11.4.2018   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 129/65

Rapporteur:

Cillian LOHAN

Corapporteur:

Brian CURTIS

1.1.

Le CESE accueille favorablement cette communication interprétative, car elle donne un aperçu précieux et actualisé de l’état de la jurisprudence de la Cour de justice en ce qui concerne l’accès à la justice au niveau national dans le domaine de l’environnement. Ce document apportera d’autres avantages: une sécurité juridique et une clarté plus grandes pour les décideurs au sein des tribunaux et des structures administratives à l’échelon national, ainsi qu’aux entreprises et aux citoyens, à condition qu’il soit correctement diffusé auprès de tous les intéressés.

1.2.

Le CESE reconnaît que la cohérence dans l’accès à la justice au sein de l’Union européenne est un facteur essentiel qui sous-tend le marché unique et une application uniforme des droits consacrés par la législation européenne dans l’Union européenne et qu’elle offre la clarté et la sécurité nécessaires aux marchés comme aux investisseurs.

1.3.

Le CESE plaide en faveur d’une législation globale et contraignante au niveau de l’Union européenne, nécessaire pour garantir une mise en œuvre cohérente et exhaustive de l’accès à la justice dans l’ensemble de l’Union afin de compléter l’avancée bienvenue en matière d’accès à la justice que constitue la communication à l’examen. Le document de travail des services de la Commission (1) a considéré qu’une législation européenne contraignante était l’approche idéale. Le CESE prend acte également de l’analyse et des recommandations formulées sur ce sujet par le rapport Darpö (2), rédigé à la demande de la Commission européenne. Les États membres se doivent de soutenir ces objectifs et de ne pas en entraver la réalisation.

1.4.

Pour avoir un réel effet, cette communication devra être accompagnée par des programmes d’éducation et de formation au niveau des États membres à l’intention du public visé, notamment les instances de recours judiciaires et administratives et les citoyens.

1.5.

Tout comme les États membres, la Commission doit donner la priorité à la mobilisation de ressources et de financements suffisants pour soutenir de manière efficace ces projets.

1.6.

La communication ne vise pas à supplanter les juridictions nationales. Elle fait état des arrêts et des précisions de la Cour de justice, lesquels constituent des exigences de base contraignantes. Ce point, de même que l’exigence qu’il n’y ait ni dérogation ni marche arrière, devraient être mentionnés dans les futures versions de la communication.

1.7.

La communication interprétative devra être tenue à jour et actualisée. Afin de garantir son exactitude et sa validité, des mises à jour en temps opportun de son contenu, ainsi que des actions de formation régulières organisées à l’intention du public visé, sont d’une importance essentielle pour refléter les évolutions dans la jurisprudence de la Cour de justice. L’on devrait envisager la création d’un outil dynamique et actualisé pour la société civile, les administrations publiques et les organes judiciaires.

1.8.

Il conviendrait d’accorder la priorité au retour d’information des communautés d’experts et aux lacunes et omissions dans la communication pour les États membres, ainsi que d’y remédier, notamment en étudiant la manière d’aborder les domaines dans lesquels la jurisprudence actuelle de la Cour présente des insuffisances.

1.9.

Il est nécessaire de définir et de tenir à jour une évaluation de référence indépendante, objective, complète et actualisée, qui reflète à la fois l’évolution positive, les problèmes liés à l’accès à la justice au niveau des États membres, ainsi que tous les éléments de l’article 9 de la convention d’Aarhus.

1.10.

Compte tenu de l’importance des décisions préjudicielles pour assurer une application cohérente du droit de l’Union européenne dans ce domaine (3), la Commission devrait: examiner de manière approfondie l’application et le respect de cette disposition dans l’ensemble des États membres; élaborer un rapport à ce sujet; rechercher et éliminer tous les obstacles à son utilisation.

1.11.

Dans un contexte mondial de harcèlement et de persécution à l’encontre des défenseurs de l’environnement, l’Union européenne devrait être un chef de file s’agissant de faciliter l’accès à la justice.

1.12.

Le CESE attire l’attention sur les limitations que la communication interprétative s’impose en n’intégrant pas les conclusions du comité indépendant d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus. Cet ensemble important et utile de travaux peut compléter la communication de la Commission et aider les décideurs et les citoyens en matière d’accès à la justice, et devrait être référencé.

