29.10.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 318/109

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) appoggia l'intenzione della Commissione di migliorare il funzionamento del mercato interno dei servizi. È chiaro che le restrizioni che si configurano come requisiti discriminatori, ingiustificati o sproporzionati, dovranno essere soppresse. Il Comitato accoglie pertanto con favore l'iniziativa volta a modernizzare i servizi pubblici attraverso la creazione di «sportelli unici». Non si può fare a meno di compiacersi della cooperazione amministrativa nel quadro di operazioni transfrontaliere, ma occorre estendere tale cooperazione ai settori di intervento in cui è in gioco il rispetto degli obblighi.

1.2

Il CESE considera premature le conclusioni della Commissione relative agli effetti della direttiva servizi e al funzionamento del settore dei servizi. La direttiva è in vigore solo da qualche anno. Il fatto che gli Stati membri non siano tutti ugualmente soddisfatti della direttiva e il fatto che siano obbligati ad applicarla in maniera differente nel proprio ordinamento costituiscono fattori di complicazione non menzionati nella comunicazione. Quello dei servizi è un settore vasto e complesso, composto di differenti comparti. Occorrerà del tempo per razionalizzare il mercato interno dei servizi attraverso la regolamentazione europea.

1.3

La direttiva servizi è stata varata nel quadro del precedente Trattato, che considerava ancora gli interessi economici come la priorità principale nel mercato interno. Nel quadro del Trattato di Lisbona gli altri settori non sono più subordinati all'economia, bensì collocati allo stesso livello. È interessante studiare la natura delle relazioni che intercorrono tra la legislazione adottata e la giurisprudenza sviluppata nel quadro, da un lato, del vecchio Trattato, e dall'altro, di quello nuovo. Nel parere sull'Atto per il mercato unico, il CESE ha raccomandato di esaminare alla luce del nuovo Trattato la direttiva sul distacco dei lavoratori. Sarebbe interessante anche verificare se un esame delle sentenze della Corte di giustizia dell'UE che riconoscono il primato del mercato interno (ex articolo 49) possa anch'esso fornire nuovi chiarimenti.

2.1

Sebbene i servizi costituiscano una forza economica importante dell'Unione europea, la Commissione ritiene che il mercato dei servizi non faccia sentire ancora tutti i suoi benefici. Nella sua comunicazione in merito alla strategia Europa 2020, la Commissione sottolinea ad esempio che sulla base della direttiva servizi dovrà essere creato un mercato unico dei servizi più integrato (1) e, nella sua comunicazione intitolata Verso un atto per il mercato unico, evidenzia la necessità di sviluppare ulteriormente il mercato unico dei servizi (2). La maggiore integrazione di questo mercato e il suo maggiore sviluppo sono indispensabili per aiutare le imprese del settore dei servizi a crescere, a rafforzare la loro posizione a livello mondiale e a poter creare così nuovi posti di lavoro.

2.2

Con l'adozione della direttiva servizi nel dicembre 2006 (3) e la sua successiva entrata in vigore si è cominciato a migliorare il funzionamento del mercato unico dei servizi. Con questo atto la Commissione europea ha semplificato il quadro normativo, e grazie a esso le numerose leggi di attuazione emanate negli Stati membri hanno eliminato centinaia di disposizioni ingiustificate o sproporzionate vigenti in tutta Europa.

2.3

La direttiva servizi prevede un «processo di valutazione reciproca» come strumento di valutazione tra pari. Nel 2010 gli Stati membri, più Liechtenstein, Norvegia e Islanda, hanno esaminato circa 35 000 disposizioni giuridiche imposte in particolare alle imprese del settore dei servizi. Le disposizioni in questione riguardavano obblighi in materia di stabilimento (ad esempio, regimi di autorizzazione, restrizioni territoriali o sulla proprietà del capitale) e obblighi in materia di prestazione transfrontaliera di servizi (ad esempio, obblighi di registrazione, di notificazione o di assicurazione).

2.4

La conclusione più evidente tratta da questo processo è che in determinati tipi di servizi la realizzazione di un mercato unico è ancora un'opera incompiuta. Secondo la Commissione il problema principale è che la legislazione non ha ancora consentito di eliminare tutti gli ostacoli discriminatori, e che l'attuazione dell'insieme di leggi che sopprimono effettivamente tali ostacoli non è ancora completata in tutti gli Stati membri o che tali leggi non vengono ancora applicate adeguatamente in tutti i paesi dell'Unione. Inoltre, a quanto pare gli Stati membri si avvalgono ancora ampiamente della possibilità di riservare talune attività di servizio a determinati operatori.

2.5

Per proseguire verso la realizzazione di un mercato unico dei servizi, la Commissione propone una serie di iniziative da attuare nel corso dei prossimi 18 mesi, tra le quali si contano:

Entro la fine del 2012 la Commissione valuterà l'efficacia dei mezzi di ricorso disponibili ai prestatori di servizi a livello nazionale qualora le amministrazioni nazionali violino i diritti loro spettanti nel mercato unico, e deciderà quindi sulle azioni da adottare in futuro.

3.1

La Commissione osserva a giusto titolo che la creazione di un mercato unico dei servizi non rappresenta un obiettivo fine a se stesso, bensì uno strumento per migliorare la vita quotidiana e la prosperità delle imprese e dei cittadini europei. Varrebbe la pena valutare più attentamente il contributo del mercato unico a questi obiettivi orizzontali. La direttiva servizi è stata varata nel quadro del precedente Trattato, che considerava ancora gli interessi economici come la priorità principale del mercato interno. Nel quadro del Trattato di Lisbona gli altri settori non sono più subordinati all'economia, bensì collocati allo stesso livello. È interessante studiare la natura delle relazioni che intercorrono tra la legislazione adottata e la giurisprudenza sviluppata nel quadro del vecchio Trattato da un lato, e di quello nuovo dall'altro. Nel parere sull'Atto per il mercato unico, il CESE ha raccomandato di esaminare alla luce del nuovo Trattato la direttiva sul distacco. Sarebbe anche interessante verificare se un esame delle sentenze della Corte di giustizia dell'UE che riconoscono il primato del mercato interno (ex articolo 49) possa anch'esso fornire nuovi chiarimenti.

3.2

Le valutazioni svolte finora si sono concentrate troppo sulla regolamentazione e anche per questo hanno assunto un carattere troppo «tecnocratico». Ad esempio, la regolamentazione di determinate professioni in uno Stato membro può essere dettata da obiettivi di qualità del servizio interessato e può quindi essere adottata nell'interesse dei cittadini. Il fatto che tale regolamentazione sia intesa come un ostacolo alla libera circolazione dei servizi transfrontalieri non deve causare automaticamente l'abolizione di questo «ostacolo». In casi del genere gli interessi dei consumatori e dei lavoratori possono prevalere sulle considerazioni relative alle libertà economiche. Devono essere eliminati solo gli ostacoli effettivamente fondati su motivi ingiustificati e discriminatori.

3.3

Il CESE considera premature le conclusioni della Commissione relative agli effetti della direttiva servizi e al funzionamento del settore dei servizi. La direttiva è in vigore solo da qualche anno. Il fatto che gli Stati membri non siano tutti ugualmente soddisfatti della direttiva e il fatto che siano obbligati ad applicarla in maniera differente nel proprio ordinamento costituiscono fattori di complicazione, che non sono menzionati nella comunicazione. Quello dei servizi è un settore vasto e complesso, composto di differenti comparti. Occorrerà del tempo per razionalizzare il mercato interno dei servizi attraverso la regolamentazione europea.

3.4

Il documento in esame riguarda sia la libertà di stabilimento sia la libera prestazione transfrontaliera dei servizi, che sono due concetti diversi. I requisiti in materia di stabilimento sono principalmente di competenza nazionale, mentre le prestazioni transfrontaliere di servizi nel quadro delle libertà economiche rientrano nella competenza legislativa europea. In questo campo sono gli Stati membri che devono trovare un buon equilibrio.

3.5

Si raccomanda anche di formulare una definizione chiara di ciò che rientra nei servizi transfrontalieri e di precisare a cosa corrispondano i dati contenuti nella comunicazione. La Commissione asserisce che la direttiva servizi copre il 40 % del PIL dell'UE e, più avanti, che il settore dei servizi rappresenta circa il 70 % del PIL dell'Unione. Ciò fa pensare che ben oltre la metà del mercato dei servizi sia costituita da servizi transfrontalieri, il che è quantomeno discutibile.

3.6

La comunicazione contiene diverse ipotesi non verificabili, o quantomeno discutibili, che la Commissione formula con troppa facilità. Al paragrafo 5.1, la Commissione dichiara di avere forti aspettative in merito all'esito del «test di efficacia» in corso di realizzazione insieme con gli Stati membri, nonostante siano proprio alcuni di questi ultimi a ostacolare il completamento del mercato unico dei servizi.

3.7

Nel capitolo 2, la Commissione scrive che, secondo stime prudenti, l'attuazione della direttiva servizi potrebbe generare benefici economici fino a 140 miliardi di euro, pari all'1,5 % del PIL dell'UE. Queste cifre sono ricavate da uno studio realizzato dall'Ufficio centrale di pianificazione olandese nel 2007, poco dopo l'introduzione della direttiva servizi, quando le aspettative sugli effetti di tale direttiva non erano ancora state ridimensionate dalla crisi che sarebbe poi scoppiata. Anche questo punto andrebbe dunque in qualche modo relativizzato.

3.8

L'esame del processo di valutazione reciproca svoltosi nel 2010, descritto nei capitoli 3 e 4 suscita alcuni interrogativi. La Commissione scrive infatti che «la valutazione reciproca ha avuto un «effetto mercato unico senza precedenti negli Stati membri», ma non precisa però in che cosa consista tale effetto. Essa ha forse prodotto un aumento dell'attività nell'ambito di alcune amministrazioni pubbliche negli Stati membri, ma quali sono in concreto gli effetti e le conseguenze sul mercato unico dei servizi?

3.9

La Commissione non si esprime chiaramente sulla possibile gerarchia tra i diversi obiettivi orizzontali che l'Unione europea auspica di realizzare. Ciò traspare tra l'altro dall'ambiguità per quanto riguarda la facoltà degli Stati membri di applicare, nell'interesse generale, una regolamentazione che può produrre effetti restrittivi. Visto anche il contesto della mancanza di sostegno pubblico al progetto europeo denunciata dal rapporto Monti, le questioni riguardanti tale facoltà meritano un maggiore dibattito tra la società civile.

4.1

Il Comitato appoggia l'intenzione della Commissione di migliorare il funzionamento del mercato interno dei servizi. È infatti ovvio che occorre eliminare gli ostacoli rappresentati da disposizioni discriminatorie, ingiustificate e sproporzionate. Il Comitato accoglie pertanto con favore l'iniziativa volta a modernizzare i servizi pubblici attraverso la creazione di «sportelli unici». Della cooperazione amministrativa nelle questioni transfrontaliere non vi è che da compiacersi. Tale cooperazione deve tuttavia essere estesa ai settori di intervento nei quali è in gioco il rispetto degli obblighi (4).

4.2

La direttiva servizi prevede che solo gli sportelli unici elettronici siano obbligatori. Vari Stati membri hanno predisposto anche degli sportelli unici fisici, che offrono agli imprenditori intenzionati a lanciarsi nel mercato di altri Stati membri dei servizi differenti, più proattivi ed estesi. Il Comitato ritiene che tali punti di contatto debbano essere facilmente accessibili, non solo nella lingua nazionale, offrendo anche la possibilità di registrazione elettronica. Il CESE vorrebbe maggiori informazioni sull'esperienza fatta da tali imprenditori nel quadro dei due differenti approcci, e chiede alla Commissione di valutare se tali sportelli fisici diano migliori risultati e siano più apprezzati di quelli elettronici.

4.3

Occorre forse relativizzare in qualche misura l'affermazione secondo cui il settore dei servizi è uno dei più innovativi e dinamici e può quindi apportare un importante contributo a una rinnovata crescita economica. Naturalmente la direttiva servizi dà un forte ed utile contributo allo sviluppo dell'occupazione nell'UE, e ha permesso di creare un gran numero di nuovi posti di lavoro di qualità. Tuttavia molti «nuovi» lavori in questo settore sono poco qualificati, ripetitivi e mal pagati. Il fenomeno dell'allargamento della fascia dei lavoratori poveri, che secondo parecchi studi è riconducibile a questi nuovi servizi, non contribuisce a migliorare il benessere dei cittadini europei.

4.4

La libera prestazione dei servizi e la libera circolazione dei lavoratori sono due cose differenti. Nondimeno, vari studi indicano che la libera prestazione dei servizi è regolarmente utilizzata come pretesto per assumere lavoratori. Occorre contrastare i servizi transfrontalieri il cui unico obiettivo è quello di assumere manodopera a basso costo. In caso di assunzione transfrontaliera di manodopera dev'essere applicato il principio del paese nel quale il lavoratore svolge l'attività, per difendere gli interessi sia dei lavoratori che dei datori di lavoro in buona fede, e per prevenire qualsiasi concorrenza sleale basata sul ricorso a falsi lavoratori autonomi o su altre forme di aggiramento della normativa sul lavoro in vigore nel paese.

4.5

Il controllo e l'imposizione del rispetto delle condizioni di lavoro vigenti nel paese in cui è svolta l'attività non devono essere definiti dall'Unione europea come «ostacoli» o «barriere» al funzionamento del mercato unico dei servizi, fintantoché non vengano utilizzati per dissuadere la concorrenza. La verifica del rispetto dei contratti collettivi non tutela solo i diritti fondamentali dei lavoratori, che devono essere rispettati, ma anche i datori di lavoro in buona fede. Ciò vale non soltanto per le grandi multinazionali, ma anche per le PMI. L'obbligo di registrazione e di notifica necessario per il controllo del rispetto di questi diritti fondamentali è un elemento essenziale degli obblighi legati alla prestazione di servizi transfrontalieri. Il miglioramento della cooperazione tra gli Stati membri in questo settore è nell'interesse di tutte le parti in causa e non può che andare a vantaggio della prestazione transfrontaliera di servizi.

4.6

Nella sua comunicazione, la Commissione constata che l'incidenza dei servizi transfrontalieri negli scambi economici all'interno dell'UE è inferiore rispetto a quella dei settori nazionali dei servizi. Molti servizi hanno un carattere locale, legato a un luogo specifico, e sono quindi meno soggetti a essere gestiti a distanza. La Commissione vi fa un accenno per inciso ma senza dare giusto risalto alla portata e all'importanza di questo aspetto. Gli stessi esempi forniti nella comunicazione in esame non contribuiscono a chiarire quali siano le aspettative della Commissione. Sembra che si tratti non tanto di fondamentali lacune della direttiva servizi quanto di incidenti verificatisi in pochi Stati membri, nei quali la direttiva stessa non è stata evidentemente applicata in maniera adeguata.

4.7

La Commissione sottolinea l'importanza della concorrenza che considera vantaggiosa per i consumatori, in particolare in termini di scelta e di prezzi. Ma i consumatori hanno altre aspettative essenziali in materia di prestazione di servizi, tra cui la sicurezza attiva e passiva, la qualità, la trasparenza dei prezzi, condizioni contrattuali eque, informazioni chiare e comprensibili e la garanzia del rimborso in caso di prestazioni insoddisfacenti. Una regolamentazione settoriale è indispensabile anche per evitare che vengano pregiudicati i diritti dei consumatori, come è avvenuto nel caso della liberalizzazione del settore dell'energia e del mercato delle telecomunicazioni.

4.8

Per contrastare la mancanza di professionalità, garantire la qualità della prestazione di servizi e offrire una possibilità di ricorso quando chi presta i servizi manca i propri obblighi, è necessario che i professionisti riconosciuti dei differenti settori siano iscritti in un registro accessibile al pubblico. Le qualificazioni dei professionisti registrati devono soddisfare determinate condizioni, e le loro capacità professionali devono essere controllate periodicamente. Quando i consumatori potranno scegliere i prestatori di servizi in maniera informata e sicura, la fiducia nel mercato interno crescerà.

4.9

Sul piano giuridico, la comunicazione auspica ripetutamente la creazione di mezzi di ricorso per i prestatori di servizi, in particolare le piccole e medie imprese. Questo approccio è troppo unilaterale: i mezzi di ricorso messi a punto in materia devono essere al servizio non solo delle imprese ma anche dei consumatori e dei lavoratori.

4.10

Gli ostacoli frapposti dalla normativa nazionale degli Stati membri, descritti al paragrafo 5.2 della comunicazione in esame, non possono e non devono essere valutati esclusivamente dal punto di vista del prestatore di servizi. Anche le attività riservate, i requisiti patrimoniali e gli obblighi assicurativi trovano ragion d'essere nei requisiti qualitativi definiti dalla società. Inoltre, tali requisiti sono volti a garantire sia la responsabilità civile che la possibilità di rivalsa da parte dei consumatori e dei lavoratori.

4.11

Le autorità incaricate del controllo e dell'applicazione e le istituzioni competenti richiamano regolarmente l'attenzione sul fenomeno delle società fittizie nell'ambito degli scambi transfrontalieri. Tali società sfruttano infatti il mercato interno dei servizi per eludere la legislazione e la regolamentazione di più paesi. Lo stesso problema si presenta nel caso di lavori eseguiti su vasta scala da personale avente lo status di lavoratori autonomi, laddove si tratta in realtà di falsi autonomi. Il Comitato invita la Commissione a effettuare ulteriori ricerche per analizzare più da vicino questa forma di distorsione della concorrenza, dannosa soprattutto per le imprese in buona fede, piccole e grandi, e ad adottare, se necessario, le misure del caso.