16.12.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 451/127

Rapporteur:

M. Seppo KALLIO

Corapporteur:

M. Brendan BURNS

1.1

Le CESE accueille favorablement la nouvelle stratégie de l'UE pour les forêts et les deux documents de travail des services de la Commission qui l'accompagnent. Dans un contexte où les forêts sont soumises à des pressions et à des menaces croissantes et où de nombreuses politiques sectorielles de l'UE et les réglementations qui leur sont associées ont un impact sur la sylviculture et les forêts, cette nouvelle stratégie est plus que nécessaire. En conséquence, le CESE demande instamment à la Commission et aux États membres de veiller à ce que la stratégie soit appliquée de manière efficace et effective.

1.2

Dans ce contexte, le CESE rappelle à la Commission que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne fait aucune référence à une politique commune de l'UE en matière de forêts et que, dès lors, le contrôle des politiques forestières devrait rester entre les mains des États membres.

1.3

Le CESE souscrit à l'approche holistique et équilibrée choisie, reposant sur les trois piliers (économique, environnemental et social) de la durabilité, lesquels sont mis en valeur par la présentation de la stratégie de l'UE pour les forêts suivant trois intitulés d'ensemble, subdivisés au total en huit priorités. Le CESE estime que les orientations stratégiques qui sont données pour chaque priorité devraient servir à garantir une prompte mise en œuvre de la stratégie.

1.4

Étant donné l’importance majeure des forêts pour le développement des zones rurales et dans la perspective de réaliser les objectifs définis dans la stratégie, le CESE appelle à inclure, dans les programmes de développement rural, des mesures concernant la sylviculture, et à promouvoir celles-ci afin d'assurer une meilleure absorption des financements disponibles.

1.5

Compte tenu des exigences croissantes auxquelles la main-d'œuvre doit faire face en raison du degré croissant de mécanisation qui touche l'ensemble de la chaîne de valeur de la sylviculture et afin de répondre aux défis posés par les changements climatiques et environnementaux, le CESE insiste sur la nécessité d'encourager l'éducation, la formation et le transfert de connaissances à tous les niveaux dans le secteur forestier. Dans ce contexte, le CESE invite aussi la Commission et les États membres à promouvoir la réalisation de travaux de recherche portant sur l'amélioration du potentiel d'emploi du secteur sylvicole et des conditions de travail qui y prévalent.

1.6

Le CESE estime que la discussion relative aux critères adoptés en matière de gestion durable des forêts, quelle que soit l'utilisation finale du bois, devrait être basée sur les critères et indicateurs largement reconnus et acceptés, qui ont été définis dans le cadre du processus FOREST EUROPE (1), et prendre en considération les caractéristiques particulières, les systèmes existants et la législation en vigueur dans les États membres.

1.7

Concernant les principes de la définition d'un ordre de priorité suivant les utilisations du bois, le CESE rejette toute règlementation qui serait juridiquement contraignante et soutient une approche fondée sur la liberté de marché ainsi que la liberté des participants au marché.

1.8

Pour répondre aux défis posés par le changement climatique, le CESE encourage les États membres à coopérer par-delà les frontières et est favorable aux initiatives visant à renforcer la capacité d'adaptation et la résilience des forêts européennes, y compris en ce qui concerne la prévention des incendies, et d'autres solutions en matière d’adaptation pour assurer la protection contre les catastrophes naturelles. Des efforts adéquats devraient se concentrer sur la résilience des forêts et leur multifonctionnalité.

1.9

Le CESE approuve le recours aux plans de gestion des forêts, mais souligne qu'il convient de continuer à les utiliser sur une base volontaire et à les maintenir nettement séparés des plans de gestion Natura 2000, afin d'éviter des coûts et formalités administratives inutiles.

1.10

Il est essentiel d'améliorer la base de connaissances pour mieux comprendre les multiples défis auxquels est confronté le secteur forestier. En conséquence, le CESE estime qu'il est nécessaire d'avancer vers une harmonisation des données et vers davantage de transparence ainsi qu'un partage plus efficace des informations, tout en respectant les droits de propriété.

