29.10.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 318/99

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il Libro verde sugli appalti pubblici e il Libro verde sulla politica dell’UE in materia di appalti pubblici, entrambi elaborati dalla Commissione europea.

1.2

Il CESE è dell’avviso che:

1.3

Il CESE è dell’avviso che una revisione del quadro per gli appalti elettronici debba essere accompagnata obbligatoriamente da una revisione del quadro giuridico in materia di appalti pubblici. Il formato elettronico è infatti un canale che consente di applicare la politica in materia di appalti pubblici in modo più efficiente, efficace ed economico. Il CESE ritiene importante che vi sia coesione e che, in questo caso, si adotti un approccio congiunto.

1.4

Il CESE riconosce che l’applicazione degli appalti elettronici negli Stati membri non è stata all’altezza delle aspettative formulate nel piano d’azione del 2004. Comunque sia, il CESE riconosce l’esistenza di esempi di buone pratiche, quale l’applicazione generalizzata di questa forma di appalti da parte del Portogallo - che merita un elogio.

1.5

Il CESE conclude affermando che l’approccio multiplo in base al quale ciascuno Stato membro adotta un proprio calendario di applicazione non ha raggiunto i risultati desiderati, ma ha al contrario ulteriormente allontanato l’obiettivo auspicato di un sistema unico concordato tra tutti. Secondo il CESE è ora di estrema importanza che la Commissione europea - tramite la direzione generale Mercato interno e servizi, e con il contributo della direzione generale Società dell’informazione e media - adotti un ruolo di leader forte ed efficace (analogo a quello adottato con l’agenda e-Europa) per conseguire un quadro per gli appalti elettronici che sia integrato, interoperabile e standardizzato dal punto di vista impresa/tecnologia in tutti gli Stati membri. Ciò servirà a garantire che, se da un lato le attività intraprese autonomamente da uno Stato membro non sono compromesse, mettendo ulteriormente in forse il raggiungimento dell’obiettivo auspicato, dall’altro si adottino realmente delle iniziative che favoriscano il processo di applicazione di un approccio concordato in materia di coesione in un lasso di tempo prestabilito. Il Comitato intende peraltro mettere l’accento sulla necessità di istituire quadri pratici e ben adattati in materia di appalti elettronici per settori specifici, in particolare l’economia sociale e i servizi sociali. Infatti, i servizi che sono oggetto di appalti pubblici in questi settori sono spesso complessi e presentano caratteristiche specifiche di valore non confrontabili, per le quali deve essere previsto un certo margine di manovra, anche nell’ambito di una procedura elettronica d’appalto.

1.6

Il CESE raccomanda di introdurre un meccanismo di monitoraggio dell’applicazione per analizzare, tra l’altro, i progressi compiuti, gli ostacoli incontrati, le azioni correttive adottate in fase di introduzione degli appalti elettronici negli Stati membri.

1.7

Il CESE aggiunge che la Commissione europea, nel garantire l’accompagnamento dell’applicazione degli appalti elettronici, dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a cercare soluzioni innovative per superare i problemi legati alle procedure aziendali e alla questione linguistica.

1.8

La Commissione europea, oltre ad assumere un ruolo di leader, dovrebbe fungere da «campione» adottando gli appalti elettronici al suo interno.

1.9

Il CESE ribadisce l’importanza degli appalti elettronici quale strumento per le grandi, medie, piccole e microimprese per incentivare il commercio paneuropeo nel mercato interno. Il CESE sottolinea che le procedure aziendali e la tecnologia dovrebbero incentivare il commercio nel mercato interno piuttosto che fungere intenzionalmente da barriere agli scambi.

1.10

Il CESE sottolinea che le piccole e medie imprese (PMI), nonché microimprese sono la spina dorsale dell’imprenditorialità nell’UE. È fondamentale che i risultati della riforma degli appalti pubblici e dei quadri per gli appalti elettronici siano utilizzati per consentire alle PMI e alle microimprese di competere nel contesto degli appalti elettronici. Il CESE formula le seguenti raccomandazioni:

1.11

Il CESE raccomanda di strutturare gli appalti elettronici perché siano interoperabili e basati su standard aperti e programmi open source.

2.1

Il 18 ottobre 2010 la Commissione europea ha presentato un Libro verde sull’estensione dell’uso degli appalti elettronici nell’UE  (1), che era accompagnato da un documento di lavoro dei servizi della Commissione contenente una Valutazione del piano d’azione sugli appalti pubblici elettronici del 2004  (2).

