16.12.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 451/45

Relatore:

M. IOZIA

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime un convinto sostegno alla riforma strutturale del sistema bancario, ritenendo che essa sia la riforma chiave tra i molti interventi legislativi predisposti a seguito della crisi finanziaria. Il CESE sottolinea il fatto che, con questa riforma, si entra per la prima volta a regolare in profondità il cuore del sistema bancario e a completare l'unione bancaria. Essa può, inoltre, contribuire in modo significativo a ripristinare la fiducia delle imprese e dei consumatori nonché, ai fini del buon finanziamento dell'economia, a rafforzare il sistema bancario europeo e a ridurre il rischio di contagio.

1.2

Il CESE ritiene che questa regolazione, che andrà a ridefinire la gestione di una complessità di servizi bancari e finanziari, sia assolutamente necessaria. Il Comitato è consapevole che il regolamento proposto non sarà sufficiente a evitare un'altra crisi. A tal fine sono necessari un profondo cambiamento della cultura finanziaria e l'adozione di principi etici nelle attività quotidiane del settore della finanza. Tutti i soggetti direttamente interessati dovrebbero essere coinvolti nella costruzione di un nuovo sistema finanziario ed economico al fine di rendere questo settore sostenibile e resiliente e trovare il migliore equilibrio possibile tra gli interessi di tutte le parti. A questo fine il CESE sostiene ed incoraggia un grande accordo per rilanciare l'economia e ricostruire la fiducia verso le Istituzioni finanziarie chiedendo alla Commissione di promuovere un Patto Sociale Europeo per una Finanza Sostenibile. I lavoratori, i dirigenti, gli azionisti, gli investitori, le famiglie, le PMI, le industrie e i clienti commerciali dovrebbero raggiungere un'intesa stabile ed equa al fine di creare un settore dei servizi finanziari che sia volto a generare prosperità, a sostenere l'economia reale, la crescita e posti di lavoro di qualità, a rispettare l'ambiente e a prevenire conseguenze sociali indesiderabili.

1.3

Il CESE rileva la necessità di garantire l'uniformità nei criteri di valutazione delle autorità nazionali e raccomanda che la regolamentazione sia applicata in modo omogeneo a livello europeo e possibilmente concordata con le autorità nazionali dei Paesi terzi.

1.4

Il CESE esprime perplessità rispetto alla scelta di permettere la coesistenza di diverse regolazioni nazionali e, allo stesso tempo, di quella europea. Il CESE infatti sostiene che una architettura così concepita potrebbe non garantire l'uniformità applicativa delle nuove regole. Apprezza che questa deroga sia stata concepita solo per la legislazione in essere alla data della proposta di regolamento, purché sia garantita l'assoluta equivalenza con il regolamento in esame.

1.5

Il CESE considera il regolamento proposto dalla Commissione una risposta valida ed efficiente per separare le attività bancarie commerciali da quelle di investimento. La soluzione scelta, infatti, rispetto alle alternative previste da diversi paesi, è basata su un processo dialettico e di valutazione che permette di non contraddire il modello di banca universale, preservandolo, ma di agire unicamente sui rischi eccessivi associati a questo modello.

1.6

Il CESE sottolinea che non è stato preso in adeguata considerazione l'impatto che la legislazione proposta può avere sull'occupazione. Il complesso della regolamentazione sui servizi finanziari potrebbe causare la perdita di centinaia di migliaia di posti di lavoro, ed è inaccettabile che non sia stata prevista alcuna misura intesa a ridurre il notevole impatto sociale diretto e indiretto. Il presente regolamento potrebbe causare un impatto diretto limitato, ma l'influenza che potrebbe avere sugli attivi delle imprese si ripercuoterebbe sull'intero sistema finanziario. D'altra parte è giusto riconoscere che la minore rischiosità delle banche porterà un beneficio al complesso dell'economia reale, con indubbi benefici sull'occupazione in generale.

