11.4.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 129/65

Rapporteur:

Cillian LOHAN

Corapporteur:

Brian CURTIS

1.1.

Het EESC is ingenomen met deze interpretatieve mededeling die een waardevol en geactualiseerd overzicht bevat van de jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ) met betrekking tot de toegang tot de nationale rechter in milieuzaken. Het document zal bijdragen tot meer zekerheid en duidelijkheid voor besluitvormers binnen de nationale rechterlijke en administratieve structuren en voor bedrijven en burgers op voorwaarde dat het goed verspreid wordt.

1.2.

Het EESC ziet in dat consistentie betreffende de toegang tot de rechter in de hele EU een essentiële factor is voor de interne markt en de consistente toepassing van aan het EU-recht ontleende rechten in de hele Unie. Ook biedt die samenhang de noodzakelijke duidelijkheid en zekerheid voor markten en voor beleggers.

1.3.

Het Comité pleit voor overkoepelende en bindende EU-wetgeving, die nodig is om te komen tot consistentie en volledigheid betreffende de toegang tot de rechter in de hele Unie. Zulks om deze prijzenswaardige mededeling te vervolledigen en aan te vullen. In het werkdocument van de diensten van de Commissie (1) wordt bindende EU-wetgeving als de ideale aanpak aangemerkt. Het EESC onderschrijft in dit verband ook de analyse en de aanbevelingen van het Darpö-rapport (2), opgesteld in opdracht van de Commissie. De lidstaten moeten hier ondersteunend en niet belemmerend te werk gaan.

1.4.

Wil men dat de mededeling daadwerkelijk effect sorteert, dan dient ze aangevuld te worden met opleiding en onderwijs in de lidstaten. Zulks voor een breed publiek en met name voor de rechterlijke macht, de administratieve beroepsorganen en de burgers.

1.5.

De Commissie moet voorrang geven aan voldoende middelen en geld voor effectieve ondersteuning van deze plannen, net zoals de lidstaten dit moeten doen.

1.6.

De mededeling laat nationaal recht onverlet, maar bevat slechts uitspraken en verduidelijkingen aangaande de jurisprudentie van het HvJ die als minimumnorm gelden. Dat, samen met een vereiste dat er geen sprake mag zijn van afwijkingen of terugval, zou duidelijk vermeld moeten worden in toekomstige versies van de mededeling.

1.7.

De mededeling zal actueel moeten worden gehouden. Het document zal regelmatig moeten worden bijgewerkt om de juistheid en het actualiteitsgehalte ervan te handhaven, de doelgroep „op te frissen” en om de relevante ontwikkelingen in de jurisprudentie van het HvJ weer te geven. Ook moet worden nagedacht over een dynamisch en geactualiseerd instrument voor het maatschappelijk middenveld, overheden en gerechtelijke instanties.

1.8.

Feedback van deskundigen en lacunes en tekortkomingen in de mededeling voor de lidstaten moeten voorrang krijgen respectievelijk worden aangepakt, met inbegrip van manieren om te handelen op gebieden waar er lacunes zijn in de huidige rechtspraak van het HvJ.

1.9.

Er moet een onafhankelijk, objectief, uitvoerig en actueel basisscenario worden ontwikkeld en worden gehandhaafd, waarbij rekening wordt gehouden met positieve ontwikkelingen en problemen met de toegang tot de rechter in de lidstaten alsook met alle elementen van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus.

1.10.

De prejudiciële procedure is van groot belang voor de samenhang van het EU-recht op dit gebied (3). Daarom moet de Commissie gebruik en naleving van dit artikel in alle lidstaten zorgvuldig onderzoeken en daarover rapporteren. Ook moet zij kijken naar alle belemmeringen voor deze procedure en daar het nodige aan doen.

1.11.

In een mondiale context van intimidatie en vervolging van milieuactivisten, zou de EU het voortouw moeten nemen bij de vergemakkelijking van de toegang tot de rechter.

1.12.

Het EESC wijst op de beperkte werkingssfeer van de mededeling. Zo ontbreken met name de bevindingen van het onafhankelijk Comité voor toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (ACCC). De belangrijke en nuttige werkzaamheden van dit orgaan kunnen een aanvulling vormen op de mededeling, en ook kunnen zij besluitvormers en burgers op het gebied van toegang tot de rechter ondersteunen. Dus moet naar die werkzaamheden worden verwezen.