2.2

Il Libro verde punta, come primo passo, alla creazione di un’infrastruttura interconnessa per gli appalti elettronici nel quadro dell’agenda digitale europea della Commissione. Il documento esamina i successi e le questioni collegate all’applicazione degli appalti elettronici tra gli Stati membri e pone una serie di domande destinate a calibrare l’azione dell’UE volta a favorire il ricorso agli appalti elettronici da parte delle amministrazioni pubbliche nazionali, regionali e locali.

2.3

Nel 2005 i ministri dell’UE hanno stabilito l’obiettivo di concludere per via elettronica almeno il 50 % degli appalti pubblici entro il 2010. Tuttavia, secondo la Commissione, negli Stati membri meno del 5 % dei bilanci destinati agli appalti pubblici è ora attribuito tramite sistemi elettronici.

2.4

Al Libro verde sugli appalti elettronici ha fatto seguito il 27 gennaio 2011 un altro Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici - Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti (3). Il CESE, che è attualmente impegnato nell’esame di questo particolare aspetto, nonché della fatturazione elettronica, intende adottare un pacchetto finale costituito da tre pareri tra loro correlati.

3.1

Domanda n. 1: il CESE classifica nel seguente ordine di importanza i problemi illustrati nel Libro verde:

3.2

Domanda n. 2: il CESE rileva l’esistenza dei seguenti problemi:

3.3

Domanda n. 3:

il CESE concorda sul fatto che la pubblica amministrazione nazionale e le autorità aggiudicatrici dovrebbero essere incentivate ad introdurre un quadro per gli appalti elettronici. Ribadisce che la strategia a molte velocità adottata dalla Commissione dovrebbe essere abbandonata. A suo avviso, infatti, l’esperienza maturata dal 2005 ad oggi e i risultati scarsi ottenuti in assenza di un meccanismo di monitoraggio efficace dovrebbero ora portare la Commissione a trovare un accordo con gli Stati membri riguardo al rispetto delle strategie convenute. Il CESE intende tuttavia sottolineare il fatto che gli Stati membri dovrebbero concepire appositi quadri equilibrati per settori specifici, e in particolar modo per l’economia sociale e i servizi sociali. Infatti, i servizi che formano l’oggetto di gare pubbliche d’appalto in questi settori sono spesso complessi e presentano caratteristiche specifiche di valore non confrontabili, per le quali deve essere previsto un margine di manovra, anche nell’ambito di una procedura elettronica d’appalto.

Quanto agli incentivi per stimolare le imprese a ricorrere agli appalti elettronici, il CESE solleva le seguenti questioni:

Riguardo alla lettera b), il CESE raccomanda alla Commissione di finanziare iniziative in tutti gli Stati membri volte a:

3.4

Domanda n. 4:

le amministrazioni aggiudicatrici sono enti governativi e come tali sono soggette alla politica adottata dal governo. Gli Stati membri dovrebbero fornire il necessario accompagnamento alle rispettive amministrazioni aggiudicatrici al fine di mettere a punto e introdurre il formato elettronico per le gare d’appalto. Ciò potrebbe richiedere da parte degli Stati membri l’inserimento delle strategie di applicazione degli appalti elettronici nei loro piani aziendali e nazionali in materia di tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), stabilendo delle tappe progressive da raggiungere entro un certo periodo (7).

La questione è stabilire se la formula degli appalti elettronici debba essere l’unico canale consentito per partecipare agli appalti pubblici. Il CESE ritiene che per quanto possibile gli Stati membri dovrebbero ricorrere in via primaria agli appalti per via elettronica - purché vengano concepiti in un modo intelligente che rispecchi le particolari esigenze di taluni settori. Ciò vale soprattutto per i servizi sociali che presentano una particolare complessità dal punto di vista degli appalti pubblici. Gli appalti elettronici per i servizi devono essere concepiti prendendo come punto di partenza il bisogno da soddisfare, nonché le caratteristiche specifiche del servizio considerato.

A questo proposito, le strategie volte a promuovere il ricorso agli appalti elettronici dovrebbero essere associate ad iniziative per sviluppare le capacità e accrescere le competenze dei dipendenti degli enti pubblici, nonché rendere facilmente accessibili alle PMI i centri di sostegno per la promozione degli appalti elettronici.

3.5

Domanda n. 5:

qualora si decida di adottare lo strumento dell’asta elettronica, esso prevede già l’obbligo di procedure elettroniche per alcuni appalti in conformità delle direttive 2004/17/CE (che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali) e 2004/18/CE (che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi).

Il CESE è favorevole all’adozione di uno strumento d’appalto, come le aste elettroniche, che per sua natura richiede un quadro per gli appalti elettronici, purché si introduca un quadro di sostegno per le PMI (cfr. punto 3.3) e si utilizzi tale quadro solo nei casi in cui ciò è opportuno.

Non si sottolineerà mai abbastanza l’importanza di sviluppare le capacità al fine di costruire il necessario quadro di sostegno, in quanto ciò consentirà alle PMI e alle organizzazioni non governative (ONG), da un lato, e alle grandi imprese, dall’altro, di praticare l’e-commerce in condizioni di parità.

Il CESE evidenzia il pericolo di un «divario digitale», che creerebbe condizioni di concorrenza «sleale»: le PMI e le ONG desiderose di partecipare agli appalti pubblici potrebbero infatti trovarsi in una posizione di svantaggio a causa degli ostacoli «tecnologici».

3.6

Domanda n. 6:

il CESE ritiene che gli appalti pubblici dovrebbero essere realizzati, in via prioritaria, in formato elettronico purché gli appalti pubblici siano concepiti in modo tale da tener conto delle caratteristiche particolari e delle esigenze complesse proprie di alcuni settori, ad esempio in materia di appalti di servizi di tipo «B».

Comunque sia, condizioni eque si possono garantire solo se le PMI e le ONG hanno la capacità di operare in un ambiente B2G (impresa-governo). Dal momento che ciò per il momento potrebbe non corrispondere alla realtà, l’UE e gli Stati membri dovrebbero orientare le iniziative di sviluppo delle capacità in questa direzione.

3.7

Domanda n. 7:

gli ostacoli inutili e sproporzionati alla partecipazione transfrontaliera agli appalti elettronici deriveranno, in via primaria, dai seguenti fattori:

Il CESE suggerisce alla Commissione di concepire e adottare un piano d’azione concordato associato a un sistema di monitoraggio dell’applicazione volto a garantire che simili ostacoli siano rimossi.

3.8

Domanda n. 8:

se si escludendo la segnalazione visibile delle gare d’appalto di importo inferiore alla soglia UE dal quadro per gli appalti elettronici, è verosimile pensare che la partecipazione transfrontaliera al mercato interno degli appalti elettronici dell’UE venga così limitata principalmente alle imprese di grandi dimensioni.

Giova sottolineare che la visibilità degli appalti pubblici di importo inferiore alla soglia in tutto il mercato unico è importante per le PMI e le microimprese, in quanto molto spesso le specifiche fissate nei capitolati di tali appalti rientrano tra le competenze e le capacità organizzative e finanziarie di queste imprese. La partecipazione delle PMI e delle microimprese al commercio transfrontaliero tramite questo tipo di appalti pubblici rafforzerà quindi il mercato unico.

Dal momento che il quadro per gli appalti elettronici si compone di varie fasi, che vanno dalla notifica alla fatturazione, entrambe per via elettronica, il CESE raccomanda che tutte le gare d’appalto, siano esse di importo superiore o inferiore alla soglia UE, figurino in forma visibile in un portale centrale sia del mercato unico che di portata nazionale, supportato da un servizio di notifica elettronica.

3.9

Domanda n. 9:

il CESE ritiene che il quadro normativo sugli appalti elettronici sia di per sé completo. I problemi derivano dalla scarsa volontà di metterlo in pratica.

3.10

Domanda n. 10:

troppo spesso le soluzioni sono motivate dall’architettura tecnica, mentre cozzano con le procedure aziendali. Il livello di sicurezza applicato dovrebbe rispecchiare il livello di rischio reale e gli investimenti nel sistema di sicurezza adottato dovrebbero essere commisurati a tale rischio.

L’attenzione per la sicurezza nella concezione del meccanismo di autenticazione degli appalti elettronici si traduce nel ricorso alla firma elettronica avanzata. L’introduzione di tale firma è però costosa da realizzare - in termini di introduzione, di costo dei certificati digitali, ecc.

A questo punto c’è da chiedersi se gli appalti elettronici non dovrebbero de facto essere collegati a un meccanismo di autenticazione con firma elettronica avanzata.

Il CESE è dell’avviso che la Commissione e gli Stati membri dovrebbero analizzare più a fondo i rischi degli appalti elettronici prima di decidere di collegare il meccanismo di autenticazione alla firma elettronica avanzata.

