Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: vers un meilleur ciblage de l'aide aux agriculteurs établis dans les zones à handicaps naturels»

COM(2009) 161 final

(2010/C 255/16)

Rapporteure: MmeTODOROVA

Le 21 avril 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Vers un meilleur ciblage de l'aide aux agriculteurs établis dans les zones à handicaps naturels»

COM(2009) 161 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 novembre 2009 (rapporteure: Mme TODOROVA).

Lors de sa 458e session plénière des 16 et 17 décembre 2009 (séance du 17 décembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 81 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1   Dans plusieurs avis (1), le CESE a souligné qu'il est de première importance qu'une indemnité compensatoire adéquate soit octroyée aux zones défavorisées, car il s'agit d'un instrument indispensable pour préserver le paysage rural et l'agriculture. Le soutien à ces zones défavorisées est essentiel pour garantir la poursuite de la production agricole et contribuer à la vitalité des zones rurales, afin de prévenir l'abandon des terres et la dépopulation dans les zones à handicap naturel.

1.2   Le régime de soutien aux zones défavorisées devrait également contribuer à préserver la capacité de production alimentaire, rôle susceptible de gagner en importance si les changements climatiques en cours réduisent les capacités de production dans d'autres zones du globe. Dès lors, le système devrait fonctionner selon le principe que la promotion du maintien d'une activité agricole dans les zones défavorisées, faute de laquelle des terres seraient susceptibles d'être abandonnées, offre des avantages publics.

1.3   Le régime de soutien aux zones défavorisées ne devrait pas être confondu avec les engagements agro-environnementaux pris sur une base volontaire. Ce régime doit, en principe, offrir une compensation aux agriculteurs qui opèrent dans des circonstances plus difficiles et sont les moins à-même d'obtenir une compensation du marché, tout en contribuant le plus à la préservation du paysage.

1.4   Les huit critères biophysiques proposés pourraient constituer une base appropriée pour délimiter les zones défavorisées, mais la disponibilité des données et la sélection de seuils corrects revêtent une importance cruciale. Le CESE recommande par conséquent que les États membres procèdent à une analyse approfondie de l'impact des critères proposés, y compris en établissant des cartes détaillées.

1.5   La communication suggère qu'une zone devrait être considérée comme défavorisée si 66 % de sa surface agricole utile remplit au moins l'un des huit critères. Le CESE souhaiterait analyser les résultats de l'exercice de délimitation des zones défavorisées et donner un avis sur les seuils fixés.

1.6   L'utilisation de critères cumulatifs reposant sur des preuves scientifiques dans des zones hétérogènes qui pâtissent simultanément de handicaps multiples est très utile, dans la mesure où ces critères abordent de manière pratique les interactions entre de nombreux facteurs pertinents. En outre, les critères de désignation proposés pourraient être étendus afin d'inclure des facteurs supplémentaires, tels que l'isolement, qui pourrait aussi être considéré comme un handicap naturel.

1.7   Après la désignation des zones défavorisées sur la base des critères biophysiques communs, il peut s'avérer nécessaire de procéder à un certain niveau d'affinement. Le cas échéant, le CESE estime que l'indicateur le mieux adapté que l'on puisse utiliser serait un indicateur lié à la production et reflétant la situation économique réelle de l'entrepreneur, y compris les coûts d'opportunité relatifs au travail familial et aux capitaux propres. La Commission garantira que les critères utilisés par les États membres sont objectifs et non discriminatoires, et qu'ils répondent aux objectifs du dispositif.

1.8   Le CESE demande donc que le travail supplémentaire demandé aux agriculteurs des zones défavorisées, ainsi que l'accroissement des frais d'investissement auquel ils sont confrontés, soient appréciés comme il se doit et qu'il en soit tenu compte dans la nouvelle formule de paiement établie par le règlement 1698/2005.

1.9   Il faut prévoir une période de transition (phasing-out) adéquate pour permettre aux exploitants agricoles de s'adapter au nouveau régime d'aide en faveur des zones défavorisées.

2.   Historique

2.1   Mises en place en 1975, les aides aux zones défavorisées (aujourd'hui rebaptisées «paiements compensatoires de handicaps naturels») soutiennent le maintien de l'activité agricole dans les zones de montagne, dans les zones défavorisées autres que les zones de montagne (les zones défavorisées dites «intermédiaires», qui font l'objet de la communication à l'examen) et dans les zones pénalisées par des handicaps spécifiques (par exemple les îles et les zones côtières, qui représentent 9 % de la superficie agricole). Les zones de montagne couvrent près de 16 % de la superficie agricole de l'Union européenne et sont définies selon l'altitude, la déclivité ou une combinaison de ces deux facteurs. Les zones situées au nord du 62e parallèle sont aussi considérées comme des zones de montagne. Environ 31 % des terres agricoles de l'Union européenne ont été classées en zones défavorisées intermédiaires sur la base de plus de 100 critères nationaux très différents, dont la diversité au sein de l'UE est considérée par la Cour des comptes européenne comme un élément susceptible d'entraîner des disparités de traitement entre les bénéficiaires (2). Toutes les exploitations situées dans ces zones ne perçoivent pas l'aide en faveur des zones défavorisées.

2.2   L'article 50, paragraphe 3, point a), du règlement FEADER (CE) no 1698/2005 (3) a redéfini les zones pénalisées par des handicaps naturels, hors zones de montagne et zones présentant des handicaps spécifiques, de la manière suivante: «zones affectées de handicaps naturels importants, notamment une faible productivité des sols ou des conditions climatiques difficiles, dans lesquelles il importe de maintenir une agriculture extensive pour la gestion des terres», tandis que son article 37 introduisait un changement au niveau du calcul des aides. Toutefois, en 2005, le Conseil n'était pas parvenu à s'accorder sur un système commun de classification de ces zones. Il avait décidé, par conséquent, de maintenir le régime existant pendant un temps limité et avait invité la Commission européenne à revoir le régime d'aides aux zones défavorisées. Le nouveau système de délimitation des zones sera vraisemblablement en place en 2014.

2.3   La classification actuelle des zones défavorisées intermédiaires se fonde sur les trois types d'indicateurs énoncés à l'article 19 du règlement FEADER (CE) no 1257/1999 (4): faible productivité des terres; résultats économiques sensiblement inférieurs à la moyenne dans le secteur agricole; faible densité ou tendance à la régression d'une population qui dépend de manière prépondérante de l'activité agricole. Cette classification repose en partie sur des critères socio-économiques qui, selon la Commission, ne reflètent plus les objectifs essentiels du régime de paiements compensatoires de handicaps naturels. De surcroît, il n'a pas été tenu compte de l'évolution des données démographiques et économiques exploitées pour actualiser la délimitation. Enfin, cette classification s'est faite sur la base d'un large éventail de critères nationaux rarement comparables au niveