16.12.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 451/39

Relatrice:

ŠKRABALO

1.1

La politica di allargamento dell'UE, anche se forse non gode di grande popolarità, è tra i progetti politici più riusciti dell'Unione. Negli ultimi anni vi sono stati diversi miglioramenti della trasparenza e dell'inclusività del processo di adesione, come si può riscontrare negli attuali percorsi di adesione della Serbia e del Montenegro. Lo spostamento strategico delle istituzioni dell'UE verso i criteri fondamentali, lo Stato di diritto e la governance economica, offre l'opportunità di promuovere la democrazia partecipativa nel quadro della politica di allargamento nel suo complesso, anziché in parallelo ad essa.

1.2

Occorre tuttavia affrontare una serie di sfide. È necessaria una maggiore coerenza per garantire che sia le istituzioni dell'UE sia i governi interessati adottino un approccio trasparente e aperto nel corso di tutto il processo di adesione, in tutti i settori di intervento e in tutti i paesi candidati e candidati potenziali. Occorre una più stretta integrazione tra le politiche per quanto riguarda: 1) i negoziati veri e propri, 2) la promozione dello sviluppo della società civile e del dialogo sociale, e 3) il rafforzamento delle capacità istituzionali. Tutti questi aspetti dovranno essere presi in considerazione più adeguatamente nei finanziamenti dell'assistenza di preadesione.

1.3

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) raccomanda alla Commissione europea, al Consiglio dell'UE e al Parlamento europeo di:

1.4

Il CESE raccomanda ai governi nazionali dei paesi candidati di:

1.5

Raccomandazioni al CESE:

2.1

Anche se alcuni dei suoi effetti sociali e politici a lungo termine possono essere controversi, la politica di allargamento dell'UE ha indubbiamente svolto un ruolo determinante nell'accelerare la trasformazione delle strutture nazionali di governance verso l'economia di mercato e la democrazia, nonché nel promuovere la cooperazione regionale nei Balcani occidentali del dopoguerra. Dal punto di vista del campo di applicazione dei negoziati di adesione, i periodi di transizione per l'attuazione della legislazione UE rappresentano una questione cruciale, come lo sono anche i costi finanziari che ne derivano sia per l'UE che per dell’i paesi candidati. Poiché l'apertura e la chiusura di ciascun capitolo negoziale sono subordinate a un voto unanime in seno al Consiglio, il ritmo e il calendario dei negoziati possono essere estremamente imprevedibili, in considerazione dell'impatto potenziale delle politiche nazionali condotte in uno o più Stati membri.

2.2

L'UE si è dimostrata aperta a migliorare e adeguare il processo negoziale secondo il mutare delle circostanze politiche. È importante notare che l'attuale metodo negoziale è notevolmente cambiato nel corso degli anni, sulla base dell'approccio di «apprendimento tramite la pratica».

2.3

Come annunciato nella comunicazione della Commissione intitolata Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2013-2014  (4), «l'esperienza ha mostrato in particolare la necessità di dare priorità agli elementi fondamentali», a iniziare dallo Stato di diritto che è ora «un tema chiave del processo di allargamento». Si tratta di un notevole cambiamento di strategia dagli adeguamenti di particolari politiche all'ampia questione della governance democratica, finalmente intesa come presupposto per un'armonizzazione significativa e sostenibile delle politiche con l'acquis unionale. Di conseguenza, la Commissione intende mantenere aperti i capitoli 23 (sistema giudiziario e diritti fondamentali) e 24 (giustizia, libertà e sicurezza) per tutta la durata dei negoziati di adesione in corso (con Montenegro, Serbia e Turchia), il cui ritmo dipenderà dai progressi compiuti in questi due capitoli fondamentali.

2.4

Da un lato, i cambiamenti nel metodo di negoziazione applicato nel processo di adesione sono indice della flessibilità e dell'autentica preoccupazione dell'UE in merito all'efficacia dei negoziati stessi. La maggiore attenzione riservata all'allargamento «fondato su dati concreti» ha rafforzato la posizione dei soggetti non statali, le cui informazioni indipendenti sono preziose per le valutazioni periodiche effettuate dalla Commissione nelle sue relazioni sui progressi realizzati. D'altro canto, le modifiche introdotte possono essere percepite principalmente come una conseguenza della necessità selettiva dell'UE di dati concreti, ignorando gli oneri amministrativi che vengono imposti ai paesi candidati, a meno che non esistano procedure chiare per la raccolta di dati e il coinvolgimento delle parti interessate.