1.7

Si teme seriamente che l'incremento dei costi potrebbe scaricarsi sui lavoratori. Sebbene la Commissione abbia tenuto conto di questa dimensione nella sua valutazione d'impatto, la stessa sembra poi aver dedicato poco spazio nella riforma a questo problema. È vero che gli ambiti di attività coinvolti dalla riforma sono quelli meno labour-intensive, ma gli effetti indiretti della riforma produrranno politiche di cost cutting che si possono tradurre in nuovi tagli di posti di lavoro, come preannunciato da importanti Istituti Bancari.

1.8

Le forze in gioco sono molte (lobby finanziarie, grandi Stati membri, consumatori e investitori, famiglie, imprese grandi e piccole, associazioni, ecc.) e gli interessi anche molto diversi tra loro. La lezione che arriva da un passato in cui sono state le logiche imposte dal sistema finanziario ad aver prevalso dovrebbe essere ormai chiara: è l'interesse pubblico a dover prevalere. Il Comitato raccomanda dunque che si cambi rotta e che si ponga al centro l'interesse comune, trovando un punto di equilibrio accettabile per tutte le parti, perché è convinto che solo in questo modo la riforma funzionerà in modo efficace.

1.9

Il CESE reputa che per garantire un sistema finanziario sostenibile occorra una «finanza paziente» che lavori abbandonando la logica di breve termine del profitto a ogni costo per prediligere invece una logica di efficienza e stabilità di lungo termine. Il regolamento in esame propone un cambiamento del modello operativo.

1.10

Il CESE ritiene che la Commissione debba prestare una maggiore attenzione agli investitori ed ai lavoratori, ad oggi poco considerati dalla riforma. Nel lungo periodo, infatti, la sostenibilità del sistema è garantita dall'iniezione di nuova fiducia che crea un ambiente più sicuro, sia per gli investitori che per i lavoratori, parti attive nel processo di gestione dei rischi.

1.11

Il CESE ritiene che la flessibilità applicativa della regolazione sia un principio valido e auspicabile. La «biodiversità» (1) dei business bancari garantisce infatti stabilità ed efficacia del sistema. Il CESE tiene però a precisare che questo non deve essere confuso con l'arbitrarietà delle regole.

1.12

Il CESE raccomanda alla Commissione di analizzare in dettaglio, nel quadro della sua valutazione d'impatto, l'interazione delle principali proposte contenute nel regolamento in esame con altre iniziative adottate di recente, quali il «pacchetto CRD IV», la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, la direttiva relativa al meccanismo unico di risoluzione delle crisi ecc., e di esaminare i rischi di migrazione verso gli istituti del sistema bancario ombra.

1.13

Il CESE raccomanda una forte cooperazione e coordinamento nelle attività di sorveglianza tra l'EBA e le autorità nazionali, che conoscono bene i mercati e che giocheranno un ruolo essenziale nella gestione della nuova finanza europea riformata.

2.1

Secondo la Commissione, la proposta rappresenta una parte importante della risposta dell'Unione alla problematica derivante delle banche «troppo grandi per fallire» ed intende impedire che nel sistema bancario dell'Unione vi siano aree di rischio non controllato e gestito. Essa porrà un freno all'espansione delle attività di carattere puramente speculativo.

2.2

La proposta di regolamento mira a prevenire il rischio sistemico, lo stress finanziario o il fallimento di entità grandi, complesse e interconnesse del sistema finanziario, in particolare enti creditizi, e a conseguire i seguenti obiettivi:

2.3

Altri tipi di servizi/prodotti finanziari addizionali (securitization, corporate bonds, derivati, ecc.) dovranno, pertanto, continuare ad essere permessi.

3.1

La crisi finanziaria, secondo stime della Commissione, è costata ai governi dell'UE circa 1  600 miliardi di euro (il 13 % del PIL dell'UE) in termini di aiuti di Stato per i salvataggi nel settore finanziario.