1.11

Le CESE est favorable à une utilisation plus large du bois et d'autres produits forestiers, y compris le liège, en tant que matières premières locales, durables, renouvelables et respectueuses du climat et de l'environnement, et se dit convaincu que le secteur forestier doit jouer un rôle prépondérant dans la réussite future de la bioéconomie.

1.12

En vue d'améliorer la compétitivité du secteur forestier, le CESE souligne l'importance d'utiliser le mieux possible les sources de financement disponibles, dans l'immédiat et à l'avenir, pour soutenir la recherche et l'innovation, et souligne le rôle d'initiatives telles que le partenariat d'innovation européen (PIE) (2) ou le partenariat public-privé (PPP) sur les bio-industries (3).

1.13

Étant donné le grand potentiel et les nombreux avantages que présente la biomasse ligneuse dans la perspective d'une économie verte, le CESE encourage la Commission et les États membres à prendre des mesures spécifiques pour promouvoir une gestion active des forêts et une meilleure utilisation du bois en vue de réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020 (4), tout en reconnaissant les limites de la durabilité.

1.14

Le CESE invite la Commission et les États membres à accroître leurs efforts pour apprécier la valeur des services écosystémiques et favoriser le développement d'un marché pour ceux-ci. Les États membres devraient mettre en place des mécanismes coordonnés de compensation en vue de remédier à la défaillance actuelle du marché.

1.15

Pour mettre en place la stratégie de l'UE pour les forêts et en assurer le suivi, il sera nécessaire d'instaurer une coordination et une communication solides avec tous les groupes d'intérêts concernés. En conséquence, le CESE souligne qu'il importe de garantir et d'accroître la participation des parties prenantes, ce qui exigera de renforcer les groupes de dialogue civil concernés, tels que le comité consultatif «Forêts». Il convient aussi d'envisager la création de groupes ad hoc comprenant des représentants du CESE et du CdR.

1.16

Le CESE demande instamment à la Commission, aux États membres de l'UE et aux autres acteurs concernés de reprendre les négociations relatives aux forêts en Europe et de parvenir à terme à un consensus sur un accord juridiquement contraignant en la matière. Un tel accord, associé à la stratégie de l'UE pour les forêts, constituerait un outil essentiel pour renforcer le secteur forestier dans son ensemble. Le fait d'établir des définitions et des objectifs clairs en matière de gestion durable des forêts au niveau paneuropéen aurait également un impact à l'échelle mondiale.

1.17

Enfin, le CESE assurera un suivi de toutes les initiatives en cours et à venir fondées sur la stratégie de l'UE pour les forêts et les autres documents connexes, y compris les documents de travail des services de la Commission, et s'y associera.

2.1

Les forêts et autres surfaces boisées couvrent plus de 40 % du territoire de l'UE et personne ne remet en question leur importance indiscutable. Les régions présentent des disparités majeures en matière de ressources, de structure, de gestion et d'utilisation des forêts. Globalement, la superficie forestière de l'UE tend à progresser: elle a augmenté d'environ 0,4 % par an au cours des dernières décennies, et la situation est également positive concernant le volume de bois sur pied, puisqu'on n'abat qu'entre 60 et 70 % de l'accroissement annuel. Environ 60 % des forêts appartiennent à des propriétaires privés, le reste étant de propriété publique.

2.2

Les forêts étant au service d'objectifs tant sociaux et environnementaux qu'économiques, l'on met nettement l'accent sur leur multifonctionnalité, dans l'ensemble de l'UE et plus particulièrement dans les régions très boisées. Elles offrent un habitat pour les animaux et les plantes et jouent un rôle majeur dans l'atténuation du changement climatique et dans la fourniture d'autres services écosystémiques, tels que la chasse, la cueillette de fruits des bois, la santé humaine, des activités récréatives ou touristiques. Bien que la dimension socio-économique des forêts soit importante, elle est souvent sous-estimée. La sylviculture et les secteurs connexes fournissent plus de trois millions d'emplois et sont essentiels pour le bien-être et l'emploi dans les zones rurales.

2.3

La sylviculture durable n'est pas une idée nouvelle. C'est dans le secteur sylvicole que le concept de gestion durable trouve son origine, il y a 300 ans. Depuis lors, cette approche de la gestion responsable a fait l'objet d'approfondissements constants, en gagnant peu à peu toutes les branches de l'activité économique. La définition de base de la gestion durable des forêts, fixée dans la résolution de la Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe, tenue à Helsinki en 1993, a constitué un jalon important dans ce processus, en plaçant le principe de durabilité dans un contexte global.

2.4

Cela fait maintenant 15 ans que l'Union européenne dispose d'une stratégie pour le secteur de la sylviculture. En se fondant sur une résolution du Parlement européen (5), la Commission européenne a émis en 1998 une communication (6) qui met en œuvre ces orientations.

2.5

À la demande du Conseil (7), la Commission a publié au printemps 2005 un rapport sur la mise en œuvre de la stratégie forestière (8), complété ensuite par l'élaboration d'un plan d'action de l'UE en faveur des forêts, lequel couvrait une période quinquennale allant de 2007 à 2011 (9).

2.6

L'évaluation ex post dudit plan d'action, qui a servi de moyen de mettre en œuvre la stratégie forestière de 1998, a été réalisée en parallèle avec l'Année internationale de la forêt 2011.

2.7

Bien que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne fasse aucune référence à une politique commune de l'UE en matière de forêts, de nombreuses politiques sectorielles et réglementations associées concernant, par exemple, l'approvisionnement en énergie ou les questions environnementales et climatiques débouchent sur la mise en place de fait d'une politique commune de l'UE en matière de sylviculture. La Commission européenne a publié le 20 septembre 2013 sa communication sur une nouvelle stratégie de l'UE pour les forêts, afin de répondre aux défis croissants et parfois contradictoires auxquels sont confrontés les forêts et le secteur forestier, mais aussi au besoin de disposer d'une politique plus cohérente et consistante.

3.1

Le document de base de la Commission est complété par deux documents de travail des services de la Commission, plus détaillés; le premier porte sur la procédure, l'analyse et la voie à suivre proposées par la stratégie; le second donne des indications plus précises sur les industries de la filière bois de l'UE, c'est-à-dire travail du bois, mobilier, fabrication et transformation de pâte à papier et de papier, et imprimerie (10). Eu égard à leur importance et à leur caractère complémentaire par rapport à la stratégie, ces documents d’accompagnement méritent d'être examinés avec soin. Il conviendra que le CESE suive toutes les initiatives en cours et à venir fondées sur la stratégie de l'UE pour les forêts et les autres documents connexes et s'y associe.

3.2

La Commission a choisi de présenter les futurs domaines d'action de la stratégie sous trois intitulés d'ensemble, lesquels sont subdivisés au total en huit priorités.

3.3

Pour chacune des huit priorités, des «orientations stratégiques» sont fournies pour garantir que la stratégie réponde à l'exigence de proposer des mesures concrètes, sans se limiter à des déclarations d'intention générales.

3.4

Afin de permettre une mise en œuvre rapide de la nouvelle stratégie pour les forêts, la Commission n'a pas proposé d'élaborer séparément un nouveau plan d'action. En lieu et place, la stratégie comprend une liste de mesures spécifiques conçues pour qu'elle atteigne ses objectifs.

3.5

La nouvelle stratégie pour les forêts a été publiée à l'issue de l'évaluation finale de la stratégie précédente et peu de temps avant le lancement de la nouvelle période de programmation de l'UE et du cadre financier pluriannuel pour 2014-2020.

3.6

L'environnement économique et politique de l'UE s'est dégradé de manière spectaculaire depuis la parution de la stratégie précédente, en 1998. La nouvelle stratégie s'inscrit, notamment sur le plan des engagements internationaux, dans un cadre réglementaire complètement nouveau.

3.7

Le moment de sa publication a été choisi par la Commission européenne pour coïncider avec les négociations du comité intergouvernemental de négociation dans le cadre de FOREST EUROPE, lesquelles visent l'adoption d'un accord juridiquement contraignant sur les forêts d'Europe (11). Si cet accord était mis en œuvre, il remplacerait les recommandations actuellement en vigueur; il comprendrait des définitions et des objectifs clairs en matière de gestion durable des forêts, que les États signataires seraient tenus d'adopter.

