11.4.2018   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 129/90

Előadó:

Lutz RIBBE

1.1.

Az EGSZB először is üdvözli a környezetvédelmi irányelvek célravezetőségi vizsgálatának eredményét. Eszerint ezek a jogi eszközök mint a biológiai sokféleséggel kapcsolatos átfogóbb politika alappillérei célravezetők, végrehajtásukat azonban alapvetően javítani kell.

1.2.

Még ha az új cselekvési terv mind a 15 bemutatott egyedi intézkedése észszerű is, előterjesztésük annyiban zavart kelt, hogy nem tisztázzák, milyen kapcsolatban áll a cselekvési terv a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, már meglévő stratégiával. Ráadásul számos tartalmi átfedés mellett csupán csekély mértékű újítások jelennek meg benne. Az EGSZB észszerűbbnek tartotta volna a biológiai sokféleséggel kapcsolatban már kidolgozott stratégia értékelését és adott esetben kiegészítését.

1.3.

A biológiai sokféleséggel kapcsolatos sikeres politika szempontjából a döntő probléma abban áll, hogy a földtulajdonosok és a földhasználók számára a biológiai sokféleséget támogató vagy megőrző intézkedések ma nagyrészt nem bevételi forrásként, hanem költségtényezőként jelennek meg. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos intézkedéseknek azonban – függetlenül attól, hogy azokat a Natura 2000 területeken vagy azokon kívül hajtják végre – gazdaságilag kifizetődőknek kell lenniük azok számára, akiknek végre kell azokat hajtani. Nem viselhetik és nem is tudják ők viselni ennek terheit. Az EU és a tagállamok által eddig előterjesztett programok egyike sem tudta ténylegesen feloldani ezt a dilemmát, és sajnos a cselekvési terv sem kínál ezzel kapcsolatban célravezető támpontokat, pedig sokat beszél a „mindenki számára nyertes helyzetekről”.

1.4.

A hiányzó finanszírozás, amellett, hogy központi problémát jelent a biológiai sokféleséggel kapcsolatban elfogadott célok elérése szempontjából, jól mutatja az európai politika bizonyos téves irányait is. Jogszabályokat fogadnak el, amelyek költségeket idéznek elő, arról azonban nem állapodnak meg, hogy ezeket kinek kell állnia, illetve hogy hogyan fogják ezeket a költségeket fedezni.

1.5.

Az EGSZB ismételten arra kéri az Európai Bizottságot, hogy számolja ki, hogy jelenleg összesen milyen költségei vannak a Natura 2000 hálózatnak. Az EGSZB szerint a többször is említett 6,1 milliárd eurós költségek nem tükrözik megfelelően a Natura 2000 hálózat valós finanszírozási igényeit, valószínűleg inkább kétszer-háromszor ennyire lenne szükség.

1.6.

Az EGSZB ezért elengedhetetlennek tartja egy olyan hosszú távú stratégia előterjesztését, amely a biológiai sokféleséggel kapcsolatos politika finanszírozási igényének fedezésére irányul (1). A 2021 utáni időszakra szóló pénzügyi tervről folyó vita megfelelő keretet kínálna erre, azonban sem a cselekvési terv, sem pedig az Európai Unió pénzügyeinek jövőjéről szóló vitaanyagban  (2) eddig bemutatott megközelítések nem abba az irányba mutatnak, hogy döntően javulhatna ez a helyzet.

1.7.

Az EGSZB kifejezetten üdvözli, hogy az Európai Bizottság a cselekvési terv keretében tovább kívánja fejleszteni a zöld infrastruktúrával kapcsolatos stratégiát. Az EGSZB azonban ezzel az irányadó koncepcióval kapcsolatban is felhívja a figyelmet arra, hogy finanszírozás nélkül egyetlen koncepció sem hoz változást.

2.1.

Az EU már 1998-ban elfogadta a biológiai sokféleséggel kapcsolatos első stratégiát (3), hogy megfékezze a vadon élő állat- és növényfajok, valamint azok élőhelyeinek eltűnését. A 2001-ben elfogadott fenntarthatósági stratégia (a „göteborgi stratégia”) egyértelmű célokat fogalmazott meg a biológiai sokféleség terén, nevezetesen azt, hogy 2010-ig meg kell állítani a biológiai sokféleség csökkenését, és gondoskodni kell az élőhelyek és természetes ökoszisztémák helyreállításáról.

2.2.

Ezt további intézkedések követték, többek között a biológiai sokféleséggel kapcsolatos 2001-es cselekvési terv (4), majd 2006 májusában egy újabb biológiai sokféleséggel kapcsolatos cselekvési terv (5) következett, amely azonban tartalmilag alig különbözött az előzőtől.

2.3.

Amikor felismerték, hogy az elfogadott és megígért célokat nem lehet elérni, „A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra” című európai bizottsági közlemény (6) alapján egy újabb, „a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégiát” (7) fogadtak el, amely alapvetően a korábbi cselekvési tervek ajánlásait és eszközeit vette elő, és a 2010. évi eredeti határidőt 2020-ra halasztotta.

2.4.

Ennek a – hat világosan meghatározott egyedi cél köré szervezve összesen 20 intézkedést tartalmazó – biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiának a félidős értékelése nagyon kijózanító eredményeket tárt fel, és arra a következtetésre jutott, hogy nagymértékben fokozni kell a természeti környezet védelmére irányuló erőfeszítéseket, ha el akarjuk érni azt az újonnan kitűzött célt, hogy 2020-ig véglegesen megállítsuk a biológiai sokféleség csökkenését és helyreállítsuk az elveszett élőhelyeket.

2.5.

Az EGSZB mindezekkel a dokumentumokkal kapcsolatban lényegében mindig ugyanazt az álláspontot fogalmazta meg, azaz hogy

2.6.

A Jean-Claude Juncker által vezetett Európai Bizottság a célravezető és hatásos szabályozás programja (REFIT) keretében mégis elvégezte a környezetvédelmi irányelvek felülvizsgálatát. Az eredmény az EGSZB véleményét igazolta vissza, és a Környezetvédelmi Tanács is megerősítette, hogy „a természetvédelmi irányelvek mint a biológiai sokféleséggel kapcsolatos átfogóbb politika alappillérei célravezetőek, azonban csak akkor sikerülhet céljaik elérése és a bennük rejlő lehetőségek teljeskörű kiaknázása, ha érdemben javítják végrehajtásukat” (9).

2.7.

A REFIT-folyamat eredményeire adott válaszként az Európai Bizottság előterjesztette az e vélemény tárgyát képező „Cselekvési terv a természetért, az emberekért és a gazdaságért” című dokumentumot (10).

3.1.

A cselekvési terv először is újra ismerteti a fajok és élőhelyek drámaian rossz védettségi állapotát, amelyeket az 1979-ben, illetve 1992-ben elfogadott természetvédelmi irányelveknek tulajdonképpen már régóta védeniük kellene. „A végrehajtási hiányosságok fő okai közé tartoznak a korlátozott erőforrások, a nem megfelelő érvényesítés, a természetvédelmi célkitűzések nem megfelelő integrálása más szakpolitikai területekbe, az elégtelen ismeretek és az adatokhoz való elégtelen hozzáférés, a hiányos kommunikáció és az érdekeltek nem megfelelő bevonása. Továbbá az irányelvek végrehajtói, különösen regionális és helyi szinten néha nem ismerik kellő mértékben az irányelvek követelményeit, illetve az általuk kínált rugalmasságot és lehetőségeket. Ez feszültségekhez vezethet a természetvédelem és a gazdasági tevékenység között.”

3.2.

A cselekvési terv célja, hogy „javítsák az irányelvek végrehajtását és a társadalmi-gazdasági célkitűzéseknek való megfelelőségüket, valamint fokozzák a nemzeti, regionális és helyi hatóságok, érdekelt felek és állampolgárok részvételét”.

3.3.

Tekintettel az irányelvek határozott területi dimenziójára, valamint a regionális és helyi hatóságoknak a végrehajtásukban játszott kulcsfontosságú szerepére, a Régiók Európai Bizottsága szorosan együttműködött az említett cselekvési terv kidolgozásában, és a jövőben központi szerepet fog játszani a regionális és helyi hatóságok bevonásában és elérésében.

3.4.

A cselekvési terv szoros menetrendet tartalmaz, az Európai Bizottság pedig még a jelenlegi hivatali idejének 2019-es lejárta előtt „eredményekről” fog beszámolni. Az EGSZB megítélése szerint ez nagyon ambiciózus vállalás, már csak azért is, mert a cselekvési terv végrehajtásához nem bocsátottak további személyzeti kapacitásokat az Európai Bizottság rendelkezésére.

3.5.

A cselekvési terv 4 kiemelt területre tagolódik, összesen 15 konkrét intézkedéssel:

4.1.

Az EGSZB először is üdvözli a célravezetőségi vizsgálat eredményét, és úgy érzi, hogy az visszaigazolja eddigi álláspontját. Figyelemre méltóan sok érdekelt fél vett részt a célravezetőségi vizsgálatban. Ez azt mutatja, hogy a biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós politika olyan téma, amely iránt a lakosság széles rétegei érdeklődnek, amely részben közvetlenül is érinti őket, és amelyről intenzív vitákat is folytatnak.

4.2.

Még ha a cselekvési tervnek mind a 15 egyedi intézkedése önmagában is hozzájárulhat a fennálló természetvédelmi jog jobb végrehajtásához, az EGSZB-t kissé zavarja, hogy az Európai Bizottság már megint egy új tervet terjesztett elő. Az EGSZB szerint célravezetőbb lett volna, ha értékelik a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, már meglévő stratégiát, valamint annak 6 egyedi célját és 20 konkrét intézkedését, pontosan elemzik a gyenge pontokat, és ezt közzéteszik, majd ennek alapján adott esetben kiegészítő intézkedéseket építenek be a meglévő stratégiába. Egy új cselekvési terv előterjesztése annyiban zavart kelt, hogy egyáltalán nem tisztázzák, milyen kapcsolatban áll a cselekvési terv a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, már meglévő stratégiával. Ráadásul a cselekvési terv néhány intézkedése (például a „B” és „C” kiemelt területen) már évek óta szerepel az EU biológiai sokféleséggel kapcsolatos programjaiban és a politikai napirenden, és végrehajtásra vár.

4.3.

Az EGSZB egyszer már figyelmeztetett arra, hogy a sok program és stratégia inkább zavart kelt, és az a benyomás alakulhat ki, hogy az újabb és újabb programok/tervek vagy stratégiák egyfajta „cselekvési politika” látszatát keltik, amely valójában kevés javulással jár.

4.4.

Az Európai Bizottság már a cselekvési tervről kiadott sajtóközlemény címében úgy fogalmaz, hogy „az új cselekvési terv segíti a régiókat a biológiai sokféleség védelmében és a természetvédelemben rejlő gazdasági lehetőségek kiaknázásában”. Az EGSZB méltányolja azt, hogy a cselekvési terv nem „csupán” a természetről/biológiai sokféleségről beszél, hanem az ember, a természet és a gazdasági tevékenységek közötti kölcsönhatásról is. Ezáltal egyértelművé válik, hogy a biológiai sokféleséggel kapcsolatos politika túllép azon az etikai-morális kötelezettségvállaláson, hogy védeni kell a fajokat és az élőhelyeket. Ez szintén egybeesik az EGSZB elmúlt években megfogalmazott kijelentéseivel.

4.5.

Európa több régiójában már régen kialakultak olyan koncepciók, amelyek azt mutatják be, hogy az emberek miként tudják kiaknázni a természeti tőkét. Egyebek mellett nyilvánvaló például az idegenforgalom és a nagy biológiai sokféleséggel rendelkező, változatos és sokszínű táj közötti összefüggés. Egyre többen ismerik fel azt is, hogy az ökoszisztéma-szolgáltatások – amelyeket nem csak a Natura 2000 területek nyújtanak – a közjót szolgálják.

4.6.

A döntő probléma inkább abban áll, hogy a földtulajdonosok és földhasználók számára a biológiai sokféleséget támogató vagy megőrző intézkedések ma nagyrészt nem bevételi forrásként, hanem költségtényezőként jelennek meg. Míg korábban a „természeti sokféleség” mintegy a külterjes gazdálkodás egyik kapcsolt terméke volt, addig mára – többek között a nehéz gazdasági keretfeltételek miatt, amelyeknek például a mezőgazdasági termelők és az erdőgazdálkodók is ki vannak téve – egy klasszikus földhasználati konfliktus alakult ki.

4.7.

A biológiai sokféleséggel kapcsolatos intézkedéseknek azonban – függetlenül attól, hogy azokat a Natura 2000 területeken vagy azokon kívül hajtják végre – gazdaságilag kifizetődőknek kell lenniük azok számára, akiknek végre kell azokat hajtani. Nem viselhetik és nem is tudják ők viselni ennek terheit. Az EU és a tagállamok által eddig előterjesztett programok nem tudták ténylegesen feloldani ezt a dilemmát, és sajnos a cselekvési terv sem kínál ezzel kapcsolatban célravezető támpontokat, pedig sokat beszél a „mindenki számára nyertes helyzetekről”.

4.8.

Ezen azok az intézkedések sem fognak változtatni, amelyek eddig hiányoztak a biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiából, de most felvették őket a cselekvési tervbe: még a legjobb figyelemfelhívó kampány, még a nyilvánosság legjobban átgondolt részvétele, még a hatékonyabb iránymutatás és a május 21-ére kikiáltott „Natura 2000 Európai Napja” sem lesz sikeres – ezek mindegyike új intézkedésként szerepel a cselekvési tervben –, ha nincsenek meg a megfelelő gazdasági és pénzügyi keretfeltételek. Az EGSZB megítélése szerint ezeken a pontokon jelentős javításokra van szükség, és a 2021-től kezdődő új középtávú költségvetési tervezés keretében elegendő célzott és elkülönített finanszírozást kell előirányozni a Natura 2000 hálózathoz. Megfelelő személyzeti kapacitásról is gondoskodni kell a végrehajtással foglalkozó hatóságoknál mind uniós, mind pedig tagállami szinten.

5.1.

Már a Natura 2000 hálózat kialakításának kezdetekor megígérték például a földtulajdonosoknak/földhasználóknak, hogy ha gazdaságilag hátrányosan érintenék őket a Natura 2000 területeken érvényes intézkedések vagy kikötések, akkor gondoskodni fognak legalább a megfelelő pénzügyi kompenzációról. A „2010. évi értékelés az Európai Unió biológiai sokféleséggel kapcsolatos cselekvési tervének végrehajtásáról” (11) című jelentésében az Európai Bizottság arra az eredményre jutott, hogy a megfelelő finanszírozás biztosítása egyike a négy fő támogató intézkedésnek. Ugyanakkor maga az Európai Bizottság is megállapítja, hogy „a védett európai területek (ideértve a Natura 2000-et) kezelésére vonatkozó teljes finanszírozási igénynek csupán 20 %-át sikerült kielégíteni. A 2004-es becslések szerint a Natura 2000-hez tartozó területek kezelése évi 6,1 milliárd euro értékű beruházást igényelt volna az EU-25-től”. Évente tehát legalább 5 milliárd eurós finanszírozási hiány áll fenn!

5.2.

A Natura 2000 területek művelésével kapcsolatos költségek újabb extrapolációi azt mutatják, hogy jóval több forrásra van szükség. A németországi tartományok szerint a németországi szárazföldi Natura 2000 hálózat éves költségigénye 1,417 milliárd euro, ami átlagban 175 eurót jelent hektáronként. Ezt a hektáronkénti költséget az egész uniós szárazföldi Natura 2000 hálózatra vetítve mindez az EU-28 vonatkozásában évente akár mintegy 21 milliárd eurós költségigényt jelent. Ehhez jönnek még a tengeri Natura 2000 területek költségei. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy mielőbb számolja ki megbízható módon, hogy jelenleg összesen milyen költségei vannak a teljes Natura 2000 hálózatnak.

5.3.

A Natura 2000 területek műveléséhez hiányzó finanszírozás nem csupán központi probléma a biológiai sokféleséggel kapcsolatban elfogadott célok elérése szempontjából, hanem jól mutatja az európai politika bizonyos téves irányait is. Jogszabályokat fogadnak el, amelyek költségeket idéznek elő, arról azonban nem állapodnak meg, hogy ezeket kinek kell állnia, illetve hogy hogyan fogják ezeket a költségeket fedezni. Az uniós jogszabályok és az uniós költségvetés közötti összhang hiánya jelenti Európában a biológiai sokféleség védelmével kapcsolatos problémák fő okát.

5.4.

A cselekvési terv is adottnak veszi a jelenlegi uniós költségvetést. Ez annyiban érthető, hogy a 2014–2020-as folyó finanszírozási időszak közepén járunk; így azonban a biológiai sokféleséggel kapcsolatos problémák a cselekvési tervvel nem oldhatók meg.

5.5.

Az új cselekvési tervben bejelentett egyetlen pénzügyi intézkedés a LIFE költségvetésében a természetvédelmet és a biológiai sokféleség megőrzését támogató projektekre előirányzott rész 10 %-os növelése. Ennek nincs költségvetési vonzata, pontosabban szólva a LIFE program általános költségvetési kerete változatlan marad, és az intézkedést a LIFE program egyéb intézkedéseinek terhére finanszírozzák. A LIFE program költségvetésében 2014 és 2017 között mintegy 610 millió euro állt a „Természet és biológiai sokféleség” elnevezésű kiemelt terület rendelkezésére. A 10 %-os emelés tehát évente 15 millió eurót jelent.

5.6.

Éppen ezért helyénvaló, hogy az Európai Bizottság a cselekvési terv „C” kiemelt területével („A beruházások mértékének fokozása”) kapcsolatban „a közös agrárpolitikából származó pénzeszközökkel való szinergiákról” is beszél, felhívja a figyelmet a „kohéziós politikai finanszírozási lehetőségekkel kapcsolatos jobb tájékozottságra” és a „közös halászati politikára”, továbbá bejelenti a „zöld infrastruktúra” támogatására vonatkozó iránymutatások kidolgozását. A probléma csupán az, hogy ezek nem új intézkedések vagy javaslatok, hanem olyan dolgok, amelyek már régóta szerepelnek a politikai napirenden, és megvalósításukat már régóta követelik. Ezeket a biológiai sokféleséggel kapcsolatos régi programok és intézkedések is tartalmazzák anélkül, hogy az elmúlt években bármilyen pozitív változás következett volna be.

5.7.

Következésképpen az Európai Bizottságnak egy hosszú távú stratégiát kellene előterjesztenie a finanszírozási igény fedezésére (12). Az EGSZB véleménye szerint a pénzügyi tervről most kezdődő vita keretében kell előterjeszteni a megfelelő elgondolásokat. A tapasztalat azt mutatja, hogy a régiók, a környezetvédelmi szervezetek, valamint a mezőgazdasági termelők és erdőgazdálkodók közötti, a Natura 2000 intézkedések végrehajtására irányuló együttműködési projektek rendkívül sikeresek lehetnek, ha gazdaságilag kellően vonzó módon alakítják ki azokat. Azonban sem a cselekvési terv, sem pedig az Európai Unió pénzügyeinek jövőjéről szóló vitaanyagban  (13) eddig bemutatott megközelítések nem abba az irányba mutatnak, hogy döntően javulhatna ez a helyzet.

5.8.

Az EGSZB kifejezetten üdvözli, hogy az Európai Bizottság a cselekvési terv keretében tovább kívánja fejleszteni a zöld infrastruktúrával kapcsolatos stratégiát. Az EGSZB azonban ezzel az irányadó koncepcióval kapcsolatban is felhívja a figyelmet arra, hogy finanszírozás nélkül egyetlen koncepció sem hoz változást. Ebben az összefüggésben az EGSZB felhívja a figyelmet a (Környezetvédelmi) Tanács következtetéseire is, amely a 2017. június 19-i ülésén arra szólította fel az Európai Bizottságot, hogy fejlessze tovább a zöld infrastruktúra transzeurópai hálózatára (TEN-G) vonatkozó javaslatot.

5.9.

Ezért az EGSZB emlékeztet a LIFE program félidős értékeléséről nemrégiben elfogadott véleményére (14), amelyben azt javasolta, hogy a LIFE programot tegyék „a Natura 2000 hálózat finanszírozásának központi elemévé […]. Elégtelennek bizonyult az a korábban választott megközelítés, hogy a Natura 2000 hálózat finanszírozását elsődlegesen az Európai Regionális Fejlesztési Alapon és a közös agrárpolitika 2. pillérén keresztül szervezzék. Ezzel összefüggésben az EGSZB utal kapcsolódó véleményére (15), és amellett száll síkra, hogy a LIFE program költségvetését megfelelő mértékben, célirányosan bővítsék. Ennek során ügyelni kell az összes támogató intézkedés koherenciájára, tehát meg kell akadályozni az egyéb uniós alapokkal ellentétes, illetve átfedésben lévő támogatásokat.”

5.10.

A cselekvési terv hatékonyabb kommunikációt és figyelemfelkeltést, valamint az állampolgárok, az érdekelt felek, a közösségek és a helyi és regionális hatóságok bevonását irányozza elő. Ehhez többek között egy „platformot” kellene létrehozni a Régiók Bizottságával. Az EGSZB üdvözli ezt az elképzelést, és mély meggyőződése, hogy csak pozitív kimenetelű lehet, ha a civil társadalmat erőteljesebben bevonják a végrehajtásba.

5.11.

Az EGSZB örömmel veszi tudomásul, hogy az Európai Bizottság a Régiók Bizottságával szorosan együttműködve dolgozta ki és akarja végrehajtani a cselekvési tervet. A maga részéről felajánlja támogatását, mivel meggyőződése szerint a helyi és regionális önkormányzatok a civil társadalmi szerepvállalás és elfogadottság nélkül csak korlátozott mértékben járhatnak sikerrel.