2.5

Il quadro di negoziazione con la Serbia (5) è il primo a fare espressamente riferimento ai principi di inclusività e trasparenza: «per rafforzare la fiducia dei cittadini nel processo di allargamento, le decisioni saranno prese quanto più apertamente possibile in modo da assicurare maggiore trasparenza. Le consultazioni e deliberazioni interne saranno protette nella misura del necessario per salvaguardare il processo decisionale, in conformità della legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti in tutti i settori d'intervento dell'Unione». Questo importante insegnamento, tratto dal caso della Croazia (paese nel quale il referendum sull'adesione ha fatto registrare il più basso tasso di affluenza in assoluto: 43 %), rappresenta un passo avanti verso l'ufficializzazione di una serie di migliori pratiche nel caso del Montenegro.

2.6

La maggiore attenzione dell'UE alla governance economica prevede l'introduzione di strategie nazionali di riforma economica e piani d'azione per la gestione delle finanze pubbliche, nella speranza che una maggiore tempestività delle informazioni e la sorveglianza macroeconomica possano contribuire a evitare il protrarsi della recessione economica e un eccessivo disavanzo, com'è avvenuto in Croazia subito dopo che il paese ha aderito all'UE. Di conseguenza, è previsto che i paesi candidati saranno oggetto di un controllo analogo a quello cui sono sottoposti gli Stati membri dell'UE nel quadro del «semestre europeo». Se è essenziale preparare in tempo il settore imprenditoriale per aiutare le imprese a diventare maggiormente competitive e a essere in grado di far fronte alle sfide del mercato unico dell'Unione, è anche fondamentale garantire il coinvolgimento delle parti sociali per valutare la dimensione sociale delle riforme economiche e per trovare un accordo al riguardo.

2.7

Secondo gli orientamenti della DG Allargamento sul sostegno dell'UE alla libertà e all'integrità dei mezzi di comunicazione nei paesi candidati all'adesione per il periodo 2014-2020  (6) , una società civile dinamica è cruciale per promuovere il pluralismo e la democrazia partecipativa. Il sostegno dell'UE alla società civile dovrebbe quindi mirare soprattutto a: 1) realizzare un contesto che favorisca le attività della società civile, e 2) rafforzare la capacità delle organizzazioni della società civile in modo che possano fungere da soggetti indipendenti efficaci e responsabili. Tali orientamenti possono costituire un utile strumento per l'integrazione della società civile purché la loro applicazione sia in linea con il loro livello di ambizione.

2.8

Finora, la politica di allargamento non è riuscita a rispondere pienamente alla sfida di informare i cittadini dell'Unione circa la sua importanza vitale per la sicurezza e la prosperità dell'intero continente, il che potrebbe contribuire a dissipare i timori di ulteriori allargamenti che possono emergere insieme ad altre forme di xenofobia, soprattutto in tempi di crisi economica. Se i ricordi della guerra dei Balcani si stanno ormai affievolendo, la crisi in Ucraina ci può rammentare che la mancanza di pace e democrazia ci riguarda tutti.

3.1

Sebbene il processo di adesione non preveda tra le condizioni il rispetto della trasparenza e dell'inclusività, le aspettative del pubblico in questo ambito sono in aumento nei paesi che stanno negoziando l'adesione all'UE. Nel caso della Croazia, vi è stata una mancanza di informazioni in merito alle procedure tecniche di negoziazione: sebbene sia stato adottato un protocollo sul coordinamento delle politiche interne in relazione alle posizioni negoziali dell'UE, il documento non è mai stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale. Tutti i documenti relativi ai negoziati prodotti dal governo croato, che non fossero disegni di legge, sono stati discussi e adottati in sedute a porte chiuse. Ciò significa che il pubblico non ha neppure potuto chiedere di consultare i documenti non classificati, vista la mancanza di informazioni ufficiali sulla loro esistenza. Ci sono voluti diversi anni di pressioni da parte della società civile prima che il governo iniziasse a pubblicare informazioni di base sui documenti discussi nelle sue sedute.

3.2

In materia di controllo parlamentare, nessun paese ha eguagliato la buona pratica della Slovenia, dove il parlamento nazionale ha avuto il diritto di veto sulle posizioni negoziali (7), le quali sono state anche divulgate integralmente al pubblico. Anche se il parlamento croato ha dimostrato competenza nel fungere da custode del consenso politico per tutti i sei anni di travagliati negoziati con l'UE, non è stato in grado di catalizzare un impegno più ampio da parte dei parlamentari, degli esperti e del pubblico generale nelle decisioni politiche. L'accesso alle posizioni negoziali e alle relazioni è stato limitato ai funzionari del governo e a gruppi selezionati di membri della commissione parlamentare nazionale per il monitoraggio dei negoziati di adesione, per cui una vasta maggioranza dei deputati è rimasta praticamente esclusa, per non parlare del grande pubblico. Tale scenario non deve ripetersi nelle prossime tornate di negoziati.