3.8

Le CESE a soutenu plusieurs processus en rapport avec la sylviculture (voir annexe 1), y compris la nouvelle stratégie forestière, dès la conception de celle-ci (12), en formulant des recommandations. Le CESE a profité de la publication du rapport de mise en œuvre par la Commission en 2005 pour élaborer un avis exhaustif sur le rôle des forêts et de la sylviculture dans un environnement en mutation. Le présent avis a en partie pour objet d'actualiser cet avis antérieur du Comité en tenant compte des défis futurs.

4.1

La stratégie se fonde sur le fait que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne fait aucune référence à une politique commune de l'UE en matière de forêts et partant, le contrôle des politiques forestières reste entre les mains des États membres. La stratégie proposée est également holistique, en cela qu'elle cherche à trouver un équilibre entre les aspects économiques, sociaux et environnementaux de la gestion durable des forêts et tient compte des activités de transformation des forêts et de la sylviculture.

4.2

La stratégie met l'accent sur la gestion durable des forêts et leur rôle multifonctionnel, permettant d'offrir une multiplicité de biens et de services de manière équilibrée et de garantir la protection des forêts. À l'heure actuelle, on n'abat qu'un peu plus de 60 % de l'accroissement annuel des forêts dans l'UE: l'objectif de la stratégie est donc de promouvoir des emplois et une prospérité fondés sur le secteur forestier, en rendant celui-ci plus compétitif et en favorisant une utilisation plus large du bois, dans le cadre des efforts consentis pour bâtir une bioéconomie qui s'appuie sur l'utilisation de matières premières renouvelables.

4.3

La nouvelle stratégie représente une approche holistique et une tentative d'améliorer la coordination de la gestion des forêts dans l'UE, en promouvant une mise en œuvre effective et efficace et en s'efforçant d'éviter la bureaucratie inutile et de renforcer la performance des forêts et du secteur forestier dans l'UE.

4.4

La sylviculture et l'industrie de transformation de la filière bois peuvent réellement contribuer à la réussite de la stratégie Europe 2020. Toutefois, pour y parvenir, il conviendra de relier étroitement la stratégie pour les forêts à la poursuite des objectifs de la stratégie Europe 2020 en favorisant une mise en œuvre effective et efficace de cette dernière dans tous les domaines d'action pertinents.

4.5

L'évaluation des dernières données sur la mise en œuvre de mesures forestières par les États membres au titre du développement rural a montré que les instruments de la politique rurale n'étaient pas pleinement exploités. Afin de mieux atteindre les objectifs définis dans la stratégie forestière, la stratégie proposée demande instamment aux États membres d'accorder l'importance requise, dans leur programmation et leur mise en œuvre, aux mesures concernant les forêts. Il s'agit d'une nécessité impérieuse, s'agissant d'accroître la participation et la mobilisation de la multitude de petites exploitations familiales et de forêts privées, et sa réalisation pourrait être facilitée par une simplification des procédures et une réduction de la bureaucratie.

4.6

À l'avenir, l'intention est de soutenir les objectifs de la stratégie en recourant aux mesures et aux instruments contenus dans les dispositions sur la sylviculture du règlement relatif au développement rural (13).

4.7

La stratégie proposée encourage les États membres à mettre en place, en coopération avec les partenaires sociaux, des mesures destinées à tirer le meilleur parti du potentiel d'emploi du secteur, à améliorer les compétences de ses travailleurs, et à y améliorer encore les conditions de travail. De nouvelles recherches ciblées devraient porter d'abord sur la main-d'œuvre employée dans les forêts européennes, par exemple dans la construction de routes, la plantation, l'entretien des forêts, l'abattage, le débardage, le transport, les services d'information et les services environnementaux. Globalement, les politiques et les programmes des États membres devraient aider à améliorer la compétitivité de la sylviculture et de l'ensemble du secteur forestier, afin de générer de la croissance et des emplois sur le long terme.