1.13.

Le CESE approuve la convention d’Aarhus et sa pleine mise en œuvre par et au sein de l’Union européenne. Il est donc essentiel que les parties souscrivent aux conclusions formulées en matière de respect des dispositions par le comité qu’elles ont elles-mêmes désigné.

1.14.

Le CESE est conscient des sensibilités associées aux récentes conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus sur le non-respect par les institutions européennes de ces dispositions. Il réclame que l’Union européenne engage d’urgence une action constructive en la matière durant la période précédant la prochaine réunion des parties. En particulier, il sera important qu’en collaboration avec les ONG actives dans le domaine de la protection de l’environnement et la société civile, la priorité soit donnée à une approche étendue et ambitieuse sur la manière et les domaines dans lesquels l’Union européenne pourrait améliorer l’application de la convention et l’accès à la justice, par l’intermédiaire de ses institutions et au sein de celles-ci. Il y a lieu également d’envisager d’adopter une démarche parallèle et complémentaire en faveur de l’accès à la justice dans et par les institutions de l’Union européenne et de prévoir des activités de conseil et de diffusion correspondantes.

2.1.

Le document publié par la Commission est une communication interprétative. Il donne une vue d’ensemble de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne en ce qui concerne l’accès à la justice au niveau national pour les affaires ayant trait à l’environnement. Il prend la forme d’une analyse juridique détaillée précisant les exigences juridiques et procédurales et les normes concernant les affaires environnementales. Il couvre certains sujets tels que les recours, les coûts, le calendrier, les délais de procédure, le champ d’application, les qualités pour agir et l’efficacité.

2.2.

La communication a pour objectif de «clarifier sensiblement les choses et constituer une source de référence» pour les administrations nationales, les juridictions nationales, les personnes physiques et les ONG qui agissent en défenseurs de l’intérêt général et les «opérateurs économiques ayant un intérêt commun à ce que le droit soit appliqué de manière prévisible» (paragraphe A9). Le paragraphe 8 présente le contexte de cet objectif sous l’angle des problèmes rencontrés par les publics concernés, notamment — mais pas seulement — les entreprises, les PME, les personnes physiques, les ONG et le grand public concernant les difficultés de mise en œuvre de l’accès à la justice dans les États membres.

2.3.

Elle définit également l’importance de l’environnement considéré comme «notre ressource vitale» et ajoute que sa conservation, sa protection et son amélioration sont «une valeur partagée par tous les européens».

2.4.

Elle définit le cadre général en matière d’accès à la justice dans l’Union européenne en se référant aux traités et au principe de protection juridictionnelle effective, ainsi qu’à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la convention européenne des droits de l’homme et à la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (dite «convention d’Aarhus»). L’Union européenne et ses 28 États membres comptent parmi les 47 parties à la convention, qui rassemble également d’autres pays d’Europe et d’Asie centrale.

2.5.

En 2003, l’Union européenne a adopté deux propositions législatives, l’une traitant de l’«accès à l’information en matière d’environnement» (4), l’autre de «la participation du public» (5), qui portait dans une moindre mesure sur l’accès à la justice dans certaines directives existantes. Une nouvelle réglementation, portant sur la mise en œuvre de la convention d’Aarhus dans l’ensemble de l’Union européenne («règlement d’Aarhus» (6)), a été adoptée en 2006. La Commission a adopté une proposition législative sur l’accès à la justice en 2003 (7). Des divergences de vues entre les États membres et le manque de volonté politique ont conduit à son retrait en 2014 (8). La question de l’absence de directive continue de poser des problèmes et doit être réglée. Le CESE plaide en faveur d’une législation globale et contraignante au niveau de l’Union européenne sur l’accès à la justice.

2.6.

L’Union européenne et les États membres sont parties à la convention d’Aarhus, et l’ont ratifiée. En 2002, lors de sa première session, la réunion des parties à la convention a mis en place un mécanisme de contrôle du respect de la convention, comprenant notamment le comité de contrôle du respect de ses dispositions. Ce comité examine les communications sur le non-respect des dispositions par l’une des parties et formule à leur sujet des conclusions et des recommandations, qui sont présentées à la réunion des parties. Jusqu’à la sixième réunion des parties, en 2017, elles ont toujours été, sans aucune exception, pleinement approuvées par les parties lors de la réunion.