3.2

La concentrazione nel settore bancario è particolarmente elevata: 14 gruppi bancari europei sono nell'elenco degli enti finanziari di importanza sistemica a livello globale (SIFI) e 15 gruppi bancari europei detengono il 43 % dei volumi delle attività di mercato, pari al 150 % del PIL dell'UE a 27, i primi trenta gruppi, il 65 % delle attività.

3.3

La crisi finanziaria, nata negli USA ma che ha investito come uno tsunami il sistema europeo, è riconducibile a diverse cause, le principali possono essere considerate: l'assunzione di rischi eccessivi, l'esagerato ricorso alla leva, l'inadeguatezza dei requisiti di capitale e di liquidità, l'architettura complessa del sistema bancario in generale.

3.3.1

Nell'ottobre 2012 il gruppo Liikanen è giunto alla conclusione che è necessario imporre la separazione legale di determinate attività finanziarie ad alto rischio dalle banche che svolgono attività di deposito all'interno del gruppo bancario. Le attività da separare comprenderebbero la negoziazione per conto proprio di titoli e strumenti derivati e alcune altre attività strettamente collegate ai mercati dei titoli e degli strumenti derivati (2).

3.4

La Commissione con questo regolamento intende ridurre i margini di rischiosità del sistema bancario e mettere sotto controllo tutte le operazioni con un potenziale speculativo. Esso va considerato congiuntamente con il correlato regolamento sulle operazioni di finanziamento tramite titoli (3), che va ad interessare e a ridurre i margini di opacità nell'ambito delle cosiddette «banche ombra». Esse, va ricordato, alla fine del 2012 gestivano nel mondo 53  000 miliardi di euro, pari alla metà del totale delle attività del sistema bancario internazionale, principalmente in Europa, con circa 23  000 miliardi di euro, e negli USA, con 19  300 miliardi di euro. Cifre impressionanti, se si paragona con l'intero PIL UE28, che non supera i 13  071 miliardi di euro nel 2013 (EuroStat).

3.5

Nella risoluzione McCarthy del Parlamento europeo (4) si affermano alcuni principi fondamentali e tra l'altro è raccomandato che: «il principio cardine della riforma bancaria debba essere il conseguimento di un sistema bancario sicuro, stabile ed efficiente che soddisfi le esigenze dell'economia reale, dei clienti e dei consumatori; […] la riforma strutturale debba stimolare la crescita economica sostenendo la disponibilità di crediti per l'economia, in particolare per le PMI e le imprese in fase di avviamento (start-up), comportare una maggiore resilienza alle potenziali crisi finanziarie, ripristinare la fiducia nelle banche, sotto tutti i punti di vista, ed eliminare i rischi per le finanze pubbliche; […] il sistema bancario, per essere efficace, debba comportare un cambiamento della cultura bancaria in un'ottica di riduzione della complessità, incentivazione della concorrenza, limitazione delle interrelazioni tra attività commerciali e rischiose, miglioramento del governo societario, creazione di un sistema di remunerazione responsabile, effettiva possibilità di attuare efficacemente i meccanismi di risanamento e risoluzione delle crisi nonché di rafforzamento del capitale delle banche e disponibilità di crediti per l'economia reale.»

La nuova sorveglianza dei mercati internazionali ne è uscita più forte, più penetrante e soprattutto con più poteri rispetto a quelli detenuti in precedenza, con minore discrezionalità e maggiori garanzie al mercato e agli utenti finali.

4.1

Il Comitato è dell'avviso che la Commissione stia seguendo la giusta direzione, ma pensa sia utile sottoporle alcuni punti di vista emersi dal confronto con le diverse parti interessate sui quali, forse, la riflessione non sembra essere stata sufficiente. Il CESE pertanto riporta all'attenzione della Commissione anche alcuni punti chiave degli interventi dei diversi stakeholder; essi non rappresentano il punto di vista del CESE integralmente, ma meritano comunque di essere fedelmente riportati.