4.8

La stratégie proposée souligne le rôle polyvalent des forêts pour ce qui est d'atteindre les objectifs en matière de climat et d'énergie. La réalisation de ces objectifs peut être appuyée par une gestion et une utilisation actives des forêts, qui permettraient d'améliorer la croissance forestière et la séquestration du carbone et de rendre possible le remplacement des sources d'énergie et matériaux d'origine fossile par du bois renouvelable.

4.9

La stratégie proposée reconnaît que les forêts et leurs écosystèmes ont besoin d'une protection particulière en raison du changement climatique et des autres menaces extérieures auxquelles elles sont confrontées.

4.10

La stratégie reconnaît qu'il importe d'améliorer l'information du public concernant les forêts et la sylviculture ainsi que l'utilisation du bois comme matière première renouvelable. Cet objectif doit être appuyé par des campagnes ciblées organisées par la Commission et les États membres pour sensibiliser les citoyens au rôle que joue la forêt pour notre société, et réciproquement.

5.1

La stratégie souligne que le bois est une matière première durable, renouvelable et respectueuse du climat et de l'environnement, qui présente une multiplicité d'utilisations possibles. Des procédés et produits qui sont efficaces dans l'utilisation des ressources et de l'énergie et respectueux de l'environnement contribuent à la compétitivité du secteur forestier et joueront, notamment, un rôle plus important dans la bioéconomie de l'UE. Cela permettra une augmentation de la demande et, partant, rendra indispensable un accroissement de la mobilisation durable du bois. Il est jugé nécessaire de réévaluer l'approvisionnement potentiel en bois, par exemple en cartographiant la structure de la propriété des forêts, ainsi que la question de faciliter un accroissement de la mobilisation durable du bois. Il convient de mettre en place des solutions appropriées pour accroître la mobilisation du bois, en concertation avec l'ensemble de la chaîne de valeur du secteur sylvicole.

5.2

La stratégie proposée exige de la Commission qu'elle formule des principes pour donner un ordre de priorité aux diverses utilisations du bois, en collaboration avec les États membres et les parties prenantes. Toutefois, des règles juridiquement contraignantes concernant la hiérarchie des utilisations de la biomasse forestière, définissant quelles utilisations du bois devraient être prioritaires, seraient clairement contraires à l'économie de marché et à la liberté des participants au marché.

5.3

Comme cela est prévu dans la stratégie, la Commission lancera en 2014, conjointement avec les États membres, une analyse des coûts cumulés de la législation de l'UE qui a un effet sur les chaînes de valeur de la filière bois. Cette évaluation étant essentielle pour l'ensemble du secteur forestier, il convient que toutes les parties prenantes dans la chaîne de valeur forestière y participent, afin de garantir une approche cohérente et l'établissement d'un tableau complet et exhaustif du secteur.

5.4

Les forêts abritent une grande biodiversité et fournissent, en plus du bois et d'autres produits forestiers en tant que matière première (comme le liège), des services écosystémiques variés dont dépendent les communautés rurales et urbaines. Les changements de conditions, induits par exemple par le changement climatique, la propagation d'espèces allogènes envahissantes, la pénurie d'eau, les incendies, les tempêtes et les ravageurs, augmentent les pressions exercées sur les forêts et les risques de catastrophes naturelles. Des efforts de protection adéquats devraient se concentrer sur la résilience des forêts et leur multifonctionnalité.

5.5

La stratégie pose comme objectif de garantir et de trouver, d'ici à 2020, un équilibre entre la gestion durable des forêts et les différentes fonctions que celles-ci remplissent. Dans ce cadre, il convient que l'UE fasse davantage d'efforts pour apprécier la valeur des services écosystémiques et créer un marché pour ceux-ci. Afin qu'un tel marché puisse mieux fonctionner, il est nécessaire que les États membres créent des mécanismes coordonnés de compensation en vue de remédier à la défaillance actuelle du marché, qui devraient prévoir entre autres d'indemniser convenablement les propriétaires forestiers des restrictions nécessaires à la protection des services écosystémiques.

5.6

Outre le bois utilisé pour la construction ou la production d'énergie, la forêt procure une grande variété d'autres produits, auxquels la stratégie accorde peu d'attention. La production de liège, par exemple, est très importante, en particulier dans la région méditerranéenne, et présente plusieurs avantages: il s'agit d'un produit naturel obtenu à partir d'éléments renouvelables, suivant un processus respectueux de l'environnement, qui n'exige pas l'abattage pur et simple des arbres. Le secteur du liège montre son importance car il contribue significativement à la création d'emplois tout en maintenant la stabilité écologique de l'écosystème méditerranéen, fragile et menacé.

5.7

L'élaboration et la mise en œuvre des plans de gestion forestière sont fondées sur le principe de durabilité et sur les bonnes pratiques. La stratégie proposée comprend la proposition d'intégrer dans les plans de gestion des forêts des considérations liées à la diversité biologique, tels que les objectifs de conservation du réseau Natura 2000. Relier les plans de gestion des forêts — que les propriétaires forestiers utilisent comme des instruments de planification opérationnelle — à ceux de Natura 2000 — qui servent d'instruments de planification publique au niveau des collectivités locales — serait de nature à brouiller les limites entre les différents niveaux de planification et de responsabilités. Cela risquerait en outre d'augmenter considérablement les charges administratives et les coûts associés à l'élaboration d'un plan de gestion forestière.

5.8

La fréquence croissante des phénomènes météorologiques extrêmes, annonciateurs du changement climatique, exige aussi que l'Europe adopte une approche active en matière de forêts. La Commission entend maintenir et renforcer la résilience et la capacité d'adaptation des forêts européennes. Il convient dès lors que les matériels forestiers de reproduction, composés d'essences d'arbres et d'hybrides artificiels, qui sont importants pour la sylviculture, soient non seulement de haute qualité et génétiquement adaptés aux conditions locales, mais aussi aptes à contribuer durablement à la conservation de la biodiversité.

5.9

Dans sa proposition de stratégie, la Commission appelle à instituer un cadre d'action destiné à prévenir, réduire au minimum et atténuer les incidences négatives des espèces allogènes envahissantes sur la biodiversité et les services écosystémiques. Il convient qu'une telle action se préoccupe aussi des dommages économiques et sociaux. Toutefois, il convient aussi d'adopter une approche holistique et scientifique s'agissant du classement des espèces allogènes envahissantes sur une liste comprenant des critères stricts. Les matériels forestiers de reproduction allogènes qui ne se multiplient pas de manière envahissante et n'ont pas d'incidence négative sur leur nouveau site d'implantation ne doivent pas être inscrits sur une telle liste dans la mesure où ils sont susceptibles de contribuer positivement, dès à présent et dans l'avenir, à la fourniture de matières premières et d'autres services écosystémiques, dans la perspective du changement climatique.

5.10

Dans le cadre de la stratégie proposée, la Commission établira, avec l'aide des États membres et des parties prenantes, une liste de critères en matière de gestion durable des forêts, lesquels pourront être appliqués quelles que soient les utilisations finales de la biomasse forestière. Ainsi, à l'heure de formuler ces critères, il convient que la gestion durable des forêts soit considérée comme un tout, indépendamment des utilisations finales de la biomasse forestière. Ces critères devraient se fonder sur les critères, indicateurs et principes existants en matière de gestion durable des forêts, tels que ceux définis dans le cadre de FOREST EUROPE, qui abordent la notion de durabilité sous un angle national et régional. Ils devraient aussi tenir compte des spécificités des États membres et des législations nationales existantes en matière de forêts.

5.11

La stratégie propose que les groupes d'intérêts concernés continuent également de participer à l'élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie forestière. Il conviendrait que des organes qui ont fait leurs preuves, tels que le comité consultatif «Forêts, y inclus liège» et le comité consultatif de la politique communautaire de la filière bois, soient intégrés dans une plate-forme pour une future coopération entre les parties prenantes et la Commission. Ces groupes suivraient régulièrement les problématiques en matière de forêts et les avancées dans la mise en œuvre de la stratégie forestière. Le cas échéant, il peut également être envisagé de créer des groupes ad hoc, auxquels participeraient des représentants du CESE et du CdR.