2.7.

La communication relève que d’importantes entraves persistent dans certains États membres. Certains pays bloquent presque complètement l’accès à la justice. D’autres limitent son champ d’application. Dans d’autres cas, des coûts importants constituent un obstacle, et certains pays ne prévoient aucune voie de recours efficace. Il convient d’élaborer une évaluation de référence indépendante et soigneusement tenue à jour afin de clarifier les problèmes spécifiques dans les États membres, de même qu’il y a lieu de mettre en exergue les meilleures pratiques existantes.

2.8.

La Commission fait état des arrêts et des précisions de la Cour de justice, lesquels constituent des exigences de base contraignantes. Ce point, de même que l’exigence qu’il n’y ait ni dérogation ni marche arrière, devraient être clairement mentionnés dans les futures versions de la communication.

2.9.

La publication de la communication de la Commission s’inscrit dans le contexte d’une intense controverse quant à la question de savoir si l’Union européenne respecte pleinement ses obligations prévues à l’article 9 de la convention d’Aarhus. Elle fait suite à une communication au comité dénonçant le non-respect des règles et le constat (9) par ce même comité que les dispositions de la convention ne sont pas respectées dans le cadre de la mise en œuvre par l’Union européenne de l’accès à la justice, assorti de recommandations à cet égard.

2.10.

En juillet 2017, le Conseil de l’Union européenne a décidé à l’unanimité d’accepter ces conclusions sous réserve de modifications (une position préconisée par la Commission) et a réaffirmé son soutien à la convention d’Aarhus (10). Les modifications proposées concernant la décision de la réunion des parties relative aux conclusions du comité précisent notamment que la réunion des parties devrait «prendre acte» des résultats plutôt que de les «accepter». Le CESE souligne la contradiction dans le chef de l’Union européenne consistant à ne pas accepter les conclusions du comité tout en réitérant son soutien à la convention d’Aarhus. Cette approche, si elle était reprise par d’autres parties à la convention, serait susceptible de compromettre sérieusement le mécanisme d’examen du respect des dispositions ainsi que, par voie de conséquence, la solidité et l’efficacité de la convention.

2.11.

En septembre 2017, lors de la réunion des parties à la Convention qui a eu lieu au Monténégro, il a été décidé de reporter la décision de la réunion des parties relative aux conclusions du comité de respect des dispositions de la convention selon lesquelles l’Union européenne ne respecte pas lesdites dispositions. Cela faisait suite à de vigoureuses déclarations émanant de différents intervenants et discussions dans le cadre de la réunion des parties. Celle-ci a toujours opéré par voie de consensus; en l’absence d’un tel consensus sur la question et à la suite d’une réunion de coordination des États membres de l’Union européenne, il a été décidé de reporter la décision à la prochaine réunion en 2021.

2.12.

Le CESE est conscient des sensibilités associées aux récentes conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus sur le non-respect par l’Union européenne de ces dispositions. Il réclame que l’Union européenne engage d’urgence une action constructive et menée en temps opportun avant la prochaine réunion des parties. Il importe en particulier qu’en collaboration avec les ONG actives dans le domaine de la protection de l’environnement et la société civile au sens large, priorité soit donnée à une approche étendue et ambitieuse sur la manière et les domaines dans lesquels l’Union européenne pourrait améliorer l’application de la convention et l’accès à la justice, par ses institutions et en leur sein. Il y a lieu également d’envisager d’adopter une démarche parallèle et complémentaire en faveur de l’application de l’accès à la justice dans et par les institutions de l’Union européenne et de prévoir des activités de conseil et de diffusion correspondantes.

2.13.

La communication interprétative de la Commission est le résultat d’un long et laborieux processus visant à adopter des mesures spécifiques à l’échelle de l’Union européenne sur l’accès à la justice, marqué en particulier par:

2.14.

Il est nécessaire d’adopter des mesures d’harmonisation quant à la manière dont les tribunaux nationaux traitent les dossiers environnementaux: les normes juridiques de l’Union européenne ne semblent pas suffisamment précises, ce qui entraîne l’envoi d’un grand nombre de questions préjudicielles à la CJUE. La communication de la Commission vise à clarifier les règles et les normes découlant de la jurisprudence de la Cour de justice et, partant, de renforcer la sécurité juridique pour les parties prenantes.

