15.12.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 434/43

Relatore:

Dimitris DIMITRIADIS

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che un’unione doganale efficiente costituisca un requisito essenziale del processo di integrazione europea, al fine di garantire la libera circolazione delle merci, rafforzare la competitività, la solidità commerciale e il potere negoziale dell’UE, ma anche un elemento importante per lo sviluppo di un’unione della sicurezza, dal momento che fornisce un contributo notevole alla lotta contro le minacce nuove e senza precedenti in questo campo, tutelando nel contempo la sicurezza dei cittadini e i loro interessi finanziari.

1.2

Il CESE ritiene che la nuova legislazione doganale punti in larga misura a introdurre procedure semplificate e adeguate ai dati più recenti, e che l’attuazione efficace del codice doganale dell’Unione (CDU) fornirebbe un valido contributo al rafforzamento, su scala mondiale, della competitività economica dell’UE.

1.3

Il CESE concorda con la proposta della Commissione europea di sviluppare la governance dell’unione doganale, ma ritiene che l’introduzione di tale governance in modo generalizzato richieda un intervento di riforma multilivello e un’azione incisiva di carattere tecnico, senza però modificare le competenze dell’UE o interferire con l’equilibrio tra le istituzioni. Sottolinea però che qualunque riforma intrapresa non dovrebbe ostacolare l’agevolazione degli scambi leciti o la protezione dei diritti fondamentali.

1.4

Il CESE ritiene che l’efficace applicazione della legislazione doganale comporti in primo luogo il tentativo di ridurre al minimo la possibilità di interpretazioni divergenti da parte delle amministrazioni degli Stati membri. In via preliminare, tuttavia, occorre completare l’informatizzazione interoperativa e passare a un ambiente interamente digitale, tenendo conto delle risorse diverse su cui si basano l’organizzazione e il funzionamento delle autorità nazionali.

1.5

Il CESE considera essenziale portare a buon fine il passaggio allo sdoganamento centralizzato automatizzato, per facilitare il coordinamento delle attività di prevenzione e di repressione della criminalità, nonché di tutela degli interessi finanziari dell’UE, al fine di salvaguardare i diritti, gli interessi e la sicurezza delle imprese e dei consumatori europei. Per questo motivo chiede l’istituzione di una Procura europea (EPPO), che darebbe un contributo positivo in tal senso.

1.6

Il CESE ritiene necessario mettere a punto una strategia doganale europea comune che tenga conto della duplice natura delle mansioni espletate dalle autorità doganali: il controllo delle frontiere e le funzioni miste, ossia i controlli doganali, la riscossione dei dazi e il contributo alla prevenzione e repressione delle attività criminali. Al tempo stesso, essa deve provvedere all’ottimizzazione delle risorse materiali e di quelle umane, investendo nell’espansione e nella promozione delle prime e, in via prioritaria, nella riqualificazione e preparazione delle seconde, nonché adoperarsi per lo sviluppo dell’azione di sostegno amministrativo dell’UE per quanto riguarda l’attuazione e il controllo più rigoroso dell’applicazione della legislazione pertinente.

1.7

Il CESE ritiene che la strategia debba essere concepita tenendo conto della diversità degli operatori economici che sono invitati a conformarsi alla normativa doganale, dell’immediata necessità di sfruttare le nuove tecnologie e l’innovazione, sempre nel pieno rispetto dei dati personali dei cittadini e delle imprese nonché della proprietà intellettuale, industriale e commerciale, ma anche prendendo in considerazione il fattore umano che costituisce la forza trainante delle autorità doganali. Particolare attenzione va riservata alle micro, piccole e medie imprese (PMI) nonché ai consumatori.

1.8

Il CESE ritiene necessario rafforzare il funzionamento del modello operativo decentrato attraverso la cooperazione amministrativa, con il coordinamento centrale da parte di un organo o organismo di sostegno sotto la guida della Commissione e con la partecipazione del gruppo per la politica doganale, al fine di fornire assistenza sulle questioni di applicazione del CDU. Tale organo sarebbe, tra l’altro, responsabile del funzionamento di programmi di azione operativa e di riqualificazione riguardanti in particolare i temi della sicurezza, dell’offerta di qualifiche elevate e della promozione delle competenze professionali nel settore doganale. Al tempo stesso, potrebbe emanare linee guida volte a fornire una risposta rapida e diretta alle nuove sfide.

1.9

Il CESE ritiene di importanza vitale anche l’ampliamento e il rafforzamento dei programmi Dogana 2020 e Fiscalis 2020, che possono avere un ruolo catalizzatore nell’assorbimento mirato dei finanziamenti destinati alla governance (formazione, divulgazione di informazioni, azioni operative, attrezzatura, ecc.).

1.10

Il CESE auspica che si intensifichi la stipula di accordi di mutua assistenza amministrativa con i partner commerciali, in piena armonia con la crescente cooperazione commerciale con i paesi terzi, nonché con l’accordo sull’agevolazione degli scambi (AAS) dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC).

1.11

Il CESE ritiene necessario intraprendere azioni chiave nei settori della protezione e della sicurezza, in cui le autorità doganali sono già chiamate a far fronte a delle sfide. Per tale motivo è convinto che la collaborazione tra le autorità doganali e di polizia debba essere maggiormente istituzionalizzata e coordinata a livello centrale. Il CESE ritiene che andrebbe potenziata anche la collaborazione intersettoriale tra organismi europei e servizi decentrati al fine di migliorare e rafforzare l’azione e intensificare la presenza dell’UE, attraverso gli Stati membri, alle frontiere esterne. La collaborazione dovrebbe mirare, tra l’altro, alla lotta contro il finanziamento del terrorismo e il traffico di armi, nonché al controllo più approfondito dei beni a duplice uso e delle tecnologie collegate. Occorre altresì combattere l’industria dei prodotti contraffatti e usurpativi in modo efficace ed efficiente.

1.12

Il CESE ritiene che tutte le azioni da intraprendere debbano necessariamente comprendere un dialogo aperto con le parti interessate (imprese, consumatori, autorità doganali, personale del settore delle dogane, sindacati e organizzazioni della società civile), al fine di individuare nel modo migliore e più appropriato i problemi da risolvere, tenendo conto, in parallelo, degli interessi in gioco per ciascuna delle parti.

1.13

Il CESE ritiene, infine, che qualunque procedura venga intrapresa per la modernizzazione dell’unione doganale dovrà tenere debitamente conto anche delle modifiche che la Brexit apporterà alle frontiere esterne dell’Unione.

2.1

L’unione doganale è sempre stata una «conditio sine qua non» del processo di integrazione europea soprattutto per garantire l’attuazione uniforme e agevole della libera circolazione delle merci secondo modalità sicure, trasparenti, rispettose dei consumatori e dell’ambiente, ed efficaci nella lotta contro i reati transfrontalieri (1).

2.2

L’unione doganale costituisce il fondamento del mercato unico e deve pertanto soddisfare appieno le sue esigenze. Fornisce inoltre un contributo significativo al rafforzamento della competitività dell’UE sul mercato mondiale. Particolarmente significativo, infine, è il contributo dei dazi all’importazione al bilancio dell’UE. Più precisamente, le entrate derivanti dai dazi all’importazione hanno raggiunto i 18,6 miliardi di euro nel 2015, pari al 13,6 % circa del bilancio dell’UE.

2.3

Oltre alle misure protettive sotto forma di divieti e interventi volti a garantire la sicurezza dei cittadini dell’UE, la creazione dell’unione doganale richiede anche l’adozione o la modifica di misure quali la definizione di una politica commerciale comune e di una tariffa esterna comune, nonché l’introduzione di una tariffa preferenziale, adottata nel quadro degli accordi di associazione tra l’UE e i paesi vicini e potenziali candidati, ma anche degli accordi di libero scambio con paesi terzi.

2.4

Scopo dell’unione doganale è agevolare gli scambi commerciali legittimi, cercando in questo modo di combattere le frodi nelle transazioni commerciali e, al tempo stesso, impedendo i trasferimenti illeciti di beni e le transazioni finanziarie che potrebbero essere utilizzate per attività illecite o terroristiche.

3.1

Con la comunicazione in esame la Commissione ha voluto avviare un dialogo sulla modernizzazione dell’unione doganale per rispondere alla nuova situazione che si è venuta a creare, nel corso del tempo, per via dei seguenti fattori:

al fine di realizzare una riforma strutturale di elementi fondamentali dell’unione doganale e istituire un nuovo modello di governance.

3.2

Nella comunicazione la Commissione sottolinea la necessità di una maggiore efficienza attraverso una modernizzazione dell’architettura dell’unione doganale, con l’obiettivo di rafforzare la collaborazione tra le autorità doganali dell’UE e creare strutture in grado di trasformarsi secondo criteri di adattabilità e flessibilità.

3.3

La comunicazione in esame non suggerisce di estendere la competenza dell’UE a nuovi settori, bensì rappresenta un tentativo di modernizzare le politiche dell’unione doganale accrescendo la loro flessibilità ed efficienza al fine di adattarsi alle condizioni in costante evoluzione.

4.1

La revisione del CDU ha introdotto importanti modifiche al fine di semplificare e agevolare gli scambi. Ciononostante, la normativa in materia di dogane e di libera circolazione delle merci resta, nel suo insieme, particolarmente complessa, in quanto conta circa 1 127 testi diversi in vigore (accordi, direttive, regolamenti e decisioni) (2). Ciò rende difficile invocare determinate disposizioni senza aver, prima, acquisito familiarità con il diritto europeo.

4.2

Il precedente regime presentava, ovviamente, maggiori incertezze, lasciando un certo margine all’ingerenza delle pertinenti disposizioni della normativa nazionale, con risultati discutibili che andavano a scapito di un’applicazione uniforme. La codifica esaustiva tramite il CDU fa sì che il diritto europeo diventi direttamente applicabile e abbia effetti diretti, pur continuando ad essere applicato esclusivamente da sistemi doganali nazionali che differiscono in modo sostanziale dal punto di vista organizzativo, e ciò produce una frammentazione, con ulteriori oneri amministrativi, malfunzionamenti burocratici e ritardi (3). Inoltre, il notevole protrarsi del periodo di transizione crea incertezza e potrebbe essere pregiudizievole per le imprese, in particolare le micro, piccole e medie imprese (PMI), e per i consumatori.

4.3

Le autorità doganali, che tradizionalmente erano responsabili della riscossione dei dazi doganali e delle imposte indirette, sono ormai chiamate a contribuire al rafforzamento delle frontiere esterne dell’UE e alla lotta contro le pratiche illecite che producono effetti nocivi al suo esterno e al suo interno.

4.4

Gli allargamenti dell’UE sono andati a gravare ulteriormente sul modello decentrato, che impone il coordinamento e la riqualificazione di oltre 120 000 funzionari doganali, in quanto radicalmente diversi sono i sistemi doganali, i meccanismi di controllo e le infrastrutture logistiche — che ormai richiedono sistemi tecnologicamente avanzati -, la disponibilità di personale per le dogane e le risorse.

4.5

L’applicazione delle nuove tecnologie nell’industria europea e la creazione del mercato unico digitale, come pure la proposta di riforma del sistema dell’IVA, vanno nella giusta direzione, ma accentuano il bisogno di flessibilità e di adattamento delle procedure doganali alla complessità delle operazioni attuali. Lo stesso vale per i modelli di produzione e di consumo in continua evoluzione, per il commercio internazionale in aumento e per le minacce globali allo sviluppo del commercio mondiale, al cui interno opera anche la politica commerciale dell’UE.

5.1

L’idea di governance doganale dovrebbe basarsi sulle seguenti componenti:

6.1

In linea con la proposta della Commissione, che gode del sostegno del CESE, la visione operativa per l’unione doganale dovrebbe essere convertita in una strategia coerente dotata di un calendario chiaro, che dovrà basarsi sui principi formulati in precedenza e su alcuni punti che saranno analizzati in seguito.

6.2

È necessario elaborare uno studio d’impatto e una relazione di valutazione del nuovo CDU, la cui versione provvisoria sarà completata entro la fine del 2017 sul modello di studi condotti precedentemente, ma di più ampia portata e per tutti i settori di attività (4), di modo che la strategia investa nell’eliminazione di settori problematici, lacune, sovrapposizioni, incoerenze e misure obsolete, e crei una base solida per le prossime fasi del processo (5). Nello studio dovrà figurare un riferimento specifico anche alle implicazioni per le risorse umane delle amministrazioni doganali.

6.3

Andrebbe posto l’accento sullo scambio di informazioni e di buone pratiche tra le autorità doganali e le altre autorità amministrative mediante il ricorso metodico e sistematico alle tecnologie dell’informazione. A tal fine si dovrà condurre una valutazione delle banche dati esistenti per uso doganale.

6.4

Un modello decentrato e favorevole alle imprese, basato sulla struttura amministrativa degli Stati membri, potrà avere successo solo se «saprà ascoltare» le amministrazioni nazionali. Si rende così necessaria la creazione di strutture istituzionali permanenti e flessibili. Si propone pertanto di creare un organo o organismo di sostegno sotto la guida della Commissione e con la partecipazione del gruppo per la politica doganale, al fine di:

Quanto all’organismo di cui sopra, il CESE mantiene la propria posizione e raccomanda l’istituzione di un gruppo europeo di intervento rapido a sostegno del lavoro specializzato e di grande rilievo condotto dalle autorità doganali, soprattutto quelle situate alle frontiere esterne dell’UE.

6.5

Il CESE ritiene che il gruppo per la politica doganale della Commissione — che opera in modo informale, detiene responsabilità ancora esigue ed esercita un’influenza trascurabile — possa svolgere un ruolo importante nella nuova era della governance doganale (7). A tal fine il CESE raccomanda l’elaborazione di un regolamento interno e invita gli Stati membri a collaborare tra loro per migliorarne il funzionamento. Per il CESE, è importante anche rafforzare considerevolmente la cooperazione esistente tra gli Stati membri e i gruppi di esperti sui temi della politica doganale.

6.6

Il CESE ritiene che il programma Dogana 2020 abbia prodotto risultati positivi nella diffusione e trasmissione di informazioni relative all’unione doganale sia ai funzionari delle amministrazioni doganali che alle imprese; esso costituisce quindi un utile strumento di cooperazione dell’UE con i paesi candidati e potenziali candidati (8) e, di conseguenza, il suo ampliamento e lo spostamento dell’orizzonte temporale oltre il termine inizialmente previsto contribuiranno alla diffusione di azioni trasversali (9) nei seguenti ambiti:

6.7

Il CESE ritiene inoltre che il programma Fiscalis 2020, inteso a migliorare i sistemi fiscali degli Stati membri, potrebbe contribuire, tra l’altro, a sviluppare azioni comuni e a promuovere una migliore cooperazione tra le amministrazioni fiscali e doganali a livello transnazionale.

6.8

Il CESE appoggia il tentativo da parte della Commissione — che trova riscontro, tra l’altro, nella comunicazione su un piano d’azione sull’IVA — di rafforzare tale collaborazione creando una serie di strumenti da mettere a disposizione dei legislatori e di altre autorità degli Stati membri per lottare contro la frode fiscale collegata all’IVA. Questi strumenti contribuiranno ad agevolare il passaggio al regime IVA definitivo nell’UE per il commercio transfrontaliero, basato sul principio del paese di destinazione.

6.9

Il CESE sostiene sia le iniziative avviate in materia di modelli sia quelle definite nel quadro del dialogo con l’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), e accoglie quindi con favore il sistema dell’operatore economico autorizzato e degli accreditamenti e certificati unici. Invita pertanto la Commissione a esaminare la possibilità di una ridefinizione di tali iniziative per ridurre al minimo gli oneri amministrativi e gli ostacoli che gravano sulle imprese.

6.10

In questo contesto il CESE reputa necessario cercare di mantenere valido ed applicare l’accordo dell’OMC sull’agevolazione degli scambi, che semplifica e chiarisce le procedure internazionali di importazione ed esportazione, le formalità doganali e i requisiti per il transito. Il CESE giudica inoltre utile intensificare la stipula di accordi di mutua assistenza amministrativa con i partner commerciali, in piena armonia con la crescente collaborazione commerciale con i paesi terzi.

6.11

Il CESE accoglie con favore la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul quadro giuridico dell’Unione relativo alle infrazioni e alle sanzioni doganali, che ha purtroppo subito forti ritardi e la cui adozione, con l’inserimento delle posizioni espresse dal Parlamento in prima lettura, ma anche delle posizioni già formulate dal CESE (10), contribuirà ad una maggiore uniformità e certezza del diritto.

6.12

Il CESE ritiene necessaria la creazione di uno sportello unico (portale) europeo, sulla base del principio dell’audit unico, che riduca al minimo gli oneri amministrativi e semplifichi considerevolmente le procedure di sdoganamento. A tal fine è necessario sviluppare in tempi brevi la banca dati dei certificati a livello dell’UE e automatizzarne il controllo.

6.13

Il Comitato osserva con preoccupazione le modifiche che la Brexit apporterà alle frontiere dell’UE. Sostiene nondimeno che i negoziati dovranno essere condotti in piena trasparenza e in buona fede. Ritiene fondamentale mantenere l’impegno a favore del processo di pace in Irlanda del Nord ed evitare la creazione di una frontiera fisica, ma in un modo che non sia pregiudizievole per l’Unione e i suoi interessi.

7.1

In questo ambito si dovrà riservare particolare attenzione al fatto di rendere le frontiere esterne dell’UE impermeabili alle minacce, sviluppando sinergie con i paesi confinanti o candidati e potenziali candidati e con le rispettive autorità doganali al fine di contrastare i rischi posti da situazioni eccezionali dal punto di vista della sicurezza (frodi e attività illecite correlate, terrorismo, incidenti sanitari, veterinari e fitosanitari, od anche ambientali), e valutando nel contempo la possibilità di rafforzare la cooperazione internazionale per le medesime ragioni, soprattutto con i partner commerciali attuali o potenziali.

7.2

È necessario uno studio sistematico delle esigenze di riforma di altri atti legislativi specifici che sono in applicazione da più di 10 anni senza aver subito modifiche, con un impatto significativo sulla governance. La piattaforma REFIT potrebbe costituire un utile strumento per valutare se il quadro regolamentare della legislazione doganale sia, in questo senso, «adatto allo scopo». Il CESE sottolinea però che qualunque riforma intrapresa non dovrebbe ostacolare l’agevolazione degli scambi leciti o la protezione dei diritti fondamentali.

7.3

Il CESE accoglie con favore lo sviluppo e l’attuazione della strategia e del piano d’azione dell’UE per la gestione dei rischi doganali e rileva la necessità di intensificare gli sforzi nei settori che non rientrano tra le competenze delle autorità doganali, come osservato dalla Commissione nella relazione del 2016 sullo stato di avanzamento.

7.4

Inoltre, il CESE accoglie con favore gli sforzi a livello bilaterale, ma ritiene che la collaborazione tra le autorità doganali, giudiziarie e di polizia dovrebbe essere maggiormente istituzionalizzata al fine di rendere più efficace la lotta contro il finanziamento del terrorismo e il traffico di armi, la tutela dei diritti di proprietà intellettuale, dei beni a duplice uso e delle relative tecnologie tramite controlli in funzione del rischio, conformemente a quanto previsto dal sistema di gestione dei rischi doganali e nel debito rispetto della strategia e del piano d’azione dell’UE per la gestione dei rischi doganali, nonché del piano d’azione della Commissione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo. Occorre altresì compiere maggiori sforzi per combattere l’industria dei prodotti contraffatti e usurpativi in modo efficace ed efficiente.

7.5

È necessario accelerare le procedure di modifica del regolamento (CE) n. 1889/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativo ai controlli sul denaro contante in entrata nella Comunità o in uscita dalla stessa, sulla base dei risultati della consultazione pubblica e delle raccomandazioni formulate dal gruppo di azione finanziaria internazionale.

7.6

A tale scopo, occorre rivedere la «lista nera» dei paesi che si rifiutano di contrastare in modo efficace il riciclaggio di denaro. Tale elenco è stato respinto dal Parlamento europeo poiché non rispecchiava appieno i dati attuali; di conseguenza è necessario intensificare i controlli, come previsto anche dalla direttiva in corso di revisione (la quarta direttiva antiriciclaggio).

7.7

Il CESE sollecita il Consiglio e il Parlamento a condurre in porto l’istituzione della Procura europea (EPPO), incaricata di indagare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’UE e chiede a tutti gli Stati membri di aderire a tale sforzo.

7.8

Inoltre ritiene che, sul modello della strategia di gestione integrata delle frontiere e sulla base del regolamento (UE) 2016/1624 e con particolare riferimento all’agenda europea sulla sicurezza, occorra intensificare e rafforzare la cooperazione intersettoriale tra le agenzie europee (decentrate o meno), quali l’Ufficio europeo di polizia (Europol), l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (Frontex), l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA), l’Unità di cooperazione giudiziaria dell’Unione europea (Eurojust), l’Ufficio per la proprietà intellettuale (EUIPO), al fine di: