31.1.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 24/39

1.1.1

Quella di «legiferare meglio» rappresenta una vera e propria istanza sociale, di cui il CESE si farà latore presso le istituzioni europee e i governi, interpretando così le esigenze della società civile e degli utenti del diritto.

1.1.2

Legiferare meglio significa innanzitutto porsi nella situazione dell'utente della norma giuridica. È dunque importante avvalersi in modo costruttivo delle risorse e delle competenze degli organismi consultivi per adottare un approccio partecipativo, che preveda la consultazione preliminare — e tenga conto della rappresentatività — delle organizzazioni della società civile, delle parti sociali e delle categorie direttamente interessate dalla legislazione.

1.1.3

Legiferare meglio, inoltre, significa legiferare meno, combattere l'ipertrofia legislativa e semplificare l'acquis comunitario, poiché un eccesso di legislazione nuoce alla trasparenza dell'ordinamento giuridico e quindi, in particolare, costituisce un ostacolo agli scambi; ma legiferare meglio significa altresì garantire un'applicazione agevole ed effettiva delle norme.

1.1.4

Legiferare meglio significa riportare la legislazione all'essenziale, orientandola innanzitutto agli obiettivi da raggiungere. Significa concepire una legislazione flessibile e adattabile, pur nella sua tendenziale stabilità. Per far ciò occorre rigore, ma soprattutto coerenza, dalla fase di elaborazione legislativa a quella di applicazione sul campo.

1.1.5

Semplificare significa ridurre, per quanto possibile, la complessità dell'ordinamento giuridico, il che non vuol dire che si debba ridurre drasticamente la produzione legislativa comunitaria o delegificare, a meno che, così facendo, non si risponda alle aspettative di certezza del diritto espresse dalla società civile e alle esigenze di certezza giuridica e di stabilità manifestate dalle imprese, in particolare dalle PMI.

1.1.6

Ogni atto o parte di atto normativo divenuto obsoleto deve essere espressamente abrogato.

1.2.1

Ogni direzione generale della Commissione (DG), tenuto conto del numero dei testi rientranti nella sua competenza e della loro complessità (misurabile, ad esempio, in base al numero totale delle righe e dei rinvii interni ad altre normative anteriori, nonché degli adempimenti amministrativi obbligatori che ne derivano), deve proporre un programma proporzionato di semplificazione, da includere nel programma d'insieme della Commissione, precisando la necessità e il prevedibile impatto delle sue proposte per i destinatari della normativa da semplificare. Tale programma dovrà specificare le misure proposte per ogni gruppo di testi considerati (ad esempio, abrogazione, revisione, codificazione), nonché le risorse ritenute necessarie per la sua realizzazione.

1.2.2

In una relazione annuale consolidata Semplificare l'acquis e legiferare meglio, la Commissione enuncerà il programma previsto per l'anno in corso e riferirà sull'effettiva realizzazione del programma dell'anno precedente, nonché sulle conseguenze che ne derivano per il suo programma rinnovabile di semplificazione a medio termine e il suo programma di lavoro. Nella relazione, inoltre, verranno analizzati gli sviluppi, a livello comunitario e nazionale, in materia di semplificazione e miglioramento della legislazione, e a questa analisi si accompagneranno, ove necessario, nuove proposte e raccomandazioni. Occorrerà evitare la proliferazione di rapporti e comunicazioni i cui contenuti coincidano o si sovrappongano.

1.2.3

Quello di iniziativa non è un potere neutro: esso esercita un'influenza determinante sulle scelte relative alle priorità e agli obiettivi della legislazione, sull'elaborazione e formulazione di questa o, in caso di emendamenti da parte del legislatore, sulla sua riformulazione. La qualità e la pertinenza della proposta legislativa si ripercuotono direttamente sulla durata e sull'esito della procedura che conduce alla sua adozione, mentre i difetti di elaborazione della proposta si traducono in una considerevole perdita di tempo e di risorse per tutte le istituzioni interessate e gli organismi consultati.

1.2.4

La scarsa qualità del testo adottato in esito alla procedura legislativa comunitaria o di quello con cui viene recepita una direttiva provoca conseguenze di rilievo, ossia un aumento del contenzioso e dell'intervento degli organi giudiziari nazionali e comunitari, nonché un aggravio dei costi sostenuti dalle amministrazioni nazionali e dalle parti in causa, se i testi in questione sono lacunosi o comportano difficoltà di interpretazione.

1.2.5

La Commissione e il legislatore non sono onniscienti, e la realtà sociale, economica e tecnologica è insieme complessa e mutevole: pertanto, modificare profondamente o snellire una normativa i cui effetti pratici divergano dagli obiettivi perseguiti, o la cui applicazione comporti costi eccessivi per le amministrazioni o per gli utenti, non significa indebolire l'autorità del legislatore, ma anzi dare una dimostrazione d'intelligenza politica in grado di rafforzare la fiducia dei destinatari ed il rispetto del diritto.

1.2.6

La valutazione, avviata già a monte della produzione del diritto, deve quindi effettuarsi mediante un'analisi (o, appunto, una valutazione) d'impatto (impact assessment), che consenta di determinare in che modo la nuova normativa può effettivamente essere accolta e in che modo si inserirà nel corpus giuridico preesistente, nonché gli eventuali problemi di applicazione.

1.2.7

Nel caso in cui ritiri delle proposte legislative già in corso d'esame, la Commissione dovrebbe giustificare la sua scelta di porre fine al procedimento legislativo avviato e consultare non solo le istituzioni legislative e gli organi consultivi, ma anche le organizzazioni della società civile il cui parere era stato sollecitato o i cui interessi sono influenzati da questo ritiro.

1.2.8

Se si vuole conferirle un'indiscutibile legittimità politica e giustificazione pratica, la valutazione legislativa, sia ex ante che ex post, deve essere concepita come un'operazione pluralistica e partecipativa. Mentre la valutazione ex ante precede e poi accompagna il processo di elaborazione normativa, quella ex post viene effettuata in due tempi: dapprima durante la fase di recepimento delle direttive o di esecuzione dei regolamenti, in cui possono emergere alcune prime difficoltà di recepimento o di esecuzione, quindi (ed è questa la valutazione d'impatto propriamente detta) dopo un periodo prestabilito di applicazione sul campo, in cui possono venire alla luce delle conseguenze impreviste o indesiderabili. Tale valutazione d'impatto può produrre un «effetto di ritorno» (feedback) sulla normativa stessa o sulle modalità della sua applicazione (1).

1.2.9

Tali conseguenze negative o impreviste possono avere natura molto diversa: la loro valutazione in termini di costi eccessivi per le amministrazioni o per gli utenti deve essere integrata dall'analisi del loro impatto sociale, economico, ambientale o sui diritti fondamentali.

1.2.10

Occorre valutare l'esercizio delle competenze in materia di esecuzione, a livello sia comunitario (esecuzione diretta, comitati di regolamentazione, agenzie autonome di regolazione) che nazionale (ministeri, organi periferici, autorità amministrative indipendenti), il loro impatto (adempimenti amministrativi richiesti agli utenti, costi, complessità) e l'efficacia dei controlli o delle eventuali sanzioni. Il legislatore deve poter effettuare un monitoraggio di questo esercizio che combina regolamentazione e vera e propria esecuzione.

1.2.11

Gli Stati membri devono quindi sviluppare e perfezionare i propri strumenti di valutazione, e poi riferire sui risultati alla Commissione e al legislatore nazionale, evidenziando i successi e i problemi riscontrati.

1.2.12

Una politica di coordinamento, informazione e scambio riguardante le pratiche nazionali e la loro efficacia, e la regolare pubblicazione di tabelle sullo stato di avanzamento dell'attuazione delle norme comunitarie, come previsto nella decisione della Commissione, nonché il quadro sinottico di valutazione dei progressi compiuti nella realizzazione del mercato interno, permettono di effettuare un monitoraggio efficace e di apportare correzioni.

1.2.13

Come si è impegnato a fare nel codice di condotta dell'ottobre 2000, il Comitato economico e sociale europeo continuerà ad adottare ogni anno un parere in merito alla relazione consolidata «Semplificare l'acquis e legiferare meglio», nonché alle comunicazioni e alle varie relazioni settoriali della Commissione in materia di semplificazione dell'acquis e di qualità della legislazione.

1.3.1

Il CESE ritiene che il compito di rendere il corpus giuridico comunitario più semplice, coerente e pertinente non si esaurisca in una scelta di metodi e di tecniche, ma implichi la soluzione di questioni essenzialmente politiche ed esiga dunque un'intensa mobilitazione interistituzionale, sostenuta con forza da una altrettanto intensa partecipazione della società civile organizzata.

2.1

La presidenza britannica ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo (CESE) un parere sul tema «Legiferare meglio». Inoltre, il CESE ha ricevuto la 12a relazione della Commissione sul tema della semplificazione del diritto comunitario ed esaminato la sua comunicazione Una migliore regolamentazione per la crescita e l'occupazione nell'Unione europea, seguita al Consiglio europeo sulla revisione della strategia di Lisbona, nonché la recente decisione della Commissione sul recepimento delle direttive.

2.2

Con le sue raccomandazioni, il Comitato non intende rimettere in causa il metodo comunitario, fondato sullo Stato di diritto (rule of law) e ormai consolidato, nonché ribadito nel Trattato costituzionale ed integrato da una procedura che prevede il diretto coinvolgimento della società civile nell'iniziativa legislativa. Essenzialmente, tali raccomandazioni traggono spunto dalle conclusioni del Consiglio di Edimburgo del 1992, dal Libro bianco sulla governance e dalla strategia di Lisbona (2000-2001), nonché dall'accordo interistituzionale (in prosieguo, «AII») del 16 dicembre 2003, e tengono conto dei lavori avviati su iniziativa delle sei presidenze e del Consiglio.

2.3

Nel contempo, però, nelle sue raccomandazioni il CESE insiste sull'esigenza di coinvolgere la società civile nel processo di elaborazione, di valutazione e di ulteriore revisione della normativa comunitaria. Con i suoi pareri e le sue proposte sull'oggetto e sulla qualità delle proposte legislative, esso intende contribuire in modo costruttivo al miglioramento del quadro giuridico e amministrativo entro cui le imprese e i cittadini devono operare.

2.4

Il CESE riconosce l'esigenza di legiferare meglio e accoglie con favore ogni iniziativa in tal senso. Tuttavia, esso sottolinea che, se si vuole che l'UE affronti i problemi che le si presentano, non si può ritenere inutile o penalizzante qualsiasi regolamentazione. Inoltre, il CESE non potrebbe dare il suo appoggio a un processo che conduca la Commissione, garante dell'interesse comunitario e motore dell'integrazione europea, a rinunciare all'esercizio del suo potere di iniziativa e dunque alla creazione di «un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa».

3.1

Legiferare meglio significa contribuire ad una governance migliore e a una legislazione più semplice e comprensibile, dando così alla società civile una buona immagine delle istituzioni europee in termini di capacità di agire in modo efficace, e ristabilire la fiducia della società civile nel legislatore comunitario.

3.2

Attualmente, l'osservanza del principio di eguaglianza davanti alla legge è resa problematica dalla complessità e dal numero delle norme in vigore, nonché dalla difficoltà di avere accesso al diritto vigente e a quello in preparazione. Gli imperativi dell'intelligibilità e dell'accessibilità della legislazione devono informare l'opera di semplificazione dell'acquis comunitario tanto quanto l'esigenza di elaborare nuove proposte legislative.

3.3

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata solennemente a Nizza nel 2000, sancisce il diritto dei cittadini europei ad una buona amministrazione; l'informazione e la partecipazione dei destinatari delle norme giuridiche, l'effettiva necessità della proposta legislativa, il ricorso ad esperti indipendenti e affidabili, l'attuazione dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà, la qualità della legislazione, del suo recepimento o della sua applicazione e la semplificazione amministrativa sono condizioni essenziali dell'efficacia del diritto in questione dal punto di vista dei suoi utenti.

3.4

Le priorità «Semplificare l'acquis comunitario» e «Legiferare meglio», accompagnate dalle azioni comunitarie necessarie a tradurle in pratica, attengono alla stessa iniziativa finalizzata al miglioramento della governance ed esigono che si dedichino loro risorse sufficienti; inoltre, tali priorità devono informare stabilmente il processo di elaborazione e applicazione delle norme giuridiche. Una volta consolidatasi, tale integrazione deve essere sostenuta nel tempo a livello politico, grazie all'allocazione di risorse adeguate.

3.5

In ambito comunitario, la semplificazione dell'acquis e il miglioramento della qualità ed efficacia della legislazione sono divenuti altrettante priorità assolute per conseguire gli obiettivi di competitività, crescita ed occupazione, sviluppo sostenibile, qualità della vita dei cittadini dell'Unione, e quindi anche per agevolare l'attività economica delle imprese europee nel mercato interno e negli scambi commerciali con i paesi terzi.

3.6

Tuttavia, le azioni avviate e le iniziative intraprese sono ancora ben lungi dall'aver prodotto gli effetti sperati; l'attuale insuccesso della strategia di Lisbona, le osservazioni e le proposte della relazione KOK, e il rilancio di tale strategia da parte del Consiglio europeo rendono necessaria una revisione della strategia avviata nel 1992, peraltro notevolmente rafforzata a partire dal 2001 dalle istituzioni e dagli Stati membri, per migliorare la legislazione comunitaria e il modo di applicarla.

3.7

Il CESE condivide il punto di vista della Commissione secondo cui si impone un riesame globale dei bisogni e delle risorse disponibili. Ciò vale anche a livello dei singoli Stati membri.

3.8

Orbene, i problemi dell'Europa in termini di competitività e realizzazione di un'economia della conoscenza e, sul piano politico, di trasparenza, partecipazione, efficacia e accettazione della legislazione comunitaria da parte dei cittadini e delle imprese, esigono un potenziamento decisivo, o in alcuni casi un ripensamento dei metodi, nonché una riallocazione delle risorse da utilizzare per legiferare meglio in un'Europa a 25 Stati e destinata ad allargarsi ulteriormente in futuro.

3.9

L'attuale strategia della Commissione si evince chiaramente da due comunicazioni pubblicate nel marzo 2005 (2) e dovrà essere integrata entro la fine di quest'anno dalla proposta di un quadro operativo per le agenzie. Quest'ultimo, secondo il CESE, dovrebbe limitarsi a tratteggiarne le linee guida fondamentali, senza pregiudicare l'autonomia delle agenzie, che sono già sottoposte al controllo della Corte dei conti per quanto concerne l'esecuzione dei loro bilanci e a quello dell'autorità giudiziaria in caso di contenzioso.

3.10

Nella 12a relazione Legiferare meglio 2004  (3) vengono citati i seguenti documenti: il Piano d'azione della Commissione Semplificare e migliorare la regolamentazione, l'AII «Legiferare meglio» del dicembre 2003 (4) e la strategia degli Stati membri definita nel programma d'azione intergovernativo adottato nel maggio 2002 dai ministri responsabili della Funzione pubblica. Nella sua 11a relazione Legiferare meglio 2003  (5), la Commissione aveva ribadito i suoi obiettivi, che inoltre sono indicati in dettaglio in otto comunicazioni tematiche (6).

3.11

Il piano d'azione della Commissione deriva dai lavori preparatori degli esperti e dal Libro bianco sulla governance europea del 2001, nonché dai lavori del gruppo sulla qualità della legislazione creato nel novembre 2000 dai ministri responsabili della Funzione pubblica. Sull'argomento esiste ormai un consenso abbastanza ampio.

3.12

Migliorare l'acquis comunitario attraverso la sua semplificazione è un obiettivo fondamentale per la Commissione, che si è data una metodologia e dei mezzi per conseguirlo.

3.13

Dall'inizio del processo avviato nel 1992 dal Consiglio di Edimburgo in materia di semplificazione e di rispetto dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà, la Commissione ha adottato alcune disposizioni quadro riguardanti le modalità delle consultazioni preliminari, la conduzione delle valutazioni d'impatto, e la qualità e le modalità di redazione della nuova legislazione. Il monitoraggio e lo stato di avanzamento di tale processo formano oggetto di dodici relazioni annuali. Tuttavia, i pur concreti progressi finora compiuti non sono ancora riusciti a convincere appieno gli utenti del diritto comunitario.

3.14

L'iniziativa per una migliore legislazione avviata dalla presidenza irlandese del Consiglio dell'Unione europea ha formato oggetto, nel 2004, della dichiarazione delle sei presidenze in vista di una migliore legislazione (7). Il Consiglio «Competitività» del novembre 2004 ha individuato 15 priorità (riguardanti una ventina di atti normativi) per la semplificazione della normativa comunitaria, e a tal fine ha proseguito i suoi lavori nel febbraio 2005; la Commissione ha quindi intrapreso i passi necessari a concretizzare gli orientamenti del Consiglio, ed ora è imperativo conseguire questi obiettivi.

3.15

Nella sua comunicazione «Una migliore regolamentazione per la crescita e l'occupazione nell'Unione europea (8)», la Commissione ridefinisce il suo approccio del 2002 nel nuovo contesto caratterizzato dalla revisione della strategia di Lisbona.

3.16

Da parte sua, il CESE, in quanto organo demandato istituzionalmente a rappresentare la società civile organizzata, è altrettanto determinato a contribuire fin dall'inizio e più attivamente all'iniziativa volta a dotare l'Europa di una legislazione migliore, più chiara, più coerente e più efficace, per rispondere alle legittime aspettative dei cittadini e delle imprese. Grazie al protocollo concluso (9) con la Commissione, il CESE può organizzare consultazioni sulle proposte legislative. Al riguardo, i pareri del Comitato dovranno essere più incisivi e porsi innanzitutto nell'ottica dei destinatari della normativa comunitaria.

4.1

Stante il quadro giuridico stabilito dai Trattati, l'intervento legislativo costituisce il mezzo principale dell'azione comunitaria, mentre gli Stati membri hanno a disposizione una gamma più ampia di strumenti.

4.2

Il miglioramento della legislazione (vigente e futura) dovrebbe mirare non solo alla semplificazione, ma anche alla coerenza dei concetti giuridici, a una formulazione chiara delle norme, a cominciare dai settori in cui la legislazione è più mutevole, abbondante o complessa (al riguardo può citarsi come esempio la legislazione in materia di mercato interno e di ambiente, di politica dei trasporti e di statistiche).

4.3

Le priorità della strategia di Lisbona (in particolare gli obiettivi di una maggiore competitività e di una migliore governance europea (10)) rendono necessario dedicarsi in primo luogo ad un esame della funzione normativa e delle condizioni del suo esercizio, nonché delle ripercussioni della legislazione europea all'interno degli Stati membri (a livello legislativo e amministrativo), onde garantire un'applicazione più uniforme del diritto e assicurare la coerenza legislativa in un mercato interno dove la concorrenza non sia falsata (level playing field). Occorre quindi evitare che, nel recepire la normativa comunitaria, si aggiungano disposizioni inutili o si rendano più complesse quelle già contenute nelle direttive.

4.4

Il Consiglio europeo di Lisbona aveva già chiesto alla Commissione, al Consiglio e agli Stati membri di definire entro il 2001 una strategia rivolta a semplificare l'ambiente normativo attraverso un'azione coordinata (11). Esso ha inoltre sottolineato la necessità di orientarsi verso nuovi e più flessibili modi di legiferare.

4.5

Il CESE sostiene questi nuovi modi di legiferare (12) ed è convinto che essi consentano un coinvolgimento più immediato e duraturo della società civile nel processo di produzione normativa, sia in cooperazione con le istituzioni sia in maniera più autonoma (coregolamentazione ed autoregolamentazione), come previsto dall'AII del dicembre 2003.

4.6

In un'epoca di globalizzazione e dematerializzazione dell'economia (economia digitale e società della conoscenza, questioni di proprietà intellettuale e di diritti d'autore, auditing delle imprese e nuovi strumenti e servizi finanziari) (13), è necessario dar vita a nuovi partenariati con gli attori socioeconomici (mobilitando meglio i comitati per l'occupazione e quelli di dialogo sociale, ma anche istituendo, se necessario, dei comitati settoriali, dei gruppi di lavoro su determinati temi, ecc.). Ciò richiede, entro certi limiti, un ripensamento delle procedure e degli strumenti tradizionali, e in ogni caso il superamento della loro difficoltà ad adeguarsi alla rapida evoluzione dei mercati e alle esigenze in materia di innovazione, investimenti, formazione o ricerca.

4.7

Da parte sua, la Commissione osserva già delle procedure di consultazione e di valutazione d'impatto, la cui tabella di marcia è pubblicata annualmente, in particolare ricorrendo al metodo comparativo «costi-vantaggi», integrato da altri strumenti, come l'analisi multicriteri. Secondo il CESE, il mero bilancio costi-benefici non costituisce uno strumento utilizzabile indiscriminatamente in ogni settore e per valutare tutti gli effetti della legislazione (ad esempio, in materia di sanità pubblica e di ambiente). Infatti, nell'analizzare l'impatto delle proposte legislative occorre tener conto anche dell'attuazione di diritti fondamentali o della considerazione di esigenze di interesse generale, ossia di elementi che, per definizione, sono difficili da valutare in termini di costi-vantaggi.

4.8

Sullo sfondo del quadro d'intervento delineato dalla comunicazione Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario  (14), sono state avviate due iniziative più specifiche per quanto concerne, da un lato, la legislazione agricola (15) e, nel 2004, quella sulla pesca (16), particolarmente abbondanti e in rapida evoluzione e, dall'altro lato, a partire dal 1996, la semplificazione nel mercato interno (SLIM). Quest'ultima iniziativa, tuttavia, che aveva prodotto risultati parziali ma incoraggianti, ha avuto uno scarso seguito da parte del Consiglio e del Parlamento, al punto da sembrare ormai abbandonata (17).

4.9

L'accordo interistituzionale del 16 dicembre 2003 tra la Commissione, il Parlamento e il Consiglio (18) mira a costituire la base di un nuovo approccio delle istituzioni comunitarie alla funzione legislativa, che offre maggiori possibilità di ricorrere allo strumento contrattuale, alla coregolamentazione e all'autoregolamentazione. Sulla scorta dell'AII, il CESE ha recentemente adottato un parere sul tema della semplificazione (19), nonché la citata relazione informativa sulle forme alternative di regolamentazione (20). Prima di allora, il CESE aveva concentrato la propria attenzione soprattutto sull'azione SLIM. Secondo il Comitato, nell'attuare l'AII si dovrà prestare un'attenzione particolare alle PMI e all'applicazione della Carta delle piccole imprese europee.

4.10

Secondo alcuni, oltre la metà della legislazione vigente negli Stati membri sarebbe di origine comunitaria. Nel 2000, in occasione dei lavori preparatori sulla governance europea, la mole dell'acquis comunitario è stata stimata in 80 000 pagine. Oggi, altri studi mostrano un'evoluzione più moderata, dell'ordine del 10 % della nuova normativa di diritto interno.

4.11

In ogni caso, tale normativa comporta dei costi, in termini di elaborazione, recepimento ed applicazione, non solo per l'Unione e gli Stati membri, ma anche per le imprese e i cittadini, da cui ci si attende che conoscano la legge, la osservino ed espletino determinate formalità amministrative (siffatti costi dei privati sono di solito designati con l'espressione compliance costs, ossia «costi di attuazione»).

4.12

È difficile quantificare i costi di produzione e di osservanza della normativa, nonché degli adempimenti amministrativi e burocratici che ne conseguono. In ogni caso, sono sempre di più le voci critiche (in particolare degli esponenti delle imprese) che, aggiungendosi così ai timori manifestati dal Consiglio e dalla Commissione, denunciano le esigenze, i problemi, le pastoie e gli oneri talora davvero eccessivi derivanti da questa situazione, tali, secondo alcuni, da costituire un notevole freno alla competitività europea. Se si vuole valutare in modo obiettivo la qualità della legislazione, questi costi devono essere stimati. Secondo una stima dell'OCSE, i costi di attuazione della normativa comunitaria sarebbero pari al 3-4 % del PIL europeo (21).

4.13

Tuttavia, quello riguardante i compliance costs e le ripercussioni negative sulla competitività non è che un aspetto — certo non trascurabile, ma neppure l'unico o il principale — della questione (22). Ciò non toglie che sarebbe possibile adottare un approccio mirante a legiferare nel modo migliore possibile dal punto di vista dell'applicazione delle norme, ossia in quello che, per conseguire i suoi obiettivi, comporti costi minimi di attuazione e di conformità: è quanto la relazione MANDELKERN suggeriva e il CESE vorrebbe che si tentasse di fare, a titolo sperimentale, con riguardo alle proposte legislative aventi un prevedibile impatto sulla vita delle imprese, in particolare su quella delle PMI. Già adesso la Commissione tiene conto del problema dei costi amministrativi nel suo approccio e lavora ad un progetto pilota volto a elaborare un modello di tali costi (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Legiferare è un atto politico che riguarda, al di là delle istituzioni comunitarie e dei governi, la società civile organizzata e tutti i cittadini europei. Numerose critiche si appuntano sull'opacità, complessità e scarsa trasparenza delle procedure di elaborazione del diritto comunitario, nonché sull'inutile introduzione di requisiti o procedure in occasione del recepimento di una direttiva che, invece, di per sé non lo richiederebbe (gold-plating). Si tratta di inutili complicazioni delle procedure amministrative, che servono solo a moltiplicare le pastoie, le scartoffie e gli oneri burocratici (red tape) per gli utenti del diritto. Inoltre, le ONG e le parti sociali deplorano spesso il carattere formale e i limiti delle procedure di consultazione preliminare, che comportano per loro un notevole quanto oneroso investimento in termini di tempo e di competenze tecniche.

4.15

Si tratta qui di problemi di visibilità istituzionale, di governance e di democrazia, tanto per le istituzioni europee quanto per gli Stati membri; ne va dell'immagine dell'Unione e delle sue istituzioni, che oggi sono obbligate a trovare soluzioni rapide ed efficaci. Si tratta, inoltre, di perseguire meglio gli obiettivi della crescita economica, dell'occupazione e della competitività in Europa. Gli Stati membri, da parte loro, devono mettere in cantiere una riforma dello Stato e delle sue amministrazioni, dato che anch'essi sono direttamente interessati da queste critiche e il loro contributo attivo al miglioramento della governance complessiva è indispensabile.

4.16

Tutto ciò ha dirette ripercussioni sul progresso dell'idea europea e della costruzione dell'Unione, in particolare adesso che il dibattito politico sul Trattato costituzionale si trova al centro dell'attenzione dei cittadini. Occorre, infatti, rispondere alle aspettative dei cittadini stessi e della società civile riguardo al miglioramento della qualità e della leggibilità della normativa comunitaria, nonché di operare per la semplificazione di quest'ultima, anche valutando gli oneri burocratici che la sua applicazione farebbe gravare tanto sulle amministrazioni quanto sulle imprese.

5.1

Nel febbraio 2003 la Commissione ha lanciato un quadro d'azione inteso a ridurre la mole dell'acquis comunitario, migliorare l'accessibilità della legislazione e semplificare la normativa vigente. Sulla base di tale quadro, la Commissione ha messo a punto un programma rinnovabile di semplificazione e presentato una trentina di iniziative in tal senso a favore degli operatori economici, dei cittadini e delle pubbliche amministrazioni nazionali. Ad oggi, 15 proposte legislative sono ancora al vaglio del legislatore in vista della loro adozione.

5.2

Il CESE attende la presentazione, nell'ottobre 2005, della nuova fase del programma di semplificazione della Commissione. In questa nuova fase si dovrebbe, in particolare, tener conto del parere delle parti interessate (cfr. la consultazione pubblica avviata il 1o giugno 2005 sul sito Europa) e includere un approccio settoriale.

5.3

Il Comitato rammenta l'importanza di attuare l'accordo interistituzionale «Legiferare meglio», adottato nel dicembre 2003, in particolare il suo paragrafo 36 concernente i metodi di lavoro del Consiglio e del Parlamento europeo per l'esame delle proposte di semplificazione.

5.4

La codificazione è uno strumento essenziale di semplificazione, in quanto consente di riunire e armonizzare il diritto fino ad allora contenuto in più atti normativi, cui il codice si sostituisce formalmente. Questo diritto anteriore deve essere espressamente abrogato, se si vuol conferire al codice la certezza giuridica che si attendono di ricavarne i destinatari e gli utenti delle norme ivi contenute. Ciò comporta l'adozione formale dei codici da parte del legislatore, a differenza di quanto avviene nel caso del consolidamento realizzato dall'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali. Quest'ultima operazione, infatti, riveste un carattere meramente tecnico e quindi, pur agevolando la conoscenza del diritto vigente, non offre le stesse garanzie dal punto di vista della certezza del diritto. La codificazione costituisce quindi un passo ulteriore rispetto al consolidamento.

5.5

Il settore del diritto che viene codificato deve aver raggiunto un certo livello di completezza o di stabilità, nel caso in cui la codificazione sia effettuata a diritto costante; d'altra parte, nulla impedisce di prevedere, in certi settori giuridici, un'altra forma di codificazione, qualora si renda necessaria una riforma parziale del diritto in vigore.

5.6

Se una stessa disposizione viene inclusa in un più di un codice, in uno di questi essa dovrebbe figurare a titolo principale, mentre negli altri dovrebbe rivestire una forma tipografica particolare e si dovrebbe citare il codice in cui la norma compare a titolo principale.

5.7

Se, nell'accingersi a un'operazione di consolidamento normativo, si constata la presenza di contraddizioni interne (ad esempio, se le definizioni adottate o la terminologia usata divergono da un testo all'altro), allora occorre sottoporre il prima possibile al legislatore, in luogo del testo consolidato, una riformulazione complessiva della normativa in questione.

5.8

Gli eventuali errori commessi in sede di abrogazione o di codificazione devono essere corretti — e la rettifica pubblicata — nel più breve tempo possibile.

5.9

Il sistematico ricorso al consolidamento costituisce uno strumento costante ed efficace di semplificazione, che può evidenziare l'esigenza di codificare o rivedere la normativa in vigore per renderla più chiara e coerente, e agevola notevolmente l'accesso al diritto vigente.

5.10

Il sito EURlex deve consentire l'accesso alla totalità del diritto in vigore; tutti i testi codificati o consolidati di diritto vigente devono restare sempre accessibili su tale sito.

5.11

A causa della modalità di accesso alle Gazzette ufficiali, dopo un certo termine diventa difficile consultare i testi normativi in vigore, e ciò costituisce un ostacolo alla conoscenza completa dell'acquis comunitario. Questo problema tecnico deve essere risolto.

6.1

Il sito PRElex deve consentire l'accesso alla totalità del diritto in preparazione, collocandolo nel suo contesto (accompagnato, cioè, da valutazioni, consultazioni, studi e spiegazioni); quando una normativa in preparazione rinvia ad altre direttive o altri regolamenti, un link ipertestuale deve permettere di accedervi direttamente, a prescindere dalla data di pubblicazione di tali atti nella Gazzetta ufficiale.

6.2

Ogni norma preesistente che sia divenuta incompatibile con le disposizioni introdotte da una nuova normativa deve essere espressamente abrogata oppure modificata in modo da renderla compatibile con quest'ultima.

6.3

La maggior parte di questi metodi esiste già e viene utilizzata, ma alcuni di essi devono essere perfezionati. Possono essere elaborati altri metodi o sistemi, ma nel complesso la loro applicazione non deve appesantire o prolungare indebitamente dei processi di elaborazione già di per sé complessi, tanto più che il Trattato costituzionale farà della codecisione la procedura legislativa ordinaria.

6.4

Pertanto, la Commissione propone (COM(2005) 97 def.) di istituire presso di sé di due organismi ausiliari:

6.5

La Commissione ha già fatto ricorso ad esperti per le sue proposte legislative. L'esperienza dirà se l'istituzionalizzazione di tale ricorso apporterà un valore aggiunto rispetto alle pratiche attuali.

a)

Definizione degli obiettivi che ci si propone di conseguire con la normativa, tenendo conto del diritto originario e del quadro giuridico già esistente, ivi inclusa la giurisprudenza della Corte di giustizia (CGCE) in materia; esame delle possibilità di conseguire nel modo migliore gli obiettivi previsti o perseguiti evitando l'ipertrofia legislativa, nel rispetto dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà;

b)

gerarchizzazione degli obiettivi e definizione delle priorità per mezzo di misure settoriali od orizzontali; ruolo del Consiglio in questa fase; valutazione dell'esigenza di legiferare, quando i Trattati o il diritto derivato non prevedano già degli strumenti per conseguire i medesimi obiettivi;

c)

pianificazione a medio termine (agenda, piano di lavoro) per conseguire gli obiettivi prefissati, che preveda anche l'utilizzo di nuovi partenariati a tale scopo;

d)

definizione dell'atto o degli atti giuridici più appropriati per conseguire gli obiettivi prefissati: direttiva (legge-quadro), regolamento (legge), semplificazione (fusione della nuova legislazione con quella preesistente, con unificazione dei concetti giuridici e delle definizioni, consolidamento sistematico delle modifiche con il testo anteriore, codificazione, restatement, ossia fusione della legislazione contenuta in una pluralità di atti in un unico atto riveduto e semplificato) o altra forma di regolamentazione secondo metodi alternativi (codecisione, coregolamentazione, autoregolamentazione «sottoposta a supervisione» oppure no, contrattualizzazione); integrazione dell'obiettivo di semplificazione e chiarificazione in ogni nuova iniziativa legislativa;

e)

studi preliminari d'impatto che vadano al di là del metodo costi-vantaggi inteso in termini meramente finanziari, in particolare nei campi in cui una quantificazione in quei termini appare particolarmente difficile (ad esempio, in tema di misure ambientali, che hanno un impatto sulla sanità pubblica, sulla biodiversità, sulla qualità dell'aria o dell'acqua, o di misure sociali relative alla partecipazione e alle condizioni di vita e di lavoro, che si prevede possano avere ripercussioni sulla produttività e sull'efficienza economica o sul benessere sociale); il bilancio complessivo deve essere positivo in termini di interesse pubblico o di interesse generale (ad esempio, effettività dei diritti socioeconomici), ma le modalità di applicazione devono essere tali da evitare, per quanto possibile, di imporre delle restrizioni eccessive, dei costi di attuazione (compliance costs) sproporzionati, o dei controlli e delle prescrizioni inutili rispetto ai fini da perseguire. Se è vero che il calcolo finanziario resta indispensabile, in alcuni casi esso può passare in secondo piano rispetto alla considerazione di determinati obiettivi politici prioritari;

f)

democrazia partecipativa: forme alternative di regolamentazione che coinvolgano direttamente i destinatari della normativa; nel caso di strumenti legislativi, consultazione — che coinvolga innanzitutto, in maniera efficace e in misura sufficiente, gli attori più direttamente interessati della società civile, sia personalmente che per il tramite delle organizzazioni rappresentative di appartenenza — ed eventuale richiesta di pareri esplorativi al Comitato economico e sociale e/o al Comitato delle regioni; utilizzo dei Libri verdi e dei Libri bianchi come strumenti preparatori e di ampia consultazione della società civile e delle istituzioni; creazione di partenariati con le organizzazioni rappresentative delle varie componenti della società civile; utilizzo dei mezzi di comunicazione per chiarire gli obiettivi e il contenuto degli strumenti normativi progettati.

8.1.1

Il CESE prende atto dell'adozione da parte della Commissione di nuovi orientamenti interni in materia di analisi d'impatto, in vigore dal 15 giugno 2005.

8.1.2

Le valutazioni preliminari d'impatto, proporzionate all'ampiezza e alla complessità degli obiettivi da raggiungere, dovrebbero essere avviate ricorrendo alle risorse umane e alle competenze esistenti nella (o nelle) DG che intende lanciare l'iniziativa, dopo che gli obiettivi che ci si propone di conseguire mediante la nuova normativa sono stati fissati a livello politico. Si tratterebbe dunque di una prima impostazione della valutazione di impatto.

8.1.3

I criteri e i metodi possono rispondere a uno standard prestabilito, da adeguare poi alle esigenze delle singole DG e, se e in quanto necessario, alla proposta di volta in volta allo studio. Senza pregiudicare l'applicazione del principio della consultazione aperta, in questa fase possono tuttavia essere previste delle consultazioni informali, con alcune delle organizzazioni maggiormente rappresentative o interessate e con alcuni esperti nazionali, riguardo all'ambito di applicazione, agli obiettivi e alla natura dello strumento normativo, nonché all'impatto che si prevede esso possa avere.

8.1.4

Lo strumento indicato dal CESE con l'espressione «studio preliminare d'impatto» (23) potrebbe dunque essere affinato, internamente e per quanto necessario, ricorrendo a una consulenza tecnica esterna indipendente o ad esperti nazionali sul modello proposto dalla Commissione (24).

8.1.5

Il Comitato insiste affinché le valutazioni d'impatto trattino in modo equilibrato delle tre dimensioni — economica, sociale e ambientale — della strategia di Lisbona.

8.1.6

Il CESE ritiene importante che gli studi d'impatto siano posti al centro del processo di elaborazione e di applicazione della normativa comunitaria: essi, infatti, non devono più apparire come dei meri adempimenti amministrativi obbligati o che non apportano alcun valore aggiunto.

8.1.7

Il Comitato ribadisce la necessità di prevedere una valutazione d'impatto obbligatoria almeno per tutte le proposte legislative che possono incidere sull'attività delle imprese o dei lavoratori nei diversi settori economici, nonché per quelle relative ad atti da adottare con la procedura di codecisione. Come previsto dall'AII «Legiferare meglio» del dicembre 2003, si dovrebbe giustificare la scelta di ricorrere a uno strumento legislativo o alternativo alla legislazione (coregolamentazione, contratti, autoregolamentazione), nonché l'utilità dello strumento scelto dal punto di vista del contributo alla semplificazione giuridica o amministrativa. Tuttavia, i risultati della valutazione d'impatto non possono essere da soli sufficienti a giustificare il lancio di una proposta legislativa.

8.2.1

Anche la fase successiva, cioè quella della vera e propria redazione del testo normativo, si svolgerebbe innanzitutto internamente, secondo i metodi di lavoro propri della Commissione, e in particolare in base alla Guida redazionale, che potrà essere perfezionata con l'ausilio dei comitati di giuristi e di esperti presso la Commissione; tale redazione dovrà lasciare aperte determinate opzioni; infatti, dalla fase della consultazione non dovrà sortire un testo già «confezionato» nei minimi dettagli, ma gli interessati dovranno essere consultati sulle diverse opzioni politiche possibili.

8.2.2

Anche gli organi consultivi comunitari dovrebbero essere consultati o adottare pareri di iniziativa già in questa fase, nel caso di proposte di un certo rilievo; ad esempio, al di là del caso dei Libri verdi e dei Libri bianchi, si dovrebbe poter chiedere al Comitato delle regioni, che rappresenta le amministrazioni e i poteri locali, e al CESE, in quanto rappresentante della società civile organizzata, di adottare un parere esplorativo sulle proposte legislative riguardanti in particolare il mercato interno, l'economia, le imprese, il commercio internazionale, le relazioni esterne, l'ambiente, le questioni sociali e dell'immigrazione, il consumo e le riforme della normativa agricola. Il parere dovrà riguardare la valutazione preliminare d'impatto, gli obiettivi perseguiti e l'idoneità dei mezzi previsti per conseguirli.

8.2.3

Infatti, i pareri adottati in merito a testi legislativi ormai elaborati nei dettagli e che hanno già formato oggetto di prime valutazioni sono ormai troppo tardivi per influenzare significativamente la loro economia generale. Il Comitato potrà così contribuire con la propria competenza già a monte, e quindi in modo molto più costruttivo, al miglioramento della legislazione ed alla sua comprensione e accettazione da parte dei relativi destinatari.

8.2.4

In questa fase dovrebbe essere realizzata la consultazione diretta degli interessati, delle istituzioni od organizzazioni e delle istituzioni nazionali e locali, combinando i mezzi classici (audizioni, seminari, richieste di parere consultivo) e quelli elettronici (posta elettronica, questionario sul sito della DG competente in via principale). In applicazione dei protocolli conclusi con gli organi consultivi, questi possono organizzare alcune delle procedure di consultazione; tale possibilità dovrebbe essere sviluppata.

8.2.5

L'avvio di una consultazione aperta tramite un sito dell'Unione europea presuppone l'utilizzo di mezzi di comunicazione e di pubblicità adeguati per far conoscere la natura della proposta legislativa, la sintesi del suo contenuto e l'indirizzo del sito al più gran numero possibile di persone, di attori socioeconomici, di imprese o di amministrazioni locali interessati. Potrebbe essere creato un registro delle organizzazioni europee e nazionali, delle amministrazioni locali, nonché dei consigli economici e sociali nazionali e regionali, al fine di informarli via e-mail dell'apertura di una consultazione; questa può inoltre essere comunicata agli organi di informazione pertinenti (come la stampa generalista, specialistica o professionale), affinché possano diffondere tale notizia.

8.2.6

Una sintesi obiettiva delle eventuali risposte alle consultazioni deve essere pubblicata alla fine del processo sul sito della Commissione. Tale sintesi dovrà essere scevra da ogni pregiudizio o tendenza a tener fermo in primo luogo quanto vada nel senso inizialmente voluto dalla Commissione, e non essere influenzata neppure dalle pressioni esercitate dalle lobby. Ciò affinché l'interesse generale prevalga sugli interessi particolari e un approccio pragmatico sulle impostazioni ideologiche.

8.2.7

Se non si procederà in questo modo, in seguito potrebbero insorgere ostacoli difficilmente sormontabili, come quelli incontrati riguardo alle due proposte di «pacchetti portuali» (mancanza di studio d'impatto, assenza di riferimenti alle convenzioni marittime internazionali dell'OIL ratificate dagli Stati membri), alla proposta di direttiva «servizi nel mercato interno» (rinuncia all'armonizzazione delle legislazioni) o alla proposta di direttiva relativa alla «brevettabilità delle invenzioni attuate per mezzo di elaboratori elettronici» (nei confronti di quest'ultima proposta, foriera di gravi confusioni e incertezze giuridiche ed infine respinta in seconda lettura dal Parlamento europeo, il CESE aveva già espresso forti riserve (25)).

8.2.8

Per quanto concerne l'impatto sulle amministrazioni nazionali, principali esecutrici della legislazione comunitaria, sarebbe opportuno ricorrere ai metodi già adottati in numerosi paesi, stabilendo dei collegamenti tra la DG competente e i pertinenti servizi dell'amministrazione nazionale, delle direzioni giuridiche e delle direzioni tecniche interessate. Oltre a tale cooperazione, occorre prevedere delle analisi comparative delle procedure interne per gli studi d'impatto (benchmarking), onde stabilire dei criteri comparabili, tenendo conto dei destinatari finali della legislazione.

8.2.9

I criteri di determinazione della qualità e dell'impatto della legislazione dovranno essere semplici, come quelli proposti nella relazione MANDELKERN (26), e utilizzare al meglio le risorse statistiche europee e nazionali esistenti, le esperienze dei servizi di controllo o di ispezione. Essi dovranno includere la consultazione del personale incaricato dell'esecuzione e del monitoraggio, cui spetterà tradurre in pratica la legislazione stessa, prevedendo altresì le iniziative di informazione, ed eventualmente di formazione complementare o di assunzione/ridistribuzione delle risorse umane, necessarie per un'applicazione efficace sul campo.

8.2.10

Si tratterà infatti di determinare, nel modo più accurato possibile e per ciascuno dei livelli coinvolti, i costi di applicazione e i prerequisiti tecnici, tenuto conto della normativa già esistente nel settore in cui si intende legiferare. Si potrà così conseguire l'obiettivo di una migliore conoscenza dei diversi aspetti dell'impatto della legislazione prevista e minimizzare il costo della sua applicazione.

8.2.11

Se — come proposto — verrà istituita presso la Commissione, la rete di esperti scientifici potrebbe lavorare al perfezionamento del metodo attualmente adottato dalla Commissione, al fine di aumentarne l'efficacia. Essa dovrebbe, se del caso, esaminare anche gli studi d'impatto particolari connessi alle singole proposte legislative o agli emendamenti che le siano sottoposti.

8.2.12

Per ogni proposta è necessaria una programmazione che consenta di definire le tappe e conoscere le scadenze da inserire nella pianificazione — di durata ragionevole — della redazione del testo normativo, tenendo conto delle sue implicazioni e delle eventuali urgenze.

8.2.13

Gli studi d'impatto ritenuti incompleti o insufficienti dovrebbero poter essere riveduti, se necessario anche ricorrendo ad esperti esterni. Sul suo sito OEIL (27) il Parlamento ha appena pubblicato una nuova rubrica, riguardante l'analisi degli studi d'impatto, che potrebbe integrare, magari in maniera critica, le pubblicazioni già effettuate dalla Commissione (tabella di marcia e valutazioni particolari per tutte le proposte di atti da adottare con la procedura di codecisione che la Commissione si è impegnata a realizzare a partire dal 2005).

8.2.14

Una volta superate tali fasi, sarebbe quindi possibile mettere a punto la proposta legislativa, lo studio d'impatto (28) e la scheda finanziaria, nonché i documenti esplicativi destinati a far comprendere, utilizzando i termini più semplici possibili, gli obiettivi, la portata e le conseguenze pratiche della legislazione proposta agli utenti, agli operatori del diritto e ai legislatori comunitari e nazionali. È in particolare in questa fase che dovrebbe intervenire un «controllo di qualità» della legislazione, le cui modalità concrete devono ancora essere definite.

8.2.15

Tutti questi elementi dovrebbero essere contenuti nella comunicazione della Commissione rivolta ai legislatori e agli organi consultivi comunitari e nazionali o agli organi locali cui competono l'applicazione e il relativo controllo.

8.2.16

Una volta scelto lo strumento da adottare, bisognerà definire con precisione il suo ambito di applicazione, distinguendo ciò che è appropriato includere nell'atto comunitario prescelto (la direttiva) da ciò che potrebbe figurare in un atto di tipo diverso (un regolamento) o ancora formare oggetto di uno strumento alternativo di regolamentazione.

8.2.17

La formulazione del testo dovrà essere chiara ed inequivoca ed esso deve riferirsi esplicitamente — al di là della base giuridica indicata — alle altre norme pertinenti dei Trattati e alla normativa preesistente (non basterà il mero rinvio tecnico alla GU in cui è avvenuta la pubblicazione: al contrario, occorrerà precisare la denominazione completa degli strumenti cui si fa riferimento, nonché sintetizzarne brevemente il contenuto e la portata, allo scopo di agevolare la comprensione da parte degli utenti del diritto e non solo dei giuristi specializzati). I visti e i considerando saranno particolarmente importanti per rendere intelligibili gli obiettivi e il contenuto del vero e proprio testo normativo e dovranno essere formulati in modo chiaro, evitando ogni lungaggine.

8.2.18

L'ulteriore evoluzione o modifica della normativa adottata potrebbe essere integrata nella normativa stessa (grazie a strumenti già esistenti — come la relazione stilata della Commissione dopo un determinato periodo di applicazione — oppure, ed ancor meglio, mediante una clausola tipo che ne preveda la revisione dopo un termine prestabilito — ad esempio dopo tre anni -, cioè la cosiddetta sunset clause) (29). Ciò presupporrà un sistema informativo di feedback basato sulla richiesta di informazioni e suggerimenti da parte della società civile, che a tal fine dovrà disporre di un interlocutore comunitario (un punto di contatto unico a livello delle rappresentanze dell'UE negli Stati membri, o un determinato servizio della Commissione indicato nella normativa stessa).

8.2.19

In applicazione della sunset clause, la Commissione dovrebbe quindi proporre delle modifiche o una nuova iniziativa entro un termine prefissato, oppure spiegare, entro il medesimo termine, perché ritiene che non sia necessario modificare il testo.

8.2.20

Alcuni gruppi di riflessione propongono di istituire un'agenzia europea di controllo della qualità o della pertinenza della legislazione. Sarebbe eccessivo, e contrario alla lettera e allo spirito dei Trattati, dar vita ad una sorta di autorità superiore incaricata della supervisione della normativa comunitaria e investita del potere di modificarla. Ciò metterebbe in discussione il potere-dovere di iniziativa della Commissione europea. Il Comitato non è comunque favorevole all'istituzione di tale «super agenzia» di controllo dell'esercizio del potere di iniziativa della Commissione. Il CESE preferisce insistere sull'importanza delle procedure di consultazione ex ante ed ex post, nonché della qualità degli studi d'impatto, preliminari e successivi.

8.2.21

Anche l'esercizio dei poteri normativi, originari o delegati, deve formare oggetto di valutazione, poiché l'attività svolta dai comitati di legislazione e dalle agenzie di regolamentazione è poco trasparente rispetto ai processi legislativi ordinari. Il legislatore deve poter controllare come vengono esercitati tali poteri. Nella composizione dei consigli di amministrazione delle agenzie si dovrà inoltre garantire una rappresentanza paritetica delle parti sociali.

8.2.22

La qualità delle traduzioni nelle lingue ufficiali dell'Unione europea costituisce talvolta un vero e proprio problema. Per far fronte alle esigenze poste dagli allargamenti dell'UE, occorre aumentare il numero e le competenze dei giuristi linguisti della Commissione. Inoltre, occorrerà sviluppare e rafforzare le competenze in materia di tecnica redazionale del testo normativo (cosiddetta legistica formale) e di valutazione legislativa, sia all'interno delle istituzioni comunitarie (per i funzionari incaricati della redazione delle proposte legislative e dell'elaborazione delle iniziative di semplificazione) sia, sul piano nazionale, nei corsi di formazione universitaria in materie giuridiche (per consentire in futuro l'assunzione di funzionari europei e nazionali qualificati). Alcune università forniscono già tale insegnamento ed effettuano ricerche in questi campi, ed è dunque possibile avvalersi delle loro competenze.

8.2.23

Prima della pubblicazione di un'iniziativa, i comitati di esperti ad hoc, istituiti presso o in seno alla Commissione, dovranno formulare suggerimenti intesi ad aumentare la chiarezza, la coerenza e la pertinenza del contenuto e della formulazione dei testi normativi, nonché l'unitarietà delle nozioni e dei concetti giuridici utilizzati nelle varie proposte legislative e nella normativa già vigente. Nell'intento di garantire l'uniformità delle nozioni e dei concetti giuridici ivi impiegati e la coerenza del diritto, la Commissione ha già elaborato una guida pratica comune destinata a coloro che contribuiscono alla redazione delle proposte legislative. Adesso si tratta di applicare correttamente queste norme redazionali.

8.2.24

La qualità della legislazione dipenderà quindi in larga misura dagli studi d'impatto e dalle procedure di consultazione preliminari, se questi saranno tali da prevenire l'adozione di emendamenti troppo numerosi o troppo ampi rispetto alla proposta iniziale. La qualità degli emendamenti si ripercuote anche su quella del testo finale. Infatti, se si tratta di emendamenti di compromesso sui quali è stato raggiunto un consenso di massima espresso in termini piuttosto vaghi, oppure di emendamenti redatti in modo ambiguo per accontentare tutti, l'effettività e la chiarezza del diritto potranno esserne pregiudicate. Onde garantire la chiarezza e la coerenza delle modifiche che la Commissione potrebbe apportare al testo in vista di una nuova lettura, un comitato di terminologia (composto da giuristi linguisti ed esperti) potrebbe assisterla nel compito di riformulare gli emendamenti proposti.

8.2.25

Il Comitato segue con interesse la revisione degli orientamenti della Commissione sulle valutazioni d'impatto. Gli orientamenti riveduti sono improntati a una maggiore chiarezza per quanto concerne l'economia e la competitività, e prevedono inoltre un esame di compatibilità delle proposte con la Carta dei diritti fondamentali (30). Tale nuovo approccio costituisce la risposta ad una serie di raccomandazioni contenute in questo parere, di cui il Comitato intende monitorare il seguito.

8.2.26

Si dovranno inoltre prevedere degli studi d'impatto sugli emendamenti sottoposti dal legislatore europeo che abbiano un carattere sostanziale, impiegando il metodo elaborato dalla Commissione, ma senza che ciò prolunghi indebitamente le procedure legislative. Al riguardo, il CESE auspica che le tre istituzioni interessate possano definire un approccio comune in materia di analisi d'impatto nell'ambito dell'attuazione dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio».

9.1

Occorrerà limitare il più possibile la necessità di ricorrere alle interpretazioni dei giuristi per comprendere il significato dei testi normativi, benché l'interpretazione giurisprudenziale, integrata da quelle della dottrina e della prassi professionale, resti pur sempre indispensabile per applicare la norma giuridica alla fattispecie concreta. Tuttavia, una normativa redatta in modo vago o impreciso rischia di compromettere la certezza del diritto e fa aumentare i costi da sostenere per la sua attuazione (obbligando i destinatari a un continuo ricorso ad esperti giuridici o tecnici ed eventualmente ai giudici), i tempi necessari per la sua applicazione e la probabilità che non sia recepita correttamente. Il giudice si vede allora costretto a svolgere una funzione suppletiva, facendo le veci del legislatore, mentre il carico giudiziario rischia di aumentare al punto da compromettere l'effettività del diritto di accesso alla giustizia, o quantomeno il diritto ad un processo equo entro un termine ragionevole.

9.2

Con le sue risposte alle questioni pregiudiziali, il giudice comunitario favorisce l'uniformarsi dei diritti nazionali. Tuttavia, l'eventuale scarsa qualità della normativa lo obbliga a chiarire il significato e la portata giuridica delle disposizioni di incerta interpretazione, supplendo così alle mancanze del legislatore.

9.3

Infine, si dovrebbero sfruttare appieno le opportunità di istituire sezioni specializzate di primo grado, onde consentire alla Corte di statuire in prima istanza nel più breve tempo possibile e, in seconda istanza, di svolgere in tempi rapidi e nel modo migliore il suo ruolo di uniformazione della giurisprudenza e di chiarificazione del diritto comunitario originario e derivato.

10.1

I governi e i loro rappresentanti in seno al Coreper, alle diverse formazioni del Consiglio e ai comitati di legislazione hanno una responsabilità particolare nell'elaborazione e nell'applicazione della normativa comunitaria, sia in termini di potere legislativo che di potere esecutivo condiviso con la Commissione.

10.2

Una migliore cooperazione tra i negoziatori ed i servizi dei ministeri incaricati del recepimento e dell'applicazione della normativa dovrebbe iniziare già nella fase dell'esame delle proposte legislative, al fine di anticipare e preparare meglio le disposizioni di attuazione e di ridurre i termini necessari per l'esecuzione.

10.3

Oltre ad essersi inseriti nel sistema istituzionale comunitario e ad aver devoluto una parte delle loro competenze o concesso l'esercizio congiunto di queste, gli Stati membri si sono anche evoluti sul piano interno: essi hanno infatti consentito il sorgere di una pluralità di centri decisionali, grazie al decentramento o alla decentralizzazione delle amministrazioni e dei servizi statali, nonché al trasferimento di competenze ad altri enti territoriali e ad organi amministrativi indipendenti o ad agenzie con poteri di regolamentazione ed esecuzione, con quel che ne consegue in termini di bilancio. Mediante Trattati che ne limitano la sovranità (liberamente conclusi e perciò vincolanti, in virtù del principio pacta sunt servanda), lo Stato nazionale si è assoggettato anche ad altri ordinamenti giuridici sopranazionali oltre a quello comunitario, e, in determinati ambiti, ha visto affievolirsi il suo controllo sulla politica economica (per effetto della globalizzazione e dell'OMC, nonché del mercato unico e delle privatizzazioni).

10.4

Peraltro, la riforma dello Stato e delle amministrazioni non si svolge sempre con il ritmo desiderato, e le sovrapposizioni di competenze determinano una situazione di incertezza o di difficoltà sul piano giuridico che nuoce alle imprese e ai servizi dello Stato o degli altri enti territoriali incaricati dell'attuazione del diritto.

10.5

Lo Stato non è più la fonte unica del diritto; esso recepisce il diritto comunitario in base alle proprie regole di applicazione e di controllo, non sempre condivise in modo perspicuo con i poteri locali o gli organi decentrati. Ciò comporta talvolta delle divergenze notevoli tra un paese e l'altro per quanto concerne l'applicazione del diritto e dei requisiti amministrativi di origine comunitaria, a detrimento dell'armonizzazione necessaria all'interno del mercato unico, con il rischio di generare distorsioni della concorrenza.

10.6

Senza una partecipazione attiva e risoluta degli Stati membri, sul piano politico e su quello operativo, al processo di semplificazione e di miglioramento della legislazione europea, quest'ultima non sarà accettabile per i cittadini e gli sforzi in tal senso saranno stati profusi invano. I principi dello sportello unico, dell'e-administration, della semplificazione e dell'unificazione dei moduli amministrativi vengono sì progressivamente attuati (ad esempio in campo doganale), ma con eccessiva lentezza. Occorre inoltre tener conto del «divario digitale» nel modo in cui l'informazione viene comunicata agli utenti delle norme giuridiche.

10.7

Nondimeno, un gran numero di governi e parlamenti nazionali ha acquistato consapevolezza dell'esigenza di legiferare ed amministrare meglio, istituendo spesso degli organi specializzati nella consultazione di alcuni settori della società civile e incaricati di vigilare sulla qualità della legislazione in corso di elaborazione o di recepimento. Occorre stilare un bilancio di tali iniziative e le relative esperienze devono essere condivise, nell'intento di armonizzare meglio i criteri e i metodi utilizzati.

10.8

Si deve prendere in considerazione anche il ruolo dei giudici nazionali e delle questioni pregiudiziali che essi pongono a ragion veduta. Quello dell'amministrazione della giustizia è un servizio pubblico che deve essere migliorato, in genere, per quanto riguarda la durata dei procedimenti e, in alcuni casi, per quanto riguarda il costo dell'accesso alla giustizia per gli utenti di tale servizio.

10.9

Il mandato degli esperti (il gruppo di esperti nazionali e l'altra rete di esperti indipendenti proposti dalla Commissione) (31) che assistono la Commissione per contribuire a migliorare la qualità della legislazione potrebbe eventualmente estendersi alla verifica, a titolo consultivo, della qualità del suo recepimento. Potrebbe essere creato un sistema informativo (articolato, ad esempio, in punti di contatto specifici e centri di informazione sull'Europa) attivato dalle organizzazioni nazionali della società civile e dai destinatari della legislazione.

10.10

Il CESE potrebbe inoltre considerare la creazione di un'«antenna» delle organizzazioni della società civile presso alcune sezioni specializzate, in particolare, ad esempio, presso la sezione Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente e quella Mercato unico, produzione e consumo, con il suo Osservatorio del mercato unico e la sua banca dati rinnovata PRISM. Il Comitato potrebbe inoltre valutare le relazioni della Commissione in materia di semplificazione e di miglioramento della legislazione in base alle esigenze manifestate dai destinatari di quest'ultima e formulare in modo più efficace delle raccomandazioni per il miglioramento della situazione.

11.1

Gli Stati membri saranno inoltre impegnati, in seno all'OCSE, in un'opera di miglioramento della legislazione avente lo scopo di aumentare la competitività. Diverse relazioni dell'OCSE mostrano, nella maggior parte dei casi, risultati piuttosto limitati rispetto agli obiettivi perseguiti. Tuttavia, alcuni di tali obiettivi coincidono con quelli dell'Unione europea (qualità della regolamentazione, semplificazione dei rapporti con le amministrazioni e degli adempimenti burocratici (sportelli unici), creazione di nuovi strumenti di aiuto alla decisione, processi decisionali più aperti (trasparenza, partecipazione), e-administration, decentramento, ecc.).

11.2

L'OCSE favorisce la creazione, in ogni paese, di un'unità incaricata di valutare i costi, la qualità e l'impatto delle nuove normative. Dato che, nell'ambito dell'Unione, le competenze attribuite dagli Stati membri e gli obiettivi della legislazione sono più eterogenei, le iniziative e i criteri da promuovere con riguardo a quest'ultima non corrispondono interamente a quelli dell'OCSE; tuttavia, esistono delle sinergie tra gli approcci seguiti dalle due organizzazioni internazionali (32).

11.2.1

Inoltre, è in preparazione un progetto UE-OCSE sull'integrazione della normativa comunitaria nei dieci nuovi Stati membri dell'Unione. Occorre quindi prevedere una maggiore sinergia tra queste due organizzazioni internazionali.

11.3

I problemi di recepimento insorgono essenzialmente a livello dei governi nazionali e delle loro amministrazioni centrali. Al riguardo, la qualità dovrebbe costituire la priorità assoluta. Anche il rispetto delle scadenze sembra altrettanto importante per evitare temporanee frammentazioni del mercato interno.

11.4

L'ampliamento dell'ambito di applicazione della procedura di codecisione previsto dal Trattato costituzionale è importante dal punto di vista dello sviluppo della democrazia. Intersecandosi in diversi momenti e a diversi livelli con i processi di consultazione e di valutazione, le procedure legislative rischiano di diventare più lunghe e complesse. La qualità iniziale delle proposte e la qualità del recepimento delle direttive possono quindi compensare il rischio di una proroga dei termini. La predisposizione di indicatori di qualità della regolamentazione riveste dunque un'importanza fondamentale (33).

11.5

La questione più difficile riguarda la semplificazione dell'acquis. Si tratta di un compito molto impegnativo, e il CESE dubita che possano esservi dedicate le risorse necessarie senza che le pertinenti decisioni politiche — e le loro conseguenze sul piano finanziario — siano pienamente sostenute dagli Stati membri. Il CESE, quindi, rivolge loro un appello in tal senso.

11.6

Occorre sottolineare che l'approccio partecipativo comporta esigenze di rilievo per le organizzazioni della società civile, le istituzioni e i loro agenti, nonché per i governi e le rispettive amministrazioni. Se applicate da sole, le ricette formali o tecnocratiche non avranno alcuna probabilità di successo, anche dopo che gli strumenti tecnici della legistica o gli indicatori per le valutazioni d'impatto saranno stati messi a punto.

11.7

La consultazione e la partecipazione delle organizzazioni degli attori socioeconomici e delle altre componenti della società civile devono potersi effettuare, a livello sia nazionale che comunitario, anche nei casi (ad esempio, in ambito OMC) in cui la Commissione ha il potere di concludere Trattati internazionali in nome della Comunità europea.

11.8

Non si devono confondere la semplificazione dell'acquis comunitario e il miglioramento della qualità della legislazione con una qualsiasi ideologia che miri alla deregolamentazione economica e sociale. I primi due obiettivi, anzi, rientrano in un'iniziativa volta a migliorare la governance, al fine di dominare meglio, sul piano tecnico e su quello politico, la complessità di un diritto elaborato per un'Unione di Stati, secondo procedure democratiche, partecipative e razionali.

11.9

In conclusione, i problemi e le prospettive di soluzione sono stati individuati con chiarezza, e gli sforzi intrapresi sono adeguati a conseguire gli obiettivi che ci si è posti. Occorre allora chiedersi perché, sul piano pratico, i progressi siano ancora modesti; se esistano dei fattori di resistenza e, se sì, quali; se le risorse messe a disposizione siano sufficienti oppure sia necessario riallocarle; se in tutti gli attori coinvolti vi sia una sufficiente volontà politica di conseguire gli obiettivi, e se gli ostacoli possano essere superati. Le risposte a questi interrogativi restano aperte; tuttavia, una ferma volontà politica, mantenuta ed attuata con coerenza nel lungo periodo, appare fondamentale per il successo dell'impresa globale «semplificare l'acquis comunitario e legiferare meglio in Europa».