening te verfijnen door de biofysische criteria te gebruiken in combinatie met passende productiegerelateerde indicatoren.

2.7   Naast de gebiedsafbakening zijn gepaste subsidiabiliteitsregels op bedrijfsniveau – zo stelt de Commissie in haar Mededeling – een nuttig instrument om de steun doelgericht te verlenen. Volgens de Commissie gebruiken de lidstaten thans ca. 150 verschillende subsidiabiliteitsregels op bedrijfsniveau. De vraag is of alle regels wel verenigbaar zijn met de WTO-voorschriften, omdat ze bepaalde productiesectoren of landbouwactiviteiten uitsluiten van steun. In sommige lidstaten is het zo dat parttimeboeren momenteel geen steun ontvangen, hoewel ze wel tot de doelstelling van de maatregel bijdragen.

2.8   Op 22 mei 2008 zijn er vier herzieningsopties voor openbare raadpleging voorgelegd:

3.   Standpunt van het EESC

3.1   De landbouw is één van de belangrijkste economische sectoren in de EU en biedt er werk aan bijna 30 miljoen mensen. Het behoud van het Europese landbouwmodel, het garanderen van de beschikbaarheid van kwaliteitsvoeding en het genereren van werkgelegenheid zijn essentieel om het sociale weefsel in plattelandsgebieden in stand te houden, maar spelen ook een cruciale rol waar het gaat om de bredere verantwoordelijkheid die de sector toekomt bij het beheer van het landschap. Dit zal tevens helpen om de huidige grote diversiteit aan voedingsmiddelen, lokale tradities en ambachten te waarborgen. Duurzame landbouw heeft een groot aantal positieve neveneffecten die in het openbaar belang zijn, zoals instandhouding van de biodiversiteit, bescherming van het natuurlijk leefmilieu van wilde dieren en behoud van een aantrekkelijk en goed onderhouden landschap.

3.2   Andere probleemgebieden dan bergstreken zijn goed voor 30 % van de landbouwbedrijven, 39 % van de oppervlakte cultuurgrond (OCG), 31 % van de landbouwberoepsbevolking en 26 % van het economisch potentieel (uitgedrukt in economische grootte-eenheid). In heel Europa lopen plattelandsgebieden leeg en de probleemgebieden zijn de meest kwetsbare regio's. Dit proces kan heel destructieve gevolgen hebben. De steunregeling voor probleemgebieden is dan ook van enorm belang om de voortzetting van de landbouwproductie te garanderen, bij te dragen tot de leefbaarheid van plattelandsgebieden en te helpen voorkomen dat landbouwgrond in gebieden met natuurlijke handicaps wordt opgegeven en dat deze gebieden ontvolkt raken.

3.3   In verschillende adviezen heeft het EESC al gewezen op de moeilijkheden die landbouwers in probleemgebieden ondervinden en benadrukt hoe belangrijk adequate compensatie is om ervoor te zorgen dat land gebruikt blijft worden voor de landbouwproductie. Het EESC ziet de compenserende vergoeding als een onmisbaar instrument om het cultuurlandschap en de landbouw in gebieden die in economisch, sociaal en milieuopzicht erg gevoelig zijn, in stand te houden. Speciale aandacht van het EESC gaat uit naar de problemen waar de noordelijke EU-regio's mee kampen.

3.4   Doel van de Commissiemededeling is om (d.m.v. het opstellen van kaarten) aan te geven in welke gebieden de landbouwproductie ernstig wordt beperkt. De voorgestelde criteria kunnen in een eerste fase een goede basis vormen om de natuurlijke handicaps overal in de EU te beoordelen. Aangezien een goed functionerende steunregeling voor probleemgebieden uiterst belangrijk is voor de toekomst van het GLB, dienen de voorgestelde criteria wel zorgvuldig te worden bekeken. Het EESC juicht dan ook toe dat Commissie en Raad in dezen met elkaar willen samenwerken. (5)

3.5   Het is van essentieel belang dat er met betrekking tot de acht biofysische criteria gegevens voorhanden zijn, zodat intermedia ire probleemgebieden op duidelijke en objectieve wijze kunnen worden gedefinieerd en ingedeeld. Verder is het zeer belangrijk dat de lidstaten de gevolgen van de voorgestelde criteria grondig analyseren en daarbij gedetailleerde kaarten opstellen. Verder zouden de lidstaten de Commissie simulaties moeten kunnen verschaffen waarbij is uitgegaan van bijkomende criteria en verschillende drempelwaarden, zodat in het debat beter rekening kan worden gehouden met de specifieke kenmerken van elke lidstaat. Het gemeenteniveau (LAU 2) kan beschouwd worden als een voldoende gedetailleerd territoriaal niveau om probleemgebieden af te bakenen.

3.6   In de Mededeling wordt voorgesteld dat een gebied als probleemgebied geldt indien op 66 % van de oppervlakte ten minste één van de acht criteria van toepassing is. Dit impliceert additionaliteit, d.w.z. dat er soms wel acht verschillende subtotalen (eventuele overlappingen buiten beschouwing gelaten) bij elkaar moeten worden opgeteld om te weten te komen hoeveel land er in een bepaalde regio als probleemgebied wordt ingedeeld. Hoewel de hele afbakeningsoperatie bedoeld is om de steun toe te spitsen op gebieden waar die steun cruciaal is voor de instandhouding van de landbouw, wordt de voorgestelde drempelwaarde te hoog geacht; gevreesd wordt dat gebieden die thans nog als probleemgebieden gelden, voortaan van steun worden uitgesloten. Zolang er geen simulatie-uitkomsten zijn, vindt het EESC dat er zeer behoedzaam moet worden omgesprongen met de 66 %-drempel. Hierover kan pas verder worden gepraat als de simulaties en kaarten beschikbaar zijn.

3.7   Er zou bijzondere aandacht moeten worden besteed aan het hanteren van cumulatieve, op wetenschappelijk bewijs gebaseerde criteria in heterogene gebieden die met verschillende handicaps tegelijkertijd kampen. Het voordeel van de vroegere systemen - veelal indexsystemen - was dat er verschillende criteria in waren opgenomen, hetgeen resulteerde in specifiekere en beter bruikbare instrumenten. De omstandigheden in het veld, alsook hun onderlinge wisselwerking, kwamen hiermee veel duidelijker naar voren. Door een samengestelde indicator te gebruiken waarbij verscheidene, op objectieve en wetenschappelijke gronden berustende criteria worden gecombineerd, zou een gebied dat op basis van individuele criteria niet als een probleemgebied zou gelden, tòch als een probleemgebied kunnen worden ingedeeld. In sommige lidstaten bestaat een dergelijke situatie al, bijvoorbeeld voor de indeling van berggebieden. Dit soort instrumenten zijn zeer nuttig, aangezien hiermee op praktische wijze de wisselwerking tussen de vele verschillende factoren in kaart kan worden gebracht.

3.8   In omstandigheden waar natuurlijke handicaps zijn overwonnen dankzij technische vooruitgang of andere vormen van interventie (zoals irrigatie of drainage) stelt de Commissie een verfijnde gebiedsafbakeningsregeling voor, die alleen moet worden toegepast om gebieden uit te sluiten die anders als probleemgebieden zouden worden aangewezen en niet om nog meer gebieden op te nemen. Groot probleem is echter wat er moet gebeuren met gebieden die van de steunregeling worden uitgesloten omdat ze hun natuurlijke handicaps hebben overwonnen dankzij een adequate aanpassing van hun landbouwpraktijken. Er zij op gewezen dat natuurlijke nadelen niet zomaar tot het verleden behoren alleen omdat er bepaalde maatregelen zijn genomen. Bovendien dient rekening te worden gehouden met de vrijwel altijd dure investeringen, alsook met de instandhoudingskosten. Verder moet goed worden beseft dat dergelijke aanpassingen (bv. drainage- en irrigatiemethoden) meestal alleen mogelijk zijn dankzij bijkomende financiering.

3.9   In een eerder advies (6) heeft het EESC er al op gewezen dat er bij de gedetailleerde uitwerking van deze maatregelen gestreefd moet worden naar een goed evenwicht tussen EU-regels en nationale/regionale speelruimte. Na de invoering van de biofysische criteria zou het nodig kunnen zijn om de afbakening van de aangewezen probleemgebieden te verfijnen. Doet een dergelijke situatie zich voor, dan zou deze verfijning mogelijk moeten worden gemaakt, en op het niveau van de lidstaat moeten plaatsvinden. In dit secundaire proces zou volgens het EESC het best gebruikgemaakt kunnen worden van een productiegerelateerde indicator die de reële economische situatie van de ondernemers weergeeft en ook rekening houdt met alternatieve kosten m.b.t. gezinsarbeid en eigen vermogen. De Commissie zal garanderen dat de door de lidstaten gehanteerde criteria objectief en niet-discriminerend zijn en dat zij stroken met de doelstellingen van de regeling. Door deze alternatieve benadering zullen kleine en middelgrote landbouwbedrijven gemakkelijker toegang tot financiële steun krijgen en zal tegelijkertijd worden voorkomen dat boeren die investeren om natuurlijke handicaps te overwinnen, worden benadeeld. Om onzekerheid onder landbouwers te vermijden, zou opname in de steunregeling voor de gehele duur van een programmeringperiode moeten gelden.

3.10   Het is opmerkelijk dat in het voorstel met geen woord wordt gerept van geografische handicaps (isolement, afstand tot consumenten, besluitvormingscentra en diensten, enz.), terwijl die toch tot de belangrijkste obstakels voor landbouwbedrijven in probleemgebieden behoren. Ook kan gedacht worden aan het toestaan van aanpassingen op basis van de mate waarin landbouwbedrijven over het gebied zijn verspreid, markttoegang of vervoersmogelijkheden in de regio.

3.11   De voorgestelde indelingscriteria zouden kunnen worden uitgebreid. De „veldcapaciteitdagen” zouden als bijkomend criterium kunnen worden genomen, zodat de beperkingen van natte, onbewerkbare bodems worden erkend en rekening kan worden gehouden met de wisselwerking tussen grondsoorten en klimaat, bv. in een zeeklimaat. Daarnaast zouden sommige van de voorgestelde drempelwaarden zorgvuldig geanalyseerd moeten worden zodat de werkelijke omstandigheden duidelijk worden. Een voorbeeld is de drempelwaarde van 15 % die de Commissie voorstelt voor het criterium hellingsgraad. Het EESC heeft er al eerder voor gepleit ook te kijken naar de negatieve temperatuursom in de winterperiode. (7)

3.12   Aangezien bepaalde gebieden die nu nog subsidiabel zijn, door de nieuwe criteria wellicht van steun worden uitgesloten, kunnen er voor landbouwbedrijven verstrekkende gevolgen worden verwacht. Er dient een redelijke overgangsperiode te worden ingevoerd zodat landbouwers zich aan de nieuwe steunregeling voor probleemgebieden kunnen aanpassen. Ook de beleidskoers voor het toekomstige GLB zou in dit proces moeten worden meegenomen.

3.13   De regeling voor probleemgebieden is opgezet om de steun toe te spitsen op landbouwbedrijven in gebieden met natuurlijke handicaps en maakt integrerend onderdeel uit van het plattelandsontwikkelingsbeleid, de zogenaamde tweede pijler van het GLB. Deze regeling zou ook een bijdrage moeten leveren tot het behoud van de voedselproductiecapaciteit, dat steeds belangrijker zou kunnen worden als het voortschrijdende proces van klimaatverandering de productiecapaciteit elders vermindert. Daarom zou de regeling als uitgangspunt moeten hebben dat openbare belangen veilig moeten worden gesteld door de landbouwactiviteit in probleemgebieden in stand te houden waar landbouwgrond anders zou worden opgegeven.

3.14   De steunregeling voor probleemgebieden mag niet worden verward met agromilieuverbintenissen die op vrijwillige basis worden aangegaan. Beide regelingen moeten worden gezien als wederzijds aanvullend en niet als elkaar uitsluitend. De verlening van compensatiesteun voor probleemgebieden mag niet gekoppeld worden aan milieuverplichtingen die verdergaan dan de bepalingen inzake cross-compliance. In tegenstelling tot de eerste pijler van het GLB (rechtstreekse betalingen en marktsteun) moet de steunregeling voor probleemgebieden in principe compensatie bieden voor boeren die onder moeilijkere omstandigheden dan boeren in niet-probleemgebieden werken en die het minst goed in staat zijn om via de markt te worden gecompenseerd, terwijl zij wel het meest bijdragen tot landschapsonderhoud.

3.15   Lidstaten worden geacht de steunbetalingen voor probleemgebieden te berekenen aan de hand van de nieuwe betalingsformule zoals uiteengezet in Verordening 1698/2005, waarin is bepaald dat de steun vergoeding biedt voor gemaakte kosten en gederfde inkomsten. Naar de mening van het EESC dient in de compenserende vergoeding dan ook rekening te worden gehouden met de extra inspanningen die landbouwers in probleemgebieden moeten leveren en dienen ook de hogere investeringskosten waarmee ze worden geconfronteerd te worden meegenomen.

3.16   De nieuwe steunregeling zou ook moeten leiden tot meer transparantie. De hoogte van de steun zal echter aanzienlijk uiteen blijven lopen, zowel tussen als binnen de lidstaten. Dit is onvermijdelijk zolang afzonderlijke autoriteiten zelf mogen bepalen hoe ze de uit het ELFPO ontvangen middelen voor plattelandsontwikkeling inzetten en daarnaast de vrijheid hebben om in het geheel geen beroep te doen op de regeling voor probleemgebieden.

3.17   Vele lidstaten geven hun probleemgebieden onvoldoende steun. Het EESC roept de lidstaten op te erkennen dat de steunregeling voor probleemgebieden van het grootste belang is. Zij zouden het voor probleemgebieden bestemde deel van hun nationale plattelandsontwikkelingsbudget in stand moeten houden, wat de uitkomst van de huidige operatie voor de afbakening van probleemgebieden ook zal zijn.

(1)  PB C 318 van 23-12-2006, blz. 93; PB C 44 van 16-2-2008, blz. 56; PB C 318 van 23-12-09, blz. 35.

(2)  PB C 151 van 27.6.2003

(3)  PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1

(4)  PB L 160 van 26-6-1999, blz. 80.

(5)  Conclusies van de Raad van 22 en 23 juni 2009

(6)  PB C 44 van 16-2-2008, blz. 56.

(7)  PB C 318 van 23-12-09, blz. 35, paragraaf 1.7.