3.3

La possibilità per i soggetti non statali e i media di ottenere in tempo utile informazioni sul processo negoziale come anche il monitoraggio indipendente di quest'ultimo sono stati anche ostacolati dal fatto che i documenti prodotti dalla Commissione europea e dal Consiglio, ad esempio le posizioni comuni dell'UE, non erano di proprietà della Repubblica di Croazia. Di conseguenza, il governo croato ha affermato di non essere autorizzato a divulgare tali informazioni. A ciò si è accompagnata la mancanza di una divulgazione proattiva da parte delle istituzioni dell'UE (8).

3.4

Un chiaro miglioramento nella divulgazione dei documenti collegati ai negoziati si è registrato nel caso del Montenegro. La Commissione ha pubblicato tutte le relazioni di valutazione sul suo sito web, ed esse possono servire da preziosi strumenti diagnostici per tutte le parti interessate in merito alla non conformità della legislazione nazionale all'acquis dell'UE. Inoltre, il Consiglio ha pubblicato in modo proattivo le posizioni comuni dell'UE per i capitoli 23 e 24, considerata la loro importanza e l'interesse del pubblico per le riforme che esse comportano. Resta da vedere se questa buona pratica si tradurrà in una politica da seguire nel caso della Serbia e della Turchia, oppure per quanto riguarda i capitoli che sono già aperti. Inoltre, non vi è alcuna ragione ufficiale per cui il Consiglio non dovrebbe essere in grado di pubblicare integralmente i parametri di apertura una volta che sono stati approvati all'unanimità. L'accesso in tempo utile a questi documenti fondamentali per i negoziati è cruciale per i suggerimenti e i contributi della società civile, per una copertura mediatica informata e per il monitoraggio indipendente delle azioni messe in atto dai governi al fine di adempiere ai loro obblighi.

3.5

Sulla scorta degli insegnamenti tratti dalle precedenti tornate di allargamento, la Commissione si è mostrata più sensibile al ruolo vitale svolto dai mezzi di comunicazione indipendenti e professionali, come dimostrato dall'organizzazione di due convegni dal titolo Speak-up, nel 2011 e nel 2013, e dall'adozione degli Orientamenti sul sostegno dell'UE alla libertà e all'integrità dei mezzi di comunicazione nei paesi candidati all'adesione per il periodo 2014-2020, che dovrebbero anche fungere da base per i finanziamenti. Una sfida che rimane, tuttavia, è come garantire il contatto dei media con le opinioni pubbliche nell'UE, le quali devono anch'esse essere correttamente informate circa il significato e le dinamiche della politica di allargamento.

4.1

La partecipazione della società civile al processo di adesione assume varie forme: 1) coinvolgimento diretto nei negoziati veri e propri (ossia valutazione, definizione delle posizioni nazionali, controllo dei progressi compiuti); 2) dialogo sociale e civile in materia di formulazione delle politiche e di armonizzazione legislativa all'acquis; 3) partecipazione alla programmazione dei finanziamenti di preadesione; 4) monitoraggio indipendente dei progressi realizzati e dell'impatto sociale dei processi di riforma. L'esercizio di queste funzioni richiede un adeguato sostegno finanziario, attraverso il governo nazionale in questione e i finanziamenti di preadesione dell'UE.

4.2

I gruppi di lavoro in Croazia e in Montenegro incaricati di preparare le posizioni di negoziato erano composti da un'elevata percentuale di esperti della società civile (oltre un terzo del totale dei membri). In entrambi i casi sono stati organizzati inviti a presentare candidature e sono stati pubblicati i nomi di tutti i membri dei gruppi di lavoro. Per quanto riguarda la Croazia, tuttavia, il grado di coinvolgimento è dipeso in larga misura dallo stile di direzione adottato all'interno di ciascun gruppo: in alcuni casi, i membri della società civile non hanno avuto la possibilità di consultare i necessari progetti di posizione negoziale. Di conseguenza, il contributo della società civile ha riguardato principalmente la fase iniziale di valutazione e ha avuto soltanto un impatto limitato sull'elaborazione della strategia negoziale e sulle valutazioni preliminari dei costi e dei benefici sociali ed economici.

4.3

Le istituzioni dell'UE hanno fornito diversi canali di consultazione con la società civile, allo scopo di raccogliere riscontri sul progresso delle riforme collegate all'adesione, in particolare corrispondenza online, consultazioni annuali della società civile a Bruxelles, incontri organizzati nei paesi interessati, sessioni d'informazione ed eventi pubblici durante le visite dei funzionari dell'UE. La Commissione si è inoltre dimostrata aperta all'impiego di relazioni indipendenti di monitoraggio elaborate dalle organizzazioni della società civile. Essa è stata però indubbiamente molto più proattiva verso le ONG che non verso i sindacati e le associazioni di categoria, come appare evidente dal livello dei contatti, nonché dall'ambito di applicazione e dalle finalità dei meccanismi di finanziamento di preadesione per lo sviluppo delle capacità e il monitoraggio delle politiche.