2.15.

La Commission a également fait valoir son propre point de vue en complément à l’analyse juridique.

2.16.

La communication et l’exercice de clarification sous-jacent s’inscrivent dans le cadre de l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale et visent à renforcer cette dernière. Le CESE a déclaré dans un récent avis (12) son soutien au processus d’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne et appelé à une action résolue afin de mettre en œuvre l’acquis environnemental dans son intégralité.

2.17.

L’absence de directive sur l’accès à la justice laisse un vide au sommet de la hiérarchie des normes. Le combler permettrait de clarifier bon nombre des problèmes qui sont source de confusion et d’incohérences dans les États membres et de problèmes correspondants pour les entreprises et pour les citoyens.

2.18.

Certains États membres ont ratifié la convention d’Aarhus, sans préciser la manière dont l’accès à la justice s’applique dans des cas spécifiques, ou l’ont mise en œuvre de manière imprécise ou incomplète.

3.1.

Le CESE approuve la convention d’Aarhus et sa pleine mise en œuvre par et au sein de l’Union européenne. Il est essentiel, pour la validité et l’intégrité de la convention d’Aarhus, que les conclusions du comité de contrôle soient acceptées et reconnues par les parties.

3.2.

Le CESE observe que la convention d’Aarhus fait partie du corpus du droit international traitant des droits de l’homme et qu’elle est entièrement compatible avec les principes fondamentaux de l’Union européenne, les traités et la charte européenne des droits de l’homme. Le CESE souligne la nécessité pour l’Union européenne de défendre les droits de l’homme et d’être à la pointe du combat dans ce domaine sur la scène internationale.

3.3.

Le CESE invite instamment les États membres à accélérer la mise en œuvre effective de la convention d’Aarhus, et en particulier à veiller à ce que soit prévu un accès à la justice tant en cas de recours administratif que devant les tribunaux nationaux, d’une manière qui soit cohérente avec les exigences de la convention et avec les caractéristiques essentielles de ces examens telles qu’elles sont définies par la convention (article 9, paragraphe 4). Le CESE reconnaît également l’importance capitale de l’interdépendance des trois piliers de la convention, ainsi que le fait que ces trois piliers doivent être mis en œuvre comme un tout pour avoir un réel effet.

3.4.

Le CESE accueille favorablement le document publié par la Commission et estime qu’il s’agit là d’une communication importante et extrêmement utile. Le CESE reconnaît que la cohérence dans l’accès à la justice au sein de l’Union européenne est un facteur essentiel pour assurer des conditions de marché homogènes, ce qui est un élément essentiel de la réussite du marché unique et nécessaire à la mise en œuvre efficace et cohérente des droits fondamentaux consacrés par le droit européen dans l’ensemble de l’Union. La communication à l’examen y contribue.

3.5.

Le CESE se félicite de lire, dans la déclaration de la Commission, qu’«en cas de manquement aux dispositions applicables de l’acquis de l’Union, la Commission continuera d’appliquer des procédures d’infraction en vue de garantir le respect desdites dispositions» (paragraphe 13). Les traités européens ont confié à la Commission un rôle précis et nécessaire à cet égard. Le bon exercice de ce rôle est essentiel pour veiller au respect cohérent des engagements pris par les États membres, garantir que les États membres qui se conforment aux règles ne soient pas injustement désavantagés, et assurer l’homogénéité des conditions et des droits du marché.

3.6.

Le CESE est d’avis qu’une mise en œuvre effective de la législation environnementale est source de clarté et de sécurité juridiques pour les marchés et les investisseurs, et qu’elle facilite le développement durable du processus. Le CESE accueille favorablement l’objectif poursuivi par la Commission avec ce guide, qui est d’améliorer la sécurité et la clarté quant à la législation environnementale, malgré les limites de son champ d’application.

3.7.

Le CESE constate avec satisfaction que la Commission européenne a commandé des analyses concernant l’accès à la justice en matière d’environnement, par exemple le rapport Darpö (13). Ce rapport et d’autres analyses indépendantes fournissent des évaluations d’un grand intérêt sur la mise en œuvre, que les États membres ne devraient pas ignorer.

3.8.

