11.4.2018   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 129/65

Relatore:

Cillian LOHAN

Correlatore:

Brian CURTIS

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la comunicazione interpretativa della Commissione europea oggetto del presente parere, in quanto essa fornisce una preziosa panoramica — aggiornata alla data della sua pubblicazione — della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo «la Corte») sull’accesso alla giustizia nazionale in materia di ambiente. Se verrà opportunamente divulgata, la comunicazione è destinata a recare ulteriori benefici, in termini di maggiore certezza e chiarezza, ai responsabili delle decisioni nell’ambito degli organi giurisdizionali e delle strutture amministrative nazionali, nonché alle imprese e ai cittadini.

1.2.

Il CESE riconosce che un accesso coerente alla giustizia su tutto il territorio dell’UE costituisce un fattore essenziale a sostegno del mercato unico e di un’applicazione coerente dei diritti previsti dal diritto dell’UE sul suo territorio, oltre a fornire ai mercati e agli investitori la chiarezza e la certezza del diritto necessarie.

1.3.

Il CESE invoca una legislazione europea esaustiva e vincolante, necessaria per garantire un’esecuzione coerente e completa dell’accesso alla giustizia in tutta l’UE, come accompagnamento al positivo passo avanti segnato dalla comunicazione in materia di accesso alla giustizia. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione (1) giunge alla conclusione che l’approccio ideale consiste nell’adottare un atto giuridico vincolante dell’UE. Il CESE, inoltre, prende atto dell’analisi e delle raccomandazioni in materia contenute nella relazione Darpö (2), commissionata dalla Commissione. Gli Stati membri devono sostenere questi obiettivi e non pregiudicarne il conseguimento.

1.4.

Affinché la comunicazione in esame abbia un effetto concreto, essa deve essere affiancata da interventi di formazione professionale e istruzione a livello di Stati membri, che raggiungano tutti i destinatari previsti, e in particolare gli organi di ricorso giudiziari, quelli amministrativi e i cittadini.

1.5.

L’assegnazione di risorse e finanziamenti in quantità sufficiente a sostenere in modo efficace tali piani deve costituire una priorità sia per la Commissione che per gli Stati membri.

1.6.

La comunicazione non tenta di scavalcare le giurisdizioni nazionali ed enuncia le decisioni e i chiarimenti della Corte che costituiscono un requisito fondamentale obbligatorio. Questo punto, insieme alla disposizione che esclude eventuali deroghe o ripensamenti, dovrebbe trovare riscontro nelle future versioni della comunicazione.

1.7.

La comunicazione interpretativa dovrà essere continuamente aggiornata. Affinché essa resti valida e accurata, sarà essenziale aggiornarne puntualmente il contenuto — e informarne i destinatari — al fine di tener conto di eventuali sviluppi nella giurisprudenza della Corte. Si dovrebbe esplorare la possibilità di uno strumento dinamico e aggiornato per la società civile, le pubbliche amministrazioni e gli organi giurisdizionali.

1.8.

Ci si dovrebbe in primo luogo avvalere dei riscontri forniti dalle comunità di esperti, nonché affrontare, in ordine di priorità, le carenze e le omissioni presenti nella comunicazione per gli Stati membri, considerando tra l’altro come affrontare gli ambiti in cui la giurisprudenza della Corte si presenta lacunosa.

1.9.

Andrebbe sviluppata e mantenuta in essere una valutazione di riferimento indipendente, obiettiva, completa e aggiornata, che tenga conto degli sviluppi positivi e dei problemi relativi all’accesso alla giustizia a livello degli Stati membri, nonché di tutti gli elementi dell’articolo 9 della convenzione di Århus.

1.10.

Di fronte all’importanza dei rinvii pregiudiziali per garantire la coerenza del diritto dell’UE in materia (3), la Commissione dovrebbe esplorare a fondo l’utilizzo e il rispetto di questa disposizione in tutti gli Stati membri e riferire al riguardo, nonché indagare e perseguire qualunque impedimento frapposto alla sua applicazione.

1.11.

In un contesto globale di pratiche vessatorie e persecuzioni a danno degli attivisti ambientali, l’UE dovrebbe assumere un ruolo guida nel facilitare l’accesso alla giustizia.

1.12.

Il CESE pone in evidenza i limiti della comunicazione interpretativa, che non ha tenuto conto delle conclusioni del comitato di controllo dell’osservanza della convenzione di Århus (in prosieguo «comitato di controllo»). Quest’importante e utile compendio, che può servire ad affiancare la comunicazione della Commissione e assistere i responsabili politici e i cittadini nell’accesso alla giustizia, andrebbe senz’altro menzionato.