4.4

Se si guarda indietro al processo di adesione della Croazia, esso rappresenta un'opportunità mancata per il rafforzamento del dialogo sociale nel paese nel quadro della sua adesione all'UE, il quale avrebbe invece potuto contribuire a garantire condizioni più efficaci e durevoli per l'appartenenza di questo paese all'UE, come era avvenuto in Bulgaria. I consigli economici e sociali nazionali non sono stati coinvolti in misura sufficiente nel dibattito sui costi dell'adeguamento economico e sociale e sulle relative misure di sostegno, né nella programmazione dell'assistenza di preadesione. Una percentuale molto ridotta dei finanziamenti di preadesione è stata destinata al rafforzamento delle strutture di dialogo sociale e delle capacità organizzative delle parti sociali. Vista la loro struttura capillare, le associazioni di categoria e i sindacati dovrebbero essere utilizzati maggiormente come piattaforme per deliberare in merito ai costi e ai benefici dell'adesione e per preparare in tempo utile l'economia.

4.5

In termini di elaborazione delle politiche, nel caso della Croazia, e in linea con le tendenze negative osservate nelle precedenti tornate di adesione, oltre l'80 % della legislazione collegata all'acquis è stato adottato con iter accelerato, spesso senza alcuna consultazione pubblica e con scarsissime valutazioni dell'impatto normativo, il che ha avuto ripercussioni negative sulla qualità e sulla trasparenza della redazione dei testi legislativi (9). È invece positivo constatare che la programmazione dello strumento di assistenza preadesione è avvenuta in maniera inclusiva, specialmente per quanto riguarda la società civile, e che è stata guidata dal Consiglio per lo sviluppo della società civile, con l'assistenza tecnica dell'ufficio governativo per la società civile. Queste modalità hanno permesso di raggiungere un elevato livello di pertinenza nella definizione dei meccanismi di sovvenzione, che hanno favorito il monitoraggio indipendente delle politiche in diversi ambiti essenziali di riforma, e hanno consentito l'intervento importante delle parti sociali nell'assegnazione dei finanziamenti volti a rafforzare le competenze in materia di dialogo sociale. Nei futuri processi di adesione dovrebbe essere evitata l'incoerenza tra i due processi di cui sopra, e l'approccio inclusivo nella definizione delle politiche dovrebbe essere sempre prevalente.

5.1

In quanto forte fautore della politica di allargamento, il CESE ha istituito dei comitati consultivi misti (CCM) che riuniscono le organizzazioni della società civile allo scopo di formulare raccomandazioni per le autorità politiche di entrambe le parti e di promuovere il dibattito pubblico sull'integrazione nell'UE all'interno dei paesi candidati. Queste strutture hanno consentito di organizzare discussioni informate in merito ai negoziati, sulla base di prospettive multiple, e hanno permesso di individuare le conseguenze dell'adozione dell'acquis dell'UE per diverse fasce della società, sostenendo l'impegno della società civile in questo processo. Oltre ai CCM, è stato istituito il Forum della società civile dei Balcani occidentali, il quale serve da piattaforma regionale per rivolgersi alle autorità politiche e fornisce opportunità per creare una rete di contatti tra le organizzazioni della società civile di questi paesi, nonché per esaminare i principali problemi della società civile della regione.

5.2

Il seguente elenco evidenzia alcuni punti deboli individuati nei lavori dei CCM:

5.3

La sensibilizzazione sul ruolo della società civile e il coinvolgimento delle parti sociali nel processo di adesione sono sempre stati, al tempo stesso, una missione e una sfida per il CESE. In alcuni paesi i governi hanno mantenuto un atteggiamento negativo nei confronti della società civile e, di conseguenza, le raccomandazioni formulate dai CCM hanno avuto scarsa risonanza. Tuttavia, i CCM hanno creato opportunità di scambi diretti tra la società civile e i politici e i funzionari dell'UE e quelli nazionali, anche se tali scambi hanno avuto uno scarso impatto sulle politiche governative. Alla luce di queste considerazioni, i CCM potrebbero trarre enormi vantaggi da un più forte sostegno e da una più stretta cooperazione con la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo, in modo da garantire che le preoccupazioni centrali circa le realtà nazionali dell'adesione, che scaturiscono dal dialogo civile e sociale portato avanti nei paesi, possano trovare ascolto in tutti i contesti pertinenti di definizione delle politiche.