Le CESE note que la définition de «l’autorité publique» à l’article 2 de la convention inclut: «Les institutions de toute organisation d’intégration économique régionale visée à l’article 17 qui est partie à la présente Convention.» Sur la base de cette définition et de l’article 17 lui-même, le CESE note que la convention s’applique à des parties, telles que l’Union européenne, qui l’a elle-même signée et ratifiée (14). Le CESE considère que l’instrument de ratification de la convention ne dispense pas les institutions de l’Union de leurs obligations en matière d’accès à la justice.

4.1.

D’autres communications ou guides sont nécessaires afin d’intégrer les conclusions et recommandations du comité d’examen du respect des dispositions de la convention, afin d’apporter davantage de précision et de faciliter la mise en œuvre et l’application de la convention. Une directive sur l’accès à la justice serait d’une grande aide pour améliorer la clarté et la cohérence en la matière.

4.2.

Une plus grande cohérence dans l’approche de la mise en œuvre assurerait une homogénéité accrue des conditions qui s’appliquent aux entreprises dans les différents États membres et faciliterait la mise en œuvre. L’incertitude actuelle entraîne des retards et des coûts supplémentaires, et est un frein au développement durable.

4.3.

Il est urgent que l’Union européenne procède à une large consultation dans l’ensemble de l’Union européenne afin d’élaborer une évaluation de référence indépendante de l’accès à la justice au niveau des États membres. Il y a lieu d’évaluer à la fois le degré de sensibilisation de la société civile et ce qui se passe dans les juridictions et lors des contrôles administratifs. Il convient surtout de recenser les cas pris en compte, aussi bien que ceux qui ne sont pas pris en compte ou dont la prise en compte se heurte à des obstacles pour des questions liées à l’accès à la justice. Le CESE peut jouer un rôle par l’intermédiaire de son réseau de la société civile organisée afin d’atteindre un large public, et est également disposé à avoir un rôle de suivi dans la communication des conclusions d’une telle évaluation. L’évaluation elle-même doit être indépendante et objective.

4.4.

Cette évaluation de référence doit aller au-delà des limites de l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale, liées à la nature de son champ d’application, au manque de participation du public et aux limitations du tableau de bord de la justice dans l’Union européenne. Son champ d’application devrait couvrir tous les aspects de l’article 9 de la Convention d’Aarhus, en particulier toutes les caractéristiques des recours spécifiquement prévus par l’article 9, paragraphe 4, de la Convention et l’obligation d’assistance à l’article 9, paragraphe 5. Des mises à jour complètes de cette évaluation de référence devraient être effectuées au moins tous les deux ans.

4.5.

La Commission reconnaît — et le CESE soutient — le rôle essentiel des citoyens et des ONG dans la mise en évidence de l’obligation de rendre compte en vertu de la convention d’Aarhus. L’éducation et la formation au niveau des États membres sont un aspect crucial, tant au niveau des citoyens qu’au niveau judiciaire. La Commission:

4.6.

Le caractère prohibitif des frais dans certaines juridictions peut constituer un obstacle majeur à l’accès à la justice, notamment la menace de devoir assumer des frais qui peuvent s’avérer très élevés. Dans un contexte mondial de harcèlement et de persécution à l’encontre des défenseurs de l’environnement, l’Union européenne devrait jouer un rôle de chef de file dans la facilitation de l’accès à la justice et devrait être particulièrement proactive dans les cas de harcèlement, notamment quand la question des coûts peut constituer un frein.

4.7.

Il y a lieu de créer un mécanisme permettant d’utiliser les conclusions du comité d’examen du respect des dispositions pour compléter la communication aux États membres et de contribuer à davantage de clarté sur les obligations.

4.8.

La communication interprétative à l’examen devra être régulièrement tenue à jour et actualisée. Des mises à jour de son contenu devront être effectuées en temps opportun et des actions de formation régulières organisées à l’intention du public visé. Il conviendra de prévoir des ressources et un financement suffisants afin de soutenir des plans efficaces, tant au niveau des États membres que de la part de la Commission.

4.9.

Compte tenu de l’importance des renvois préjudiciels (15) pour assurer une application cohérente du droit de l’Union européenne dans ce domaine, la Commission devrait: examiner de manière approfondie l’application et le respect de cette disposition dans l’ensemble des États membres; élaborer un rapport à ce sujet; rechercher et éliminer tous les obstacles à son utilisation.