Avis du Comité économique et social européen sur «Le développement de zones régionales de gestion des stocks halieutiques et de contrôle de la pêche» (avis d'initiative)

2012/C 24/09

Rapporteur: Brendan BURNS

Le 20 janvier 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur:

«Le développement de zones régionales de gestion des stocks halieutiques et de contrôle de la pêche» (avis d'initiative).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 octobre 2011.

Lors de sa 475e session plénière des 26 et 27 octobre 2011 (séance du 27 octobre 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 147 voix pour, 6 voix contre et 15 abstentions.

1.   Recommandations

1.1   Le Comité approuve l'intention de procéder à une réforme radicale de la politique commune de la pêche (PCP), et plus particulièrement l'objectif de mettre en place une politique décentralisée, moins dépendante de décisions prises de manière détaillée à Bruxelles et permettant aux niveaux local et régional de participer davantage à la gestion de la pêche. Toutefois, les éléments essentiels, la clarté et le régime de sanctions nécessaires au fonctionnement efficace d'une telle politique font défaut et devraient être ajoutés.

1.2   Sans stocks halieutiques en bonne santé, il ne peut pas y avoir de pêche durable. Il est donc recommandé d'accorder la priorité à la durabilité environnementale, en tant que fondement de la durabilité économique et sociale, et de l'inclure expressément dans le règlement de base. Pour ce faire, la politique devra être menée suivant une approche scientifique, écosystémique, régie par le principe de précaution.

1.3   Pour être efficace, le renforcement des plans de gestion basés sur les quotas fondés quant à eux sur la notion de «rendement maximal durable» (RMD) doit passer par l'établissement de niveaux de population plus élevés, permettant véritablement à toutes les espèces faisant l'objet d'une réglementation de prospérer; il est souhaitable que cela soit réalisé à l'horizon 2015.

1.4   Le système proposé, fondé sur le marché, de droits de pêche négociables avec des licences attribuées sur la base de l'historique de la participation à une activité de pêche, pourrait permettre à ceux qui ont commis par le passé des actes de surpêche de continuer à le faire. Aussi le Comité recommande-t-il aux États membres de recourir à la disposition suivant laquelle les bénéficiaires de quotas sont tenus de démontrer que leurs activités ne nuisent pas à l'environnement marin et qu'ils apportent des contributions significatives aux populations côtières vivant de la pêche. De cette manière, la privatisation implicite des stocks halieutiques sera soumise à des contrôles sociaux et environnementaux.

1.5   Le Comité est favorable à l'interdiction partielle des rejets de poissons, mais suggère qu'elle soit expressément couplée à des améliorations des techniques de pêche sélective.

1.6   Il conviendrait de recourir au maintien des subventions pour développer des flottes de pêche qui opèrent de manière moins dommageable pour l'environnement (moins de dommages pour les stocks halieutiques et les fonds marins, moins de rejets, etc.), et non pour augmenter la capacité de pêche.

1.7   Les normes et règles s'appliquant aux flottes de l'UE lorsqu'elles pêchent dans leurs eaux territoriales devrait également s'appliquer lorsqu'elles opèrent en haute mer et dans les eaux de pays tiers. Il ne doit pas y avoir deux poids deux mesures.

2.   Introduction

2.1   Les propositions de la Commission concernant la seconde révision de la politique commune de la pêche (PCP) ont été publiées alors que le présent avis était en cours d'élaboration. La Commission propose une réforme globale en profondeur pour répondre à la réalité de la situation actuelle, qui se caractérise par une surexploitation des stocks, une surcapacité des flottes de pêche, de fortes subventions, une faible résilience économique et une baisse des quantités de poissons capturées par les pêcheurs européens. Les observations formulées dans le présent avis sont par conséquent centrées sur le développement de zones régionales de gestion des stocks halieutiques dans le contexte plus large de la réforme proposée.

3.   Cadre général

3.1   Les traités européens et l'actuelle PCP confèrent à la Commission le droit d'initiative, et au Conseil la compétence exclusive pour la conservation des ressources biologiques de la mer. Ce système centralisé, ou plus précisément l'approche descendante choisie pour l'exercice des responsabilités de la PCP, n'a pas offert de solutions viables pour répondre à la grande diversité des situations et des juridictions territoriales de la PCP. La formule «il n'existe pas de solution universelle» est souvent employée pour critiquer l'appareil réglementaire qui résulte de cette situation.

3.2   La nécessité d'impliquer les parties prenantes a été reconnue lors de la première réforme de 2002 qui a débouché sur la création des Conseils consultatifs régionaux (CCR), dont le rôle n'est que consultatif.

3.3   Avec l'adoption du traité de Lisbonne sont apparus des changements très substantiels. Désormais, la codécision entre le Parlement européen et le Conseil s'applique à tout ce qui concerne la réglementation des pêches, excepté la fixation des possibilités de pêche, qui relève toujours de la compétence exclusive du Conseil.

3.4   En essayant d'apporter une réponse à chaque problème, la Commission et le Conseil ont adopté des réglementations excessivement compliquées, sans parvenir à résoudre les problèmes survenant dans les eaux européennes.

3.5   Selon le secteur de la pêche, la réglementation présente une «profusion de détails qui frise le comique» – spécifications des équipements, compositions autorisées de débarquements et réglementations techniques, le tout figurant dans 900 actes réglementaires. Ce luxe dans le détail ralentit toute innovation, car il n'incite pas à trouver des solutions viables. De plus, cela a entraîné un manque de confiance entre les professionnels du secteur et les mécanismes politiques et comités censés contrôler la PCP. Inévitablement, cela crée une tendance à contourner les réglementations plutôt qu'à les respecter.

3.6   La PCP actuellement en vigueur n'a pas encouragé le secteur à innover et expérimenter. Toutefois, il existe des exemples positifs d'initiatives lancées par des professionnels de la pêche. L'Écosse peut se prévaloir d'un bilan solide en matière d'innovation, par exemple s'agissant de la conservation du cabillaud en mer du Nord. Le déclassement de navires y a été pratiqué de manière significative, parallèlement à des fermetures en temps réel, ainsi que la gestion intelligente d'un nombre limité de jours de mer, le recours à des engins plus sélectifs et des essais d'utilisation de la télévision en circuit fermé (CCTV). Cela a contribué à réduire les rejets de poissons, à améliorer la compétitivité ainsi que la préservation des stocks. D'autres parties prenantes ont également apporté une forte contribution: par exemple, le secteur des chalutiers à perche aux Pays-Bas, qui a modifié et fait évoluer ses types d'équipements, et a procédé à des déclassements.

3.7   Ce qui caractérise toutes ces initiatives est que le secteur de la pêche reconnaît désormais qu'il existe des problèmes (par exemple, la nécessité de réduire les rejets) et qu'il a lui-même un rôle central à jouer dans la recherche et la mise en œuvre de solutions. L'on rencontre d'autres exemples régionaux, qui montrent que des solutions trouvées au niveau régional donnent de meilleurs résultats qu'une réglementation générique élaborée à Bruxelles.

3.8   Toutefois, ces essais partagent une même limite fondamentale, à savoir que l'actuelle PCP ne prévoit pas de délégation de pouvoirs. Le résultat final de l'innovation, de l'expérimentation et du développement n'influence la réglementation que si la Commission décide d'y donner suite.

3.9   Cette tendance de la Commission européenne à garder une mainmise excessive sur la réglementation s'explique sans doute par le fait qu'elle souhaite vivement ne pas déroger à ses responsabilités. C'était particulièrement le cas avant le traité de Lisbonne et, de manière regrettable, ce processus s'est auto-entretenu. Plus la législation devient centralisée, complexe et mal adaptée, moins les parties prenantes lui font confiance, et moins elle risque d'être pleinement respectée. Cela justifie une réglementation centrale encore plus stricte, ce qui perpétue le cercle vicieux.

4.   Observations générales

Pour toutes les raisons exposées dans le chapitre 3 ci-dessus (Cadre général), il s'impose de manière évidente qu'il faut créer des autorités régionales pour appliquer les politiques de l'UE. Ce qui soulève plusieurs questions.

4.1   Délégation de pouvoirs

4.1.1   Pour que leur action ait une vraie valeur, les autorités régionales doivent être dotées d'objectifs stratégiques étayés scientifiquement, définis à Bruxelles. Bruxelles devrait également:

4.1.2   Étant donné la variété des conditions géographiques et autres facteurs caractérisant les zones de pêche, il conviendra de doter les États membres d'instruments de gestion. Cela garantira que l'élaboration de normes et de réglementations, tant au niveau de l'UE qu'au niveau régional, se fera avec la pleine participation des professionnels du secteur et des experts, qui perçoivent en connaissance de cause ce qui fonctionnera ou non dans chaque zone.

4.2   Régions de pêche et autorités régionales

4.2.1   La large diversité des zones qui seront concernées par ces changements fait que le présent avis n'est pas à même de suggérer des objectifs définis, sinon de recommander que toutes les régions soient définies par des organes représentatifs associant les États membres et les parties prenantes, et en particulier des organisations qui représentent un intérêt régional sans avoir de responsabilités paneuropéennes.

4.3   Rejets

4.3.1   C'est devenu un problème majeur, notamment les rejets qui ont lieu pendant la phase de capture. Ce problème ayant attiré l'attention des médias, la commissaire DAMANAKI a répondu en proposant d'introduire dans la révision de la PCP une interdiction partielle des rejets.

4.3.2   Les conséquences possibles d'une approche maladroite concernant les rejets de poissons pourraient s'avérer désastreuses pour les communautés de pêcheurs et le secteur entier.

4.3.3   La cause première de ces rejets massifs réside dans les réglementations actuelles régissant les pêcheries mixtes – pour lesquelles il est inévitable de capturer plusieurs espèces en même temps. La gestion consistant à fixer des «totaux admissibles de captures» pour chaque espèce individuelle, se superposant à des règles sur la «composition des captures» qui régissent la proportion des différentes espèces que l'on peut débarquer, crée un entrelacs rigide de réglementations qui ne reflète ni l'abondance, ni la répartition des espèces de poissons présentes dans un écosystème donné.

4.3.4   L'un des objectifs principaux de la PCP révisée devrait être de soutenir l'introduction de meilleures pratiques de travail, comme cela est évoqué au chapitre 3 du présent avis, afin de réduire les rejets à un niveau négligeable.