29.10.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 318/109

1.1

Het Comité ondersteunt de wens van de Commissie om de werking van de interne markt voor diensten te verbeteren. Het spreekt voor zich dat belemmeringen in de vorm van discriminatoire, ongerechtvaardigde of onevenredige vereisten moeten worden weggenomen. Het Comité verwelkomt dan ook het initiatief om de overheidsdiensten te moderniseren via het opzetten van zogenaamde „één-loketten”. Administratieve samenwerking bij grensoverschrijdende aangelegenheden valt alleen maar toe te juichen. Die samenwerking dient zich echter ook uit te breiden tot beleidsterreinen waarbij naleving van verplichtingen in het geding is.

1.2

Het Comité vindt de conclusies van de Commissie over de effecten van de Dienstenrichtlijn en het functioneren van de dienstensector prematuur. De richtlijn is nog maar enkele jaren van kracht. Dat niet elke lidstaat even tevreden is met de richtlijn en dat lidstaten de richtlijn op hun eigen manier in de eigen wetgeving moeten implementeren zijn complicerende factoren die niet in de mededeling worden meegenomen. De dienstensector is een grote en complexe sector met veel verschillende branches, het heeft tijd nodig om de interne markt voor diensten via Europese wetgeving te stroomlijnen.

1.3

De Dienstenrichtlijn is tot stand gekomen onder het oude Verdrag waarin het economisch belang nog de belangrijkste prioriteit was in de interne markt. Onder het Verdrag van Lissabon zijn andere belangen niet langer ondergeschikt aan economische maar zijn ze nevengeschikt. Het is interessant om te onderzoeken hoe wetgeving en jurisprudentie die tot stand kwamen onder het oude Verdrag zich verhouden tot het nieuwe Verdrag. In het advies over de Single Market Act heeft het Comité de aanbeveling gedaan de Detacheringrichtlijn te toetsen aan het nieuwe Verdrag. Het zou interessant zijn te zien of toetsing van de uitspraken van het Europees Hof waarbij het primaat bij de interne markt werd gelegd (oud artikel 49) ook tot nieuwe inzichten kan leiden.

2.1

Hoewel de diensten een belangrijke economische kracht vormen in de Europese Unie is de Commissie van mening dat de dienstenmarkt haar volle potentieel nog niet waarmaakt. Zo benadrukt de Commissie in haar mededeling „Europa 2020-strategie” dat op basis van de Dienstenrichtlijn een meer geïntegreerde interne dienstenmarkt tot stand moet worden gebracht (1) en beklemtoont zij in de mededeling „Naar een Single Market Act” dat de eengemaakte dienstenmarkt verder moet worden verdiept (2). Een en ander zou nodig zijn om ondernemingen in de dienstensector te helpen groeien en zich wereldwijd beter te positioneren waardoor zij nog meer banen kunnen scheppen.

2.2

Met het aannemen van de Dienstenrichtlijn in december 2006 (3) en de daaropvolgende implementatie is een begin gemaakt met het verbeteren van de werking van de eengemaakte interne markt voor diensten. Daardoor heeft de Commissie het regelgevingkader vereenvoudigd en zijn dankzij tal van uitvoeringswetten in de lidstaten honderden ongerechtvaardigde of onevenredige vereisten die over de hele EU bestonden afgeschaft.

2.3

In de Dienstenrichtlijn is een „proces van wederzijdse beoordeling” vastgelegd als een instrument voor collegiale toetsing. In 2010 hebben de lidstaten plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland bijna 35 000 wettelijke vereisten geëvalueerd die vooral zijn opgelegd aan ondernemingen in de dienstensector. Het gaat hierbij zowel om vereisten betreffende vestiging (zoals vergunningregelingen, territoriale beperkingen of beperkingen inzake kapitaalbezit) als om vereisten met betrekking tot de grensoverschrijdende verrichting van diensten (zoals verplichtingen betreffende registratie, kennisgeving of verzekering).

2.4

De meest in het oog springende conclusie die uit dit proces werd getrokken is dat in bepaalde dienstensectoren de eengemaakte markt werk in uitvoering blijft. Het belangrijkste probleem is volgens de Commissie dat nog niet alle discriminatoire belemmeringen via wetgeving zijn weggenomen en dat de tenuitvoerlegging van alle wetten die de belemmeringen wél wegnemen nog niet in alle lidstaten is voltooid dan wel dat die wetten nog niet in alle lidstaten naar behoren worden gehandhaafd. Bovendien zouden lidstaten nog steeds intensief gebruik maken van de mogelijkheid om bepaalde dienstenactiviteiten aan bepaalde exploitanten voor te behouden.

2.5

Om de eengemaakte dienstenmarkt verder te realiseren stelt de Commissie een aantal acties voor die de komende anderhalf jaar uitgevoerd moeten worden, zoals:

Uiterlijk eind 2012 zal de Commissie de effectiviteit evalueren van de rechtsmiddelen waarover dienstverrichters bij schending van hun rechten op de eengemaakte markt door nationale overheidsdiensten op nationaal niveau beschikken en zal zij beslissen over verder te nemen stappen.

3.1

De Commissie stelt terecht dat de eengemaakte dienstenmarkt geen doel op zich is maar een instrument ter verbetering van het dagelijkse leven en welzijn van Europese ondernemingen en burgers. Het zou aanbeveling verdienen de bijdrage van de eengemaakte markt aan deze horizontale doelstellingen indringender te toetsen. De Dienstenrichtlijn is tot stand gekomen onder het oude Verdrag waarin het economisch belang nog de belangrijkste prioriteit was in de interne markt. Onder het Verdrag van Lissabon zijn andere belangen niet langer ondergeschikt aan economische maar zijn ze nevengeschikt. Het is interessant om te onderzoeken hoe wetgeving en jurisprudentie die tot stand kwamen onder het oude Verdrag zich verhouden tot het nieuwe Verdrag. In het advies over de Single Market Act heeft het Comité de aanbeveling gedaan de Detacheringrichtlijn te toetsen aan het nieuwe Verdrag. Het zou interessant zijn te zien of toetsing van de uitspraken van het Europees Hof waarbij het primaat bij de interne markt werd gelegd (oud artikel 49) ook tot nieuwe inzichten kan leiden.

3.2

De tot nu toe doorgevoerde evaluaties zijn te sterk op de regelgeving op zich toegespitst en hebben mede daardoor een te „technocratisch” karakter. Zo kan bijvoorbeeld de reglementering in een lidstaat van bepaalde beroepen zeer wel zijn ingegeven vanwege de beoogde kwaliteit van de betreffende dienstverlening en dus in het belang zijn van het welzijn van de burger. Wanneer die reglementering als een belemmering wordt ervaren voor de vrije, grensoverschrijdende dienstverlening mag dat niet betekenen dat die „belemmering” automatisch wordt geschrapt. Belangen van consumenten en werknemers kunnen in zo'n geval zwaarder wegen dan overwegingen die samenhangen met economische vrijheden. Alleen wanneer een belemmering daadwerkelijk is gebaseerd op ongerechtvaardigde en discriminatoire gronden moet zo'n belemmering worden geschrapt.

3.3

Het Comité vindt de conclusies van de Commissie over de effecten van de Dienstenrichtlijn en het functioneren van de dienstensector prematuur. De richtlijn is nog maar enkele jaren van kracht. Dat niet elke lidstaat even tevreden is met de richtlijn en dat lidstaten de richtlijn op hun eigen manier in hun eigen wetgeving moeten implementeren zijn complicerende factoren die niet in de mededeling worden meegenomen. De dienstensector is een grote en complexe sector met veel verschillende branches, het heeft tijd nodig om de interne markt voor diensten via Europese wetgeving te stroomlijnen.

3.4

Het document betreft zowel de vrije vestiging als de vrije, grensoverschrijdende dienstverlening. Dat zijn twee verschillende zaken. Vereisten inzake vestiging zijn primair een nationale aangelegenheid, grensoverschrijdende dienstverlening in het kader van de economische vrijheden is terug te voeren op EU-wetgeving. Het is aan de lidstaten om hierin een goed evenwicht aan te brengen.

3.5

Het verdient ook aanbeveling een duidelijke definitie te formuleren over wat allemaal tot de grensoverschrijdende dienstverlening behoort en hoe dat zich verhoudt tot de data in de mededeling. De Commissie dat de Dienstenrichtlijn 40 % van het BBP van de EU dekt. Elders in de mededeling schrijft de Commissie dat de dienstensector goed is voor ongeveer 70 % van het BBP van de EU. Dat suggereert dat ruim meer dan de helft van de dienstenmarkt uit grensoverschrijdende dienstverlening bestaat. Daar lijkt toch wel het een en ander op af te dingen.

3.6

De mededeling bevat nogal wat veronderstellingen die ofwel niet zijn te toetsen ofwel op zijn minst discutabel zijn, waarbij de Commissie zich nogal gemakkelijk rijk rekent. In paragraaf 5.1 spreekt de Commissie hoge verwachtingen uit over de uitkomst van de „prestatietest” die samen met de lidstaten al wordt uitgevoerd – terwijl sommige lidstaten juist het vervolmaken van de eengemaakte dienstenmarkt mede frustreren.

3.7

Ook schrijft de Commissie in hoofdstuk 2 dat tenuitvoerlegging van de Dienstenrichtlijn volgens voorzichtige ramingen maximaal 140 miljard euro economische winst op kan leveren, wat neerkomt op maximaal 1,5 % van het BBP van de EU. Dit cijfer is terug te voeren op één studie, uitgevoerd in 2007 door het Centraal Planbureau in Nederland, kort na de invoering van de Dienstenrichtlijn, toen het verwachtingsniveau van de effecten van de Dienstenrichtlijn nog niet was ondermijnd door de crisis die daarna los zou barsten. Ook hier lijkt enige nuancering gerechtvaardigd.

3.8

Er zijn in de hoofdstukken 3 en 4 vraagtekens te plaatsen bij de evaluatie van het proces van wederzijdse beoordeling dat zich in 2010 heeft afgespeeld. De Commissie schrijft in haar mededeling dat die wederzijdse beoordeling binnen de lidstaten een „ongekend eengemaakte markt-effect heeft gesorteerd” zonder dat duidelijk wordt gemaakt waar dat effect dan uit bestaat. Het heeft misschien geleid tot veel activiteit binnen delen van ambtenarenapparaten in lidstaten, maar wat is het effect en wat zijn de concrete gevolgen op de eengemaakte markt voor dienstverlening?

3.9

De Commissie spreekt zich niet eenduidig uit over een mogelijke hiërarchie tussen de verschillende horizontale doelstellingen die de Europese Unie wenst na te streven. Dit uit zich onder meer in de onduidelijkheid aangaande de bevoegdheid van lidstaten om in het belang van het algemeen welzijn reglementering toe te passen die mogelijk tot beperkende effecten leidt. Vragen over deze bevoegdheid verdienen, mede tegen de achtergrond van het in het Monti-rapport genoemde ontbreken van publieke steun voor het Europese project, meer maatschappelijke discussie.

4.1

Het Comité ondersteunt de wens van de Commissie om de werking van de interne markt voor diensten te verbeteren. Het spreekt voor zich dat belemmeringen in de vorm van discriminatoire, ongerechtvaardigde of onevenredige vereisten moeten worden weggenomen. Het Comité verwelkomt dan ook het initiatief om de overheidsdiensten te moderniseren via het opzetten van zogenaamde „één-loketten”. Administratieve samenwerking bij grensoverschrijdende aangelegenheden valt alleen maar toe te juichen. Die samenwerking dient zich echter ook uit te breiden tot beleidsterreinen waarbij naleving van verplichtingen in het geding is. (4)

4.2

Volgens de Dienstenrichtlijn zijn alleen elektronische „één-loketten” verplicht. In een aantal lidstaten zijn daarnaast ook fysieke „één-loketten” ingesteld. Daar is ook sprake van een andersoortige, proactievere en verdergaande dienstverlening aan ondernemers die activiteiten willen starten op markten in andere lidstaten. Het Comité is van mening dat dergelijke contactpunten gemakkelijk toegankelijk moeten zijn, in meer dan alleen de landstaal, met daarnaast de mogelijkheid tot e-registratie. Het Comité is benieuwd naar verschil in ervaring en beleving door ondernemers van die verschillende benaderingen en verzoekt de Commissie te onderzoeken of die fysieke loketten beter scoren en hoger worden gewaardeerd dan de elektronische versies.

4.3

De stelling dat de dienstensector tot de meest innovatieve en dynamische sectoren behoort en dus het potentieel heeft om veel bij te dragen aan nieuwe economische groei, verdient wellicht enige relativering. Natuurlijk levert de Dienstenrichtlijn een belangrijke positieve bijdrage aan de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de EU en is er een fors aantal hoogwaardige banen bijgekomen. Maar veel van de „nieuwe” werkgelegenheid in de dienstensector bestaat uit laaggekwalificeerde, repetitieve en slecht betaalde banen. Het verschijnsel van de groeiende groep werkende armen, dat in meerdere studies in verband wordt gebracht met deze nieuwe diensten, draagt niet bij aan een verhoogd welzijn van de Europese burger.

4.4

Vrije dienstverlening is niet identiek aan het vrij verkeer van werknemers. Nochtans blijkt uit diverse onderzoeken dat onder de vlag van de vrije dienstverlening regelmatig arbeidsrekrutering plaatsvindt. Grensoverschrijdende diensten die uitsluitend tot doel hebben goedkope arbeid te rekruteren moeten worden tegen gegaan. Indien sprake is van grensoverschrijdende arbeidsrekrutering dient het werklandbeginsel integraal van toepassing te zijn, teneinde de belangen van zowel werknemers als bonafide werkgevers te beschermen en oneerlijke concurrentie door het inschakelen van schijnzelfstandigen of door het anderszins ontduiken van nationaal geldende arbeidsvoorwaardelijke regelingen te voorkomen.

4.5

Controle op en het afdwingen van naleving van in het werkland geldende arbeidsvoorwaarden mogen door de Europese Unie niet worden gedefinieerd als „hindernissen” of „belemmeringen” voor het functioneren van de eengemaakte markt voor diensten . Het betreft niet alleen geldende grondrechten van werknemers, die moeten worden gerespecteerd, het is ook in het belang van bonafide werkgevers dat naleving van collectieve contracten wordt gecontroleerd. Dat geld niet alleen voor grote multinationals, maar is ook in het belang van ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf. De registratie- en meldingsplicht die nodig is voor controle op de naleving van die grondrechten, zijn elementaire onderdelen van de plichten die zijn verbonden aan het verlenen van grensoverschrijdende diensten. Verbetering van de samenwerking tussen lidstaten op dit terrein is in het belang van alle betrokkenen en komt de grensoverschrijdende dienstverlening alleen maar ten goede.

4.6

De Commissie constateert in haar mededeling dat de omvang van de grensoverschrijdende dienstverlening in het economisch verkeer binnen de Europese Unie achterblijft bij de betekenis van de nationale dienstensectoren. Veel diensten zijn lokaal van karakter en plaatsgebonden en minder goed op afstand verhandelbaar. De Commissie zegt daar wel iets over in de marge, maar die opmerking doet geen recht aan de omvang en het belang van dit aspect. De voorbeelden die de Commissie in de mededeling geeft, dragen ook niet bij aan verduidelijking van wat de Commissie wil. Het lijkt eerder om incidenten in een beperkt aantal lidstaten te gaan waar de Dienstenrichtlijn kennelijk niet adequaat is geïmplementeerd dan om fundamentele gebreken van de richtlijn zelf.

4.7

De Commissie richt zich vooral op concurrentie omdat dat consumenten voordelen zou brengen voor wat betreft onder meer keuze en prijs. Maar consumenten hebben ook behoefte aan andere belangrijke zaken met betrekking tot dienstverlening, zoals veiligheid, zekerheid, kwaliteit, prijstransparantie, eerlijke contractuele voorwaarden, heldere, begrijpelijke informatie en een geld-terug-garantie wanneer de geleverde diensten niet voldoen. Er is ook sectorale regelgeving nodig zodat wordt voorkomen dat de rechten van consumenten worden geschaad zoals bij de liberalisering van de energiemarkt en de telecommunicatiemarkt is gebeurd.

4.8

Om beunhazerij tegen te gaan, de kwaliteit van de dienstverlening te garanderen en de mogelijkheid van verhaal te bieden wanneer de dienstverlener in gebreke blijft, is het nodig dat erkende vaklieden per sector zijn ingeschreven bij een register dat toegankelijk is voor het publiek. De kwalificaties van de dienstverleners die aldus geregistreerd zijn voldoen aan vastgestelde voorwaarden en het vakmanschap van de geregistreerde dienstverleners wordt periodiek gecontroleerd. Wanneer consumenten op deze vertrouwde manier een veilige en verantwoorde keuze kunnen maken, zal het vertrouwen in de interne markt toenemen.

4.9

In de juridische sfeer wordt in de mededeling voortdurend gepleit voor het scheppen van rechtsmiddelen voor dienstverrichters, vooral voor ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf. Dat is een te eenzijdige benadering. Rechtsmiddelen die in dit verband ontwikkeld worden, moeten niet alleen ten dienste staan van ondernemingen, maar moeten ook kunnen worden gebruikt door consumenten en werknemers.

4.10

De belemmeringen op het gebied van nationale regelgeving van de lidstaten die de Commissie benoemt in paragraaf 5.2, kunnen en mogen niet alleen vanuit het perspectief van de dienstverlener worden beoordeeld. Activiteitsreserves, kapitaalvereisten en verzekeringsvereisten ontlenen hun betekenis evenzeer aan maatschappelijk vastgestelde kwaliteitseisen. Daarenboven dienen dergelijke vereisten om zowel de wettelijke aansprakelijkheid als de mogelijkheid van consumenten en werknemers om verhaal te kunnen halen, te waarborgen.

4.11

Door met controle en naleving belaste autoriteiten en bevoegde instellingen wordt regelmatig gewezen op het verschijnsel van de zogenaamde brievenbusmaatschappijen in het grensoverschrijdende verkeer. De interne dienstenmarkt wordt dan misbruikt om de wet- en regelgeving van meerdere landen te ontduiken of te omzeilen. Eenzelfde probleem doet zich voor daar waar op grote schaal gewerkt wordt met het statuut van zelfstandigen terwijl het in feite om schijnzelfstandigheid gaat. Het Comité beveelt de Commissie aan via verder onderzoek deze, vooral voor bonafide bedrijven – dat geldt voor zowel grote als voor kleine ondernemingen – schadelijke vorm van concurrentievervalsing nader te analyseren en indien noodzakelijk gepaste actie te ondernemen.