È opportuno notare che l’utilizzo di una carta di debito o di credito che, se smarrita o rubata, espone il titolare a un rischio finanziario, è soggetto all’utilizzo di un codice PIN a quattro cifre. Il CESE formula di conseguenza le seguenti domande:

Il CESE è dell’avviso che, pur essendo necessaria l’applicazione di un meccanismo sicuro per gli appalti elettronici, la soluzione debba essere commisurata al rischio e la meno complessa possibile.

Qualora si decida che il miglior modello in grado di garantire sicurezza negli appalti elettronici sia il certificato qualificato avanzato, il CESE propone di prendere allora spunto dal Virtual Company Dossier (VCD) che PEPPOL (Pan European Public Procurement On-line) ha in preparazione (8).

Il CESE riconosce che l’attuale direttiva prevede che soluzioni equivalenti ai certificati debbano essere riconosciute dalle amministrazioni aggiudicatrici. Ciò è dovuto al fatto che, nella pratica, spesso è difficile trovare degli equivalenti e alcuni Stati membri richiedono procedure farraginose, come traduzioni autorizzate, certificate, con apostille, oppure accettano solo gli originali. Si tratta di requisiti onerosi e costosi non solo per le imprese, ma anche per le amministrazioni aggiudicatrici.

3.11

Domanda n. 11:

quanto alla questione linguistica, gli ostacoli sono reali. Un quadro per gli appalti elettronici all’interno dell’UE non può esistere senza la capacità di «comunicare» una gara d’appalto in tutti e 27 gli Stati membri. D’altro canto, la traduzione dei documenti di gara da parte di un’amministrazione aggiudicatrice nazionale nelle lingue ufficiali dell’UE, se non addirittura in tutte le lingue parlate nei 27 Stati membri, per rendere la gara d’appalto accessibile alle aziende di tutti i paesi, è complessa e costosa, e finirebbe per bloccare l’appalto pubblico.

È importante che le imprese o i singoli individui che intendono partecipare a una gara d’appalto siano al corrente dei bandi pubblicati e che queste informazioni siano disponibili senza alcun ostacolo linguistico. Spetterà poi all’impresa - sia essa grande, media, piccola o micro - cercare ulteriori informazioni tramite i centri di sostegno, proposti nel presente parere, e decidere se incorrere in ulteriori spese per disporre di traduzioni più dettagliate, andando al di là di quanto si può ottenere tramite gli strumenti linguistici offerti.

Una possibile soluzione potrebbe essere lo sviluppo da parte della Commissione di uno strumento per la traduzione degli appalti on-line opportunamente congegnato e adattato al linguaggio tecnico dei documenti di gara - particolarmente attento, cioè, alla traduzione esatta di termini tecnici come «può», «obbligatorio», ecc., senza introdurre sfumature che potrebbero portare a un’interpretazione fuorviante.

Occorre però utilizzare tale strumento solo per gli appalti pubblici estremamente semplici, e a condizione che sia garantita la chiarezza, in modo che non ne risultino oneri amministrativi maggiori, privi di una vera utilità sia per l’amministrazione aggiudicatrice che per l’offerente.

3.12

Domanda n. 12:

il CESE raccomanda alla Commissione di convincere gli Stati membri a creare quadri per gli appalti elettronici basati su standard «aperti».

Il CESE raccomanda alla Commissione di incoraggiare gli Stati membri ad utilizzare l’applicazione open source e-PRIOR messa a disposizione gratuitamente dalla Commissione sotto forma di componenti da integrare in qualunque soluzione allo studio per gli appalti elettronici.

3.13

Domanda n. 13:

il CESE raccomanda alla Commissione di incoraggiare e incrementare l’offerta di soluzioni open source da integrare nei sistemi per gli appalti elettronici già esistenti o in corso di sviluppo.

3.14

Domanda n. 14:

il CESE concorda sul fatto che la Commissione debba continuare a sviluppare le proprie applicazioni come le soluzioni e-PRIOR, da mettere a disposizione degli Stati membri.

3.15

Domanda n. 15:

come già enunciato, la Commissione e gli Stati membri devono intraprendere iniziative continuative allo scopo di creare capacità che aiutino le PMI ad attrezzarsi per l’e-commerce B2G. La «questione linguistica» costituisce un ostacolo ben più difficile da superare per le PMI che vogliano partecipare agli appalti elettronici all’interno dell’UE.