1.13.

Het EESC staat achter het Verdrag van Aarhus en de volledige uitvoering ervan door en binnen de EU. Het is daarom wezenlijk dat de bevindingen van het door de aangesloten partijen aangewezen ACCC de volledige steun van de verdragspartners genieten.

1.14.

Het Comité is zich bewust van de gevoeligheden in verband met de recente bevindingen van het ACCC betreffende niet-naleving door EU-instellingen en dringt aan op urgente, snelle en constructieve maatregelen van de Unie vóór de volgende vergadering van de verdragspartijen. Met name is het zaak om voorrang te geven aan een met milieu-ngo’s en het maatschappelijk middenveld af te spreken brede en ambitieuze aanpak van de wijzen en gebieden waarop de EU verbetering kan aanbrengen in de uitvoering van het Verdrag van Aarhus en de toegang tot de rechter, en zulks door en binnen de EU-instellingen. Ook moet worden nagedacht over een parallelle en complementaire aanpak van de toegang tot de rechter door en binnen de EU-instellingen en over een bijbehorende gids.

2.1.

Het document van de Commissie is een interpretatieve mededeling. Het geeft een overzicht van de jurisprudentie van het HvJ met betrekking tot toegang tot de nationale rechter in milieuzaken. Het heeft de vorm van een grondige juridische analyse ter verduidelijking van bepaalde juridische en procedurele eisen en normen met betrekking tot die zaken. Onderwerpen zoals rechtsmiddelen, kosten, tijdlijnen, termijnen, werkingssfeer, integriteit en efficiëntie worden erin behandeld.

2.2.

Het doel van de mededeling is om „duidelijkheid en een referentietekst” te bieden aan nationale overheidsdiensten, rechters, natuurlijke personen en ngo’s die het openbaar belang behartigen, en aan „marktdeelnemers die gezamenlijk belang hebben bij een voorspelbare rechtstoepassing” (paragraaf A9). In paragraaf A8 wordt de achtergrond van deze doelstelling geschetst in termen van door de doelgroep ondervonden problemen. Tot die groep behoren onder meer grote bedrijven, het midden- en kleinbedrijf, natuurlijke personen, ngo’s en het brede publiek met problemen betreffende de toegang tot de rechter in de lidstaten.

2.3.

De Commissie wijst tevens op het belang van het milieu als „ons leefsysteem” en hoe behoud, bescherming en verbetering van het milieu „een gedeelde Europese waarde” is.

2.4.

Zij schetst de globale context in de EU voor toegang tot de rechter op basis van de Verdragen en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden („het Verdrag van Aarhus”). De EU en haar 28 lidstaten behoren tot de 47 partijen bij dat verdrag, waaronder landen van Europa en Centraal-Azië.

2.5.

In 2003 heeft de EU twee wetgevingsvoorstellen goedgekeurd: één over „Toegang tot informatie” (4) en het andere over „Inspraak van het publiek” (5), waarbij de toegang tot de rechter in beperkte mate in een aantal specifieke richtlijnen werd voorzien. In 2006 werd een verordening aangenomen over de uitvoering van het Verdrag van Aarhus in de EU (de „Aarhus-verordening” (6)). De Commissie heeft in 2003 een wetgevingsvoorstel inzake de toegang tot de rechter goedgekeurd (7), maar de uiteenlopende standpunten van de lidstaten en het ontbreken van politieke wil om het goed te keuren hebben geleid tot de intrekking daarvan in 2014 (8). Het ontbreken van een richtlijn inzake toegang tot de rechter blijft een probleem vormen dat moet worden opgelost. Het Comité pleit voor overkoepelende en bindende EU-wetgeving ter zake.

2.6.

De EU en de lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Aarhus en hebben het geratificeerd. Tijdens de eerste vergadering van de Verdragspartijen (MoP-Meeting of the Parties) (2002) werd een mechanisme voor naleving van het Verdrag goedgekeurd, inclusief het ACCC. Het ACCC onderzoekt meldingen van niet-naleving door een partij en stelt desbetreffend bevindingen en aanbevelingen op. Deze worden voorgelegd aan de MoP en werden tot de 6e MoP (in 2017) steeds volledig onderschreven door de partijen.