4.2

La riforma oggetto di discussione è stata in generale accolta con favore. Il divieto del proprietary trading e la separazione delle attività tradizionali e di trading sono infatti percepiti dai più come strumenti idonei a limitare la speculazione sui prodotti finanziari e rilanciare l'attività del prestito bancario, fonte principale del finanziamento delle PMI e fortemente limitata dalle politiche di speculazione sul trading degli ultimi anni.

4.3

È importante che nell'applicazione della riforma si tenga conto delle diversità di business model per cui le banche locali possano continuare a servire le economie locali.

4.4

Un particolare riguardo merita il modello di business delle banche popolari e cooperative. La riforma è ritenuta poco adatta e adattabile al loro specifico network. In particolare, la preoccupazione espressa è quella che la riforma possa snaturare il loro modo di operare e di essere presenti quotidianamente sul territorio per supportare l'economia reale. La raccomandazione è quindi quella di preservare le loro specificità e la diversità del fare business di queste banche.

4.5

La riforma, assieme alle numerose altre misure predisposte dalla Commissione negli ultimi anni, consentirà un miglioramento della trasparenza delle singole operazioni e del sistema bancario in generale, ma ne incrementerà complessivamente i costi a vario livello. A tal proposito, durante il dibattito è emersa con chiarezza la necessità di avere una valutazione d'impatto complessiva delle riforme della regolamentazione finanziaria, nonostante si sia consapevoli della complessità della stima.

4.6

Si teme che tali costi si scarichino, come spesso accade, sul consumatore finale dei servizi finanziari. Ci si domanda se gli effetti positivi che si ritiene che le nuove misure dovrebbero apportare rispetto ad esempio alla sicurezza del sistema bancario non siano minori rispetto a quelle negative.

4.7

Con specifico riferimento al sistema di protezione dei whistleblower, il Comitato e le parti sociali intervenute sulla questione si complimentano con la Commissione per il sistema di regole previsto. Si richiede che venga fornita una migliore definizione dell'espressione «protezione appropriata» (art. 30) e che si chiarisca l'estensione delle regole previste a tutti i lavoratori, incoraggiando ed incentivando gli stessi a riportare eventuali violazioni.

4.8

Rispetto alle sanzioni previste (art. 28 e 29), si raccomanda che la responsabilità di eventuali violazioni venga innanzitutto accertata a livello istituzionale, di governance, e non di singola persona.

4.9

Con riguardo al sistema di remunerazione, invece si richiede che nel regolamento venga esplicitamente richiamato quanto previsto nella direttiva sui requisiti patrimoniali (Capital Requirements Directive — CRD) IV all'articolo 69.

5.1

Il CESE considera positivamente le misure inserite nella proposta dalla Commissione e condivide la scelta dell'utilizzo dello strumento giuridico del regolamento, che risulta appropriato per le finalità di armonizzazione del mercato unico, per evitare arbitraggi regolamentari e giungere ad un sistema bancario di nuovo al servizio dei cittadini e della comunità, efficiente e produttivo, sostegno all'economia reale, alle famiglie, allo sviluppo equilibrato e sostenibile della società, con una visione di lungo periodo che sappia coniugare innovazione e sicurezza.

5.2

Il CESE ha sostenuto con convinzione le riforme che si sono susseguite e che iniziano a dare i loro primi frutti. Il regolamento in esame affronta uno dei nodi più complessi e sensibili di tutto il sistema: la resilienza e la struttura giuridica delle aziende finanziarie, alcune delle quali hanno un volume di attività superiore al PIL di molti Stati membri. Il totale dei volumi di attività delle prime dieci banche europee supera il PIL dell'UE 28 (5) (oltre 15  000 miliardi di euro).

5.3

La regolazione proposta intende tagliare alla radice il nodo gordiano costituito dalla dimensione, dalla interconnessione e dalla complessità di alcuni istituti cosiddetti «sistemici», cioè che possono dar luogo ad una crisi di sistema. Too big to fail, troppo grandi per fallire è ormai diventato un mantra dietro il quale si sono consumati comportamenti in violazione non solo dei più elementari principi etici, ma in frode ed in violazione della legge, come i recenti e recentissimi scandali finanziari purtroppo continuano a dimostrare. Questi comportamenti con un eufemismo vanno sotto il nome di moral hazard, rischio etico!

5.4

Il commissario Barnier ha annunciato il varo del testo con queste parole: «Il nostro obiettivo è di evitare la presenza di banche che siano troppo grandi per fallire, troppo costose da salvare, troppo complesse per essere ristrutturate».

5.5

Il CESE ritiene che le misure proposte vanno nella direzione auspicata, cioè riducendo il rischio che i contribuenti debbano intervenire ulteriormente per salvare le banche in difficoltà. All'indomani dei ripetuti salvataggi il CESE aveva messo in guardia sugli effetti disastrosi che essi avrebbero comportato sui debiti sovrani e conseguentemente gli effetti nefasti di una recessione che si annunciava inevitabile. Purtroppo le previsioni si sono avverate ancor più duramente di quanto previsto, a causa di errori incredibili sugli effetti di una moltiplicazione di politiche di aggiustamento dei bilanci causati sia dalle esigenze nazionali sia da una politica miope e sbagliata dell'Unione, che non ha capito che era necessaria un'azione flessibile e che erano indispensabili misure compensative anti-recessive.

5.5.1

Solo ora ci si accorge dei danni prodotti da questa politica e dobbiamo riconoscere che solo la gestione illuminata dell'Eurozona da parte della Banca centrale europea ha evitato il peggio e ha salvato l'euro e in definitiva l'Unione. Se si fosse dato ascolto al CESE, forse molti danni si sarebbero potuti evitare!

5.6

La Commissione opportunamente assegna all'Autorità bancaria europea (ABE) un ruolo determinante, ai fini del presente regolamento. L'ABE sarà consultata nel caso sia necessario adottare alcune decisioni previste nella presente proposta, inoltre sarà incaricata di preparare progetti di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione, e dovrà aggiornare la Commissione sull'applicazione del regolamento presentando delle relazioni. Il CESE in più occasioni aveva segnalato come, nonostante le indiscusse professionalità esistenti, la Commissione non assegnava ruolo e risorse sufficienti a questa importante Autorità.

5.7

Negli Stati Uniti, nel 1999 fu approvata una legge che abrogava il Glass-Steagall Act, e in particolare la separazione fra banca commerciale e banca d'investimenti. Purtroppo anche l'Unione seguì la scelta nefasta dell'amministrazione americana: il CESE rileva che le attuali disposizioni di fatto ripristinano la separazione dei campi di attività, anzi, va oltre, perché vieta, a parte alcune eccezioni, agli istituti che raccolgono depositi di intraprendere attività di investimento per conto proprio e di possedere attività per la negoziazione.

5.7.1

È fondamentale che l'UE operi in stretta collaborazione con i paesi terzi, in particolare gli USA, per giungere a un approccio comune sostanziale in materia di regolamentazione. Il CESE esorta la Commissione a intensificare la cooperazione internazionale.

5.8

La proposta di regolamento lascia molto spazio discrezionale alle autorità competenti. È indispensabile che esse agiscano e basino le loro valutazioni su criteri chiari, armonizzati e prevedibili che definiscano quando una banca non può continuare a gestire i suoi alti livelli di rischi da negoziazione. Senza un quadro di riferimento comune il rischio di interpretazioni soggettive porterebbe a determinare effetti contrari a quelli desiderati e coerenti con le previsioni dell'art. 114 del TFUE.

5.9

Il CESE apprezza la scelta finale della Commissione, di non aver provveduto ad una separazione ex-ante della negoziazione per conto proprio ed altre attività strettamente collegate ai mercati, e di aver optato per una scelta ex-post, per questo motivo sono essenziali gli standard tecnici che opportunamente sono stati affidati all'ABE. In vista dell'applicazione delle norme in materia di risoluzione e in particolare della costituzione della autorità di risoluzione, approvate nel dicembre 2013 dal Consiglio Ecofin, il CESE raccomanda che siano fin da ora previste modalità di coordinamento e di individuazione di responsabilità tra tutti i soggetti nazionali ed europei, per evitare il rischio di sovrapposizione di decisione o peggio di contrasto tra interpretazioni e valutazioni delle autorità competenti. L'Autorità di risoluzione unica dovrebbe essere associata appena costituita alla costruzione del meccanismo e partecipare con l'ABE alla definizione delle norme tecniche.

5.10

Il CESE non condivide alcune critiche mosse alla Commissione circa la relativa rilevanza delle attività che potrebbero essere oggetto di separazione. In alcune istituzioni creditizie esse pesavano in misura più che significativa, e la mancanza di una specifica regolamentazione le ha esposte ad un rischio elevatissimo, che avrebbe potuto innescare una crisi sistemica dai prevedibili disastrosi effetti sul sistema dei pagamenti e sull'economia in generale, molto peggiore di quella che abbiamo avuto. Solo le iniezioni di ingentissime somme di denaro fresco, a spese di cittadini, e la capacità di reazione dimostrata dalla BCE hanno potuto evitare la catastrofe.

5.11

Il CESE esprime gratitudine ed apprezzamento alla Commissione per aver inserito nella normativa una esplicita previsione di protezione degli addetti del settore che si trovano esposti a ripercussioni molto negative nel caso di denunce di irregolarità, che adempiono ad un dovere civico ma che subiscono ritorsioni morali, in qualche caso la perdita del posto di lavoro. Queste attività di monitoraggio interno, note come whistleblower vanno incoraggiate e sostenute. La compliance alle normative spesso viene trascurata, elusa o addirittura violata, esponendo le istituzioni bancarie e chi ci lavora a rischi incalcolabili. I recenti casi di scoperta di comportamenti in violazione di ogni norma e di ogni legge, posti in essere da alcune note e rispettabilissime aziende, sono stati possibili grazie alla collaborazione attiva di chi ci lavorava!

5.11.1

Il CESE chiede alla Commissione di sviluppare uno specifico monitoraggio sugli obblighi degli Stati membri di adottare legislazioni di protezione adeguate e di presentare entro due anni dalla applicazione del regolamento una relazione in materia.

5.12

Il CESE è molto sensibile al tema dei rapporti con i paesi terzi, in particolare sul tema della reciprocità e sul tema del rispetto delle normative da parte di tutti i soggetti che operano nel territorio dell'Unione e ritiene che la Commissione abbia operato in modo equilibrato e la sua proposta in materia sia da condividere. Il CESE raccomanda di continuare e di intensificare la cooperazione con gli Stati Uniti in particolare nel campo della regolazione finanziaria, per avere sistemi il più possibile omogenei, che affrontino in modo uniforme le stesse problematiche.

5.13

Il CESE si compiace altresì che uno dei punti su cui più ha insistito nel passato comincia a trovare adeguata risposta nei regolamenti della Commissione, in questo caso in materia di sanzioni amministrative, essendo quelle penali escluse dalla sua sfera d'iniziativa. Le proposte della Commissione appaiono congrue, adeguate e dissuasive.

5.14

Il CESE ha già espresso in molte occasioni le proprie riserve sull'utilizzo degli atti delegati. Sebbene infatti ne riconosca l'importanza per l'adeguamento della regolamentazione nel corso degli anni, il CESE fa notare che il sistema degli atti delegati introduce elementi di incertezza, non auspicabili in questa materia.