1.13.

Il CESE sostiene la convenzione di Århus e la sua piena applicazione da parte e all’interno dell’UE. È pertanto essenziale che le conclusioni in materia di conformità raggiunte dal comitato di controllo nominato dalle parti contraenti siano pienamente appoggiate dalle parti stesse.

1.14.

Il CESE riconosce la delicatezza delle questioni associate alle recenti conclusioni del comitato di controllo quanto alla non conformità delle istituzioni dell’UE in materia di accesso alla giustizia e sollecita, da parte dell’Unione, un impegno urgente e costruttivo al riguardo nel periodo che precede la prossima riunione delle parti. In particolare, sarà importante attribuire priorità, insieme con le ONG del settore ambientale e la società civile, a un approccio ampio e ambizioso ai modi e agli ambiti in cui l’UE può migliorare l’attuazione della convenzione di Århus e l’accesso alla giustizia in seno e da parte delle istituzioni dell’UE. Si dovrebbe inoltre considerare un approccio parallelo e complementare all’accesso alla giustizia in seno e da parte di tali istituzioni, associato ad orientamenti ed attività di divulgazione.

2.1.

Il documento pubblicato dalla Commissione europea è una comunicazione interpretativa. Esso fornisce una panoramica della giurisprudenza della Corte in materia di accesso alla giustizia a livello nazionale nelle cause concernenti l’ambiente. In concreto, il documento assume la forma di una dettagliata analisi giuridica che chiarisce alcuni dei requisiti e delle norme sostanziali e procedurali riguardanti tali cause. Esso affronta temi quali i rimedi effettivi, i costi, la speditezza, i termini, la portata del riesame, la legittimazione ad agire e l’efficienza delle procedure.

2.2.

La comunicazione punta a fornire «chiarezza e una fonte di riferimento» per il pubblico costituito dalle amministrazioni nazionali, dagli organi giurisdizionali nazionali, dalle persone fisiche, dalle ONG che esercitano un ruolo di sostegno dell’interesse pubblico e dagli «operatori economici che hanno un interesse comune all’applicazione prevedibile del diritto» (paragrafo A9). Il paragrafo 8 enuncia il contesto di questo obiettivo, in termini di problemi riscontrati dal pubblico di cui sopra, che comprende, tra l’altro, le imprese, le PMI, le persone fisiche, le ONG e il pubblico che si trova di fronte a problemi di applicazione dell’accesso alla giustizia negli Stati membri.

2.3.

La comunicazione sancisce inoltre l’importanza dell’ambiente in quanto «sistema che sostiene la nostra vita» e aggiunge che «la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente sono valori comuni europei» (paragrafo 1).

2.4.

Essa definisce «il quadro generale dell’Unione sull’accesso alla giustizia in materia ambientale negli Stati membri», facendo riferimento ai Trattati europei e al principio consolidato dell’effettività della tutela giurisdizionale, nonché all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e alla convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale («convenzione di Århus»). L’UE e i suoi 28 Stati membri figurano tra le 47 parti contraenti della convenzione, insieme con altri paesi d’Europa e dell’Asia centrale.

2.5.

Nel 2003 l’UE ha adottato due proposte legislative, una sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale  (4) e l’altra relativa alla partecipazione del pubblico  (5), che prevedevano l’accesso alla giustizia in un campo di applicazione limitato e riguardante alcune direttive specifiche in vigore. Nel 2006 ha adottato un altro regolamento relativo all’applicazione delle disposizioni della convenzione di Århus alle istituzioni e agli organi comunitari («regolamento Århus» (6)). Nel 2003 la Commissione aveva presentato una proposta legislativa di direttiva concernente l’accesso alla giustizia (7), ma le divergenze di opinioni tra gli Stati membri e la mancanza di una volontà politica a favore della sua adozione l’hanno poi indotta, nel 2014, a ritirare tale proposta (8). La mancanza di una direttiva sull’accesso alla giustizia continua a porre dei problemi, e deve quindi essere affrontata. Il CESE invoca una legislazione dell’UE globale e vincolante in materia di accesso alla giustizia.

2.6.

L’UE e gli Stati membri sono tutti firmatari della convenzione di Århus, che hanno già provveduto a ratificare. Nella sua prima sessione nel 2002, la riunione delle parti (MoP) della convenzione ha stabilito un meccanismo di controllo di conformità, che comprende il comitato di controllo dell’osservanza della convenzione. Il comitato di controllo esamina le comunicazioni sul mancato rispetto ad opera di una delle parti e formula conclusioni e raccomandazioni al riguardo, che sono presentate alla MoP. Queste, fino alla MoP-6 del 2017, sono sempre state, senza eccezioni, sottoscritte in toto dalle parti.

2.7.

La comunicazione riconosce che all’interno di taluni Stati membri permangono gravi ostacoli. Alcuni paesi impediscono quasi del tutto l’accesso, altri limitano il campo d’applicazione; in alcuni paesi i costi significativi costituiscono un problema, mentre in altri non sono previsti rimedi effettivi. Occorre elaborare una relazione di riferimento aggiornata e indipendente che faccia chiarezza su questioni specifiche dei singoli Stati membri e che metta tra l’altro in luce le buone pratiche in essere.

2.8.

La Commissione evidenzia le decisioni e i chiarimenti della Corte che sono requisiti fondamentali obbligatori. Questo punto, associato alla disposizione che esclude eventuali deroghe o ripensamenti, dovrebbe trovare chiaro riscontro nelle future versioni della comunicazione.

2.9.

La pubblicazione della comunicazione della Commissione interviene proprio mentre è in corso un’accesa controversia quanto al pieno rispetto da parte dell’UE degli obblighi che le derivano dall’articolo 9 della convenzione di Århus; ciò fa seguito a una notifica, trasmessa al comitato di controllo indipendente, che denunciava l’inadempienza dell’UE: il comitato di controllo ha constatato tale violazione dell’accesso pubblico alla giustizia ambientale (9) e ha formulato alcune raccomandazioni al riguardo.

2.10.

Nel luglio 2017 il Consiglio dell’UE ha deciso all’unanimità di accogliere tali conclusioni, sia pure con alcune modifiche (una posizione, questa, promossa dalla Commissione), e ha anche ribadito il suo sostegno alla convenzione di Århus (10). Le modifiche proposte alla decisione della MoP sulle conclusioni del comitato di controllo prevedono tra l’altro che l’UE si limiti a «prendere atto» anziché «accogliere» tali conclusioni. Il CESE mette in luce la contraddizione insita nel fatto che l’UE, pur ribadendo il suo sostegno alla convenzione, cerca di non accogliere le conclusioni del comitato di controllo. Tale approccio, se adottato da altre parti contraenti della convenzione, potrebbe compromettere seriamente il meccanismo indipendente di controllo dell’osservanza e, di conseguenza, la forza e l’efficacia della convenzione stessa.

2.11.

Nella MoP svoltasi nel Montenegro nel settembre 2017, si è convenuto di rinviare la decisione sulle conclusioni del comitato di controllo quanto all’inadempienza dell’UE; a ciò si è giunti al termine di dichiarazioni vigorose che scaturivano da punti di vista alternativi e discussioni in seno alla stessa MoP. Quest’ultima ha sempre agito in presenza di un consenso; venendo però a mancare, in questo caso, tale consenso, a seguito di una riunione di coordinamento degli Stati membri dell’UE si è convenuto di rimandare la decisione alla prossima MoP, prevista per il 2021.

2.12.

Il CESE riconosce la delicatezza delle questioni associate alle recenti conclusioni del comitato di controllo quanto alla non conformità delle istituzioni dell’UE in materia di accesso alla giustizia. Il CESE sollecita, da parte dell’Unione, un impegno urgente, tempestivo e costruttivo prima della prossima MoP. Sarà importante, in particolare, che l’UE si impegni e attribuisca priorità, insieme con le ONG del settore ambientale e la società civile, a un approccio ampio e ambizioso ai modi e agli ambiti in cui l’UE può migliorare l’attuazione della convenzione di Århus e l’accesso alla giustizia in seno e da parte delle istituzioni dell’UE. Si dovrebbe inoltre considerare un approccio parallelo e complementare all’applicazione dell’accesso alla giustizia in seno e da parte delle istituzioni dell’UE, associato ad orientamenti ed attività di divulgazione.

2.13.

La nota interpretativa della Commissione scaturisce da un lungo processo nel corso del quale l’UE non è riuscita ad adottare misure specifiche in materia di accesso alla giustizia. Tale processo ha comportato, nello specifico:

2.14.

Sono necessarie misure di armonizzazione delle modalità con cui gli organi giurisdizionali nazionali trattano le cause ambientali: le disposizioni giuridiche dell’UE, infatti, non appaiono sufficientemente specifiche, con la conseguenza che la Corte ha ricevuto un gran numero di domande di pronuncia pregiudiziale. La comunicazione della Commissione è intesa a chiarire le regole e le norme derivanti dalla giurisprudenza della Corte in materia e, così facendo, ad accrescere la certezza del diritto per le parti interessate.

2.15.

A questa analisi giuridica, la Commissione ha anche aggiunto il proprio punto di vista.

2.16.

La comunicazione e il relativo esercizio di chiarimento sono in linea con il riesame dell’attuazione in materia ambientale (EIR) e puntano a rafforzarlo. In un recente parere (12), il CESE ha espresso il suo sostegno al processo EIR e ha chiesto interventi decisivi per attuare appieno l’acquis in materia ambientale, sfruttandone tutte le potenzialità.

2.17.

La mancanza di una direttiva sull’accesso alla giustizia lascia un vuoto proprio alla sommità della gerarchia normativa che, se colmato, aiuterebbe invece a chiarire molte delle questioni che hanno prodotto confusione e incoerenze tra gli Stati membri, con relativi problemi per le imprese e i cittadini.

2.18.

Alcuni Stati membri hanno ratificato la convenzione di Århus senza specificare le modalità di applicazione dell’accesso alla giustizia in casi specifici, o sono stati poco chiari o lacunosi nell’attuazione della convenzione.

3.1.

Il CESE sostiene la convenzione di Århus e la sua piena applicazione da parte e all’interno dell’UE. Affinché tale convenzione resti valida ed integra, è essenziale che le conclusioni del comitato di controllo siano pienamente accolte dalle parti.

3.2.

Il CESE osserva che la convenzione di Århus appartiene al corpus del diritto internazionale in materia di diritti umani ed è del tutto compatibile con i principi fondamentali dell’UE, sanciti sia dai Trattati europei che dalla Carta europea dei diritti umani. Il CESE sottolinea la necessità per l’UE di ergersi a difesa dei diritti umani e di svolgere, in questo campo, un ruolo di guida a livello mondiale.

3.3.

Il CESE esorta gli Stati membri ad accelerare l’efficace attuazione della convenzione di Århus e, in particolare, a garantire che l’accesso alla giustizia nell’ambito dei ricorsi amministrativi e dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali sia in linea con le disposizioni della convenzione e con i requisiti essenziali stabiliti per tali ricorsi all’articolo 9, paragrafo 4, della convenzione stessa. Il CESE riconosce inoltre la fondamentale interdipendenza tra i tre pilastri della convenzione e la necessità di attuarli in modo complementare affinché abbiano un effetto concreto.

3.4.

Il CESE accoglie con favore il documento pubblicato dalla Commissione e lo considera una comunicazione molto utile e importante. Il CESE riconosce che un accesso coerente alla giustizia in tutta l’UE costituisce un fattore essenziale per poter disporre di condizioni di mercato omogenee, che sono fondamentali per il successo del mercato unico e anche necessarie per riuscire ad applicare i diritti fondamentali previsti dal diritto dell’UE in modo coerente su tutto il territorio dell’Unione. La comunicazione in esame fornisce un contributo in tal senso.

3.5.

Il CESE accoglie con favore la dichiarazione della Commissione secondo cui «in caso di mancato rispetto delle disposizioni giuridiche vigenti nel quadro dell’acquis dell’Unione, la Commissione continuerà ad avvalersi delle procedure di infrazione per garantirne l’osservanza» (paragrafo A13). La Commissione svolge, in questi casi, una funzione necessaria e ben precisa, definita dai Trattati. L’assolvimento efficace di tale funzione è essenziale per garantire l’adempimento coerente degli impegni assunti dagli Stati membri, impedire un’ingiusta penalizzazione degli Stati membri adempienti e assicurare l’omogeneità dei diritti e delle condizioni di mercato.

3.6.

Il CESE è del parere che l’efficace applicazione del diritto ambientale fornisca chiarezza e certezza del diritto ai mercati e agli investitori, agevolando nel contempo lo sviluppo sostenibile. Il CESE accoglie con favore l’obiettivo di questi orientamenti forniti dalla Commissione, che è quello di fornire una maggiore certezza e chiarezza riguardo al diritto ambientale, nonostante la loro portata limitata.

3.7.

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione abbia commissionato delle analisi relative all’accesso alla giustizia in materia ambientale, ad esempio la relazione Darpö (13). Quest’ultima relazione, associata ad altre analisi indipendenti, fornisce importanti valutazioni sull’attuazione della convenzione di cui gli Stati membri dovrebbero essere consapevoli.

3.8.

Il CESE riconosce che la definizione di «autorità pubblica» di cui all’articolo 2 della convenzione comprende le «istituzioni di qualsiasi organizzazione regionale di integrazione economica di cui all’articolo 17 che sia parte della presente convenzione». Tramite questa definizione e lo stesso articolo 17, il CESE riconosce l’applicazione della convenzione alle parti contraenti, tra cui l’UE, la quale ha essa stessa firmato e ratificato la convenzione (14). Il CESE osserva che lo strumento di ratifica della convenzione da parte dell’UE non esonera le istituzioni dell’Unione dai loro obblighi in materia di accesso alla giustizia.

4.1.

Si rendono adesso necessari ulteriori comunicazioni o orientamenti che includano le conclusioni e le raccomandazioni del comitato di controllo, al fine di accrescere maggiormente la chiarezza e facilitare ancora l’attuazione e l’applicazione della convenzione. Una direttiva sull’accesso alla giustizia può essere di grande aiuto nel fornire chiarezza e coerenza.

4.2.

Un approccio più coerente all’attuazione della convenzione offrirebbe alle imprese condizioni più omogenee in tutti gli Stati membri e ne favorirebbe lo sviluppo. L’incertezza produce attualmente ritardi e costi aggiuntivi, oltre ad ostacolare lo sviluppo sostenibile.

4.3.

Vi è urgente necessità di una consultazione a livello dell’UE per sviluppare e mantenere aggiornata una valutazione di riferimento indipendente dell’accesso alla giustizia in ciascuno Stato membro. Tale valutazione dovrà considerare sia il livello di consapevolezza in seno alla società civile sia quanto avviene dinanzi agli organi giurisdizionali e nei ricorsi amministrativi. Prima di tutto, però, tale valutazione dovrà stabilire quali casi sono accolti e quali respinti, o quali, invece, incontrano ostacoli per questioni legate all’accesso alla giustizia. Il CESE può contribuire, tramite la sua rete di organizzazioni della società civile, a raggiungere un pubblico più vasto, ed è anche disposto a svolgere una funzione di follow-up comunicando i risultati di tale valutazione, che dovrà essere di per sé indipendente e oggettiva.

4.4.

La valutazione di riferimento dovrà superare i limiti dell’EIR, che presenta un campo di applicazione ristretto e non prevede la partecipazione del pubblico, nonché quelli del Quadro di valutazione UE della giustizia; essa dovrebbe affrontare tutti gli aspetti di cui all’articolo 9 della convenzione — e in particolare tutte le caratteristiche delle procedure di ricorso specificate al paragrafo 4 dell’articolo e i meccanismi di assistenza di cui al paragrafo 5 — nonché essere sottoposta a un completo aggiornamento con cadenza almeno biennale.

4.5.

La Commissione riconosce, al pari del CESE, il ruolo essenziale dei cittadini e delle ONG nel mettere in luce le responsabilità ai sensi della convenzione di Århus. L’istruzione e la formazione a livello degli Stati membri è cruciale, sia per i cittadini che per il sistema giudiziario. La Commissione:

4.6.

I costi proibitivi, in determinate giurisdizioni, possono costituire un grave impedimento alla giustizia, nel senso che il rischio di doverli sostenere può dissuadere dall’agire o resistere in giudizio. In un contesto globale di pratiche vessatorie e di persecuzioni nei confronti degli attivisti ambientali, l’UE dovrebbe assumere un ruolo guida nel facilitare l’accesso alla giustizia e dar prova di un particolare spirito d’iniziativa affrontando i casi in cui si riscontrano tali pratiche, compresi quelli in cui le considerazioni legate ai costi costituiscono un impedimento.

4.7.

Si rende necessario un meccanismo per cui le conclusioni del comitato di controllo possono essere utilizzate per integrare la comunicazione destinata agli Stati membri ed accrescere ulteriormente la chiarezza riguardo agli obblighi.

4.8.

La comunicazione interpretativa dovrà essere verificata e aggiornata ad intervalli regolari, con periodiche modifiche e attività di informazioni destinate al pubblico. Occorre mettere a disposizione risorse e finanziamenti in quantità sufficiente a sostenere una pianificazione efficace a livello sia degli Stati membri che della Commissione.

4.9.

Di fronte all’importanza dei rinvii pregiudiziali (15) per garantire l’applicazione coerente del diritto dell’UE in materia, la Commissione dovrebbe esplorare a fondo l’utilizzo e il rispetto di questa disposizione in tutti gli Stati membri e riferire al riguardo, nonché indagare e perseguire qualunque impedimento frapposto alla sua applicazione.