2.7.

De Commissie erkent dat er belangrijke hindernissen blijven bestaan in een aantal lidstaten. Sommige landen blokkeren de toegang vrijwel volledig, terwijl andere de werkingssfeer beperken, in weer andere landen de kosten een belangrijke kwestie vormen, en nog andere landen geen daadwerkelijke rechtsmiddelen kennen. Een goed onderhouden en onafhankelijk situatierapport moet worden opgesteld om duidelijkheid te verschaffen over specifieke kwesties in de lidstaten en de aandacht te vestigen op bestaande beste praktijken.

2.8.

De Commissie presenteert uitspraken en verduidelijkingen aangaande de jurisprudentie van het HvJ die als minimumnorm gelden. Dat, samen met een vereiste dat er geen sprake mag zijn van afwijkingen of terugval, zou duidelijk moeten worden opgenomen in toekomstige versies van de mededeling.

2.9.

De Commissie publiceert haar mededeling in een periode waarin er een aanzienlijke controverse speelt over de vraag of de EU volledig voldoet aan haar verplichtingen ex artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. Zulks naar aanleiding van een melding bij het ACCC van niet-naleving door de EU: het ACCC constateerde (9) een schending in verband met de uitvoering door de EU van de nalevingsvereisten aangaande de toegang tot de rechter, en formuleerde aanbevelingen.

2.10.

In juli 2017 heeft de Raad van de EU met eenparigheid van stemmen besloten deze bevindingen onder voorbehoud van wijzigingen te accepteren (een door de Commissie voorgesteld standpunt) en heeft hij opnieuw zijn steun aan het Verdrag van Aarhus betuigd (10). In de voorgestelde wijzigingen van het MoP-besluit over de bevindingen van het ACCC staat onder meer dat de EU akte neemt van de bevindingen in plaats van deze te steunen. Het EESC onderstreept hier een tegenstrijdigheid: de bevindingen worden niet aanvaard maar de steun voor het Verdrag van Aarhus wordt andermaal uitgesproken. Gaan andere partijen ook deze lijn volgen, dan kan dat ernstig afbreuk doen aan het onafhankelijke nalevingsmechanisme en daarmee aan de kracht en de effectiviteit van het Verdrag.

2.11.

Tijdens de in september 2017 (Montenegro) gehouden 6e MoP werd besloten om een besluit over de conclusie van het ACCC dat de EU zich aan niet-naleving schuldig had gemaakt, uit te stellen. Dit kwam er na krachtige uitingen van alternatieve standpunten en discussies binnen de MoP. Er werd echter geen overeenstemming gevonden, terwijl de MoP altijd bij consensus te werk is gegaan, en na een coördinatievergadering van de EU-lidstaten werd daarom overeengekomen het besluit uit te stellen tot de volgende MoP in 2021.

2.12.

Het Comité is zich bewust van de gevoeligheden in verband met de recente bevindingen van het ACCC betreffende niet-naleving door EU-instellingen en dringt aan op urgente, snelle en constructieve maatregelen van de Unie vóór de volgende MoP. Met name is het zaak om voorrang te geven aan een met milieu-ngo’s en het maatschappelijk middenveld in ruime zin af te spreken brede en ambitieuze aanpak van de wijzen en gebieden waarop de EU verbetering kan aanbrengen in de uitvoering van het Verdrag van Aarhus en de toegang tot de rechter, en zulks door en binnen de EU-instellingen. Ook moet worden nagedacht over een parallelle en complementaire aanpak van de toegang tot de rechter door en binnen de EU-instellingen en over een bijbehorende gids.

2.13.

De interpretatieve mededeling van de Commissie komt na een lang en mislukt proces om op EU-niveau specifieke maatregelen te nemen inzake de toegang tot de rechter. Daarbij ging het om:

2.14.

De wijzen waarop de rechters van de lidstaten met milieuzaken omgaan, moeten worden geharmoniseerd: de juridische normen van de Unie lijken niet specifiek genoeg en dat heeft geresulteerd in een groot aantal prejudiciële vragen. De mededeling van de Commissie strekt tot verduidelijking van regels en normen die voortvloeien uit de jurisprudentie van het HvJ, en dus ook tot meer rechtszekerheid voor de belanghebbenden.

2.15.

De Commissie heeft haar eigen standpunten aan de juridische analyse toegevoegd.

2.16.

De mededeling en de onderliggende verduidelijking sluiten aan bij de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid en beogen de versterking ervan. Het EESC heeft in een recent advies (12) zijn steun aan het EIR-proces (Environmental Implementation Review) betuigd en opgeroepen tot kordate actie om volledig uitvoering te geven aan het acquis op milieugebied en de mogelijkheden op dat terrein aan te grijpen.

2.17.

Het gebrek aan een richtlijn inzake toegang tot de rechter laat een leemte in de top van de wetgevingshiërarchie. Dat staat in de weg aan het verduidelijken van veel zaken die hebben geleid tot verwarring en inconsistenties tussen de lidstaten en de daarmee gepaard gaande problemen voor het bedrijfsleven en voor de burger.

2.18.

Sommige lidstaten hebben het Verdrag van Aarhus geratificeerd, maar niet gepreciseerd hoe de toegang tot de rechter in specifieke gevallen in elkaar steekt. Ook zijn ze soms onduidelijk of gebrekkig in de uitvoering.

3.1.

Het EESC staat achter het Verdrag van Aarhus en de volledige uitvoering ervan door en binnen de EU. Het is wezenlijk voor de gelding en integriteit van dat Verdrag dat de bevindingen van het ACCC de volledige steun van de verdragspartners genieten.

3.2.

Dat Verdrag behoort tot het internationale recht op het gebied van mensenrechten en is volledig verenigbaar met de fundamentele beginselen van de EU, de Verdragen en het Europese Handvest voor de rechten van de mens. De EU moet opkomen voor de mensenrechten en dient in dit verband een mondiaal leider te zijn.

3.3.

Het EESC verzoekt de lidstaten sneller effectief uitvoering te geven aan het Verdrag van Aarhus en met name ervoor te zorgen dat de toegang tot administratieve beroepsorganen en de nationale rechter voldoet aan de vereisten van dat Verdrag en de wezenlijke eisen voor die toegang van artikel 9, lid 4, ervan. Het begrijpt ook hoe belangrijk de onderlinge afhankelijkheid van de drie pijlers van het Verdrag is, en dat ze moeten worden uitgevoerd als een complementair geheel om een reëel effect hebben.

3.4.

Het document van de Commissie is welkom en een zeer nuttige en belangrijke mededeling. Het EESC ziet in dat consistentie bij de toegang tot de rechter in de hele EU een essentiële factor is voor homogene marktvoorwaarden en als zodanig fundamenteel is voor het welslagen van de interne markt en de consequente toepassing van fundamentele aan het EU-recht ontleende rechten in de hele Unie. Deze mededeling draagt daartoe bij.

3.5.

De volgende opmerking van de Commissie verdient bijval: „Als de bestaande wettelijke verplichtingen op grond van het EU-acquis niet worden nagekomen, zal de Commissie tevens gebruik blijven maken van inbreukprocedures om naleving af te dwingen.” (paragraaf A13). Krachtens de EU-Verdragen heeft de Commissie in dit verband een noodzakelijke en doelbewuste rol. De daadwerkelijke uitvoering van die rol is onontbeerlijk om ervoor te zorgen dat de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen en dat lidstaten die aan de criteria beantwoorden niet onredelijk benadeeld worden en dat er homogeniteit in marktomstandigheden en rechten heerst.

3.6.

Daadwerkelijk ten uitvoer gelegde milieuwetgeving biedt duidelijkheid en zekerheid voor investeerders en markten en bevordert duurzame ontwikkeling in het proces. Het doel van deze gids van de Commissie, meer zekerheid en duidelijkheid omtrent milieuwetgeving, wordt toegejuicht, ondanks het beperkte toepassingsgebied.

3.7.

Het EESC onderschrijft in dit verband de analyse en aanbevelingen van bijv. het Darpö-rapport (13), opgesteld in opdracht van de Commissie. Dit verslag en andere onafhankelijke analyses leveren belangrijke evaluaties over de uitvoering waarop de lidstaten attent moeten zijn.

3.8.

Het EESC begrijpt dat de definitie van „overheidsinstantie” in artikel 2 inhoudt dat het Verdrag geldt voor partijen zoals de EU door specifiek de werkingssfeer ervan uit te breiden tot „de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die partij is bij dit Verdrag”, en uiteraard door middel van artikel 17 zelf. De EU heeft zelf het Verdrag ondertekend en geratificeerd (14). De nederlegging van de ratificatie-instrumenten door de EU ontslaat de EU-instellingen dus niet van hun verplichtingen met betrekking tot de toegang tot de rechter.

4.1.

Andere mededelingen of richtsnoeren zijn nodig. Die moeten de bevindingen en aanbevelingen van het ACCC bevatten. Zulks om de duidelijkheid en de uitvoering van het Verdrag te vergemakkelijken. Een richtlijn inzake toegang tot de rechter zou hier zeer van pas komen.

4.2.

Met een meer consistente uitvoering kan worden gezorgd voor meer homogeniteit van de voorwaarden in alle lidstaten voor het bedrijfsleven en kan ontwikkeling worden vergemakkelijkt. Onzekerheid leidt momenteel tot vertragingen en extra kosten en vormt een belemmering voor duurzame ontwikkeling.

4.3.

Er is dringend behoefte aan een EU-brede raadpleging om een basisevaluatie van toegang tot de rechter in de lidstaten te ontwikkelen en vast te houden. Daarbij moet worden gekeken naar het niveau van de bewustmaking van het maatschappelijk middenveld en wat er gebeurt in gerechten en bij administratieve beroepen. Goed moet daarbij worden gekeken welke zaken niet in behandeling worden genomen of daartoe belemmerd worden vanwege toegangsperikelen. Het EESC kan een belangrijke rol spelen via zijn netwerk van maatschappelijke organisaties om een breed publiek te bereiken en is tevens bereid om een follow-up te verzorgen bij de verspreiding van de resultaten van een dergelijke evaluatie. De evaluatie moet onafhankelijk en objectief geschieden.

4.4.

Het niveau van de basisevaluatie moet hoger liggen dan het EIR-niveau, dat qua reikwijdte en bij gebrek aan publieke deelname beperkt is en ook moet het hoger liggen dan dat van het EU-scorebord voor justitie. De basisevaluatie dient alle aspecten van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus te omvatten, met name alle vereisten voor herzieningen van lid 4 van dat artikel en het waarborgmechanisme van lid 5. Om de twee jaar moeten de gegevens over deze evaluatie worden geactualiseerd.

4.5.

De Commissie en het EESC erkennen de essentiële rol van burgers en ngo’s bij de benadrukking van verantwoordingsplicht in het kader van het Verdrag van Aarhus. Opleiding en onderwijs op nationaal niveau zijn cruciaal, zowel voor de burgers als voor het gerechtelijk apparaat. De Commissie moet:

4.6.

De hoge kosten van gerechtelijke procedures in bepaalde rechtsgebieden kunnen een aanzienlijke toegangsbelemmering vormen. Dus kan die kostendreiging op zich de toegang tot de rechter belemmeren. In een mondiale context van intimidatie en vervolging van milieuactivisten moet de EU het voortouw nemen bij de vergemakkelijking van de toegang tot de rechter en moet zij bijzonder proactief optreden in zaken waarin sprake is van intimidatie of waarin de kosten worden gebruikt om potentiële eisers af te schrikken.

4.7.

Er is behoefte aan een mechanisme waarbij de bevindingen van het ACCC kunnen worden gebruikt als aanvulling op de communicatie met de lidstaten en om meer duidelijkheid te scheppen over verplichtingen.

4.8.

Deze interpretatieve mededeling moet regelmatig worden bijgewerkt met ook opfrissingen voor de doelgroep. Voldoende financiële en andere middelen moeten door de Commissie en op nationaal niveau ter beschikking worden gesteld voor doeltreffende plannen.

4.9.

De prejudiciële procedure (15) is van groot belang voor de samenhangende toepassing van het EU-recht in deze. Daarom moet de Commissie gebruik en naleving van dit artikel in alle lidstaten zorgvuldig onderzoeken en daarover rapporteren. Ook moet zij kijken naar alle belemmeringen voor deze procedure en daar het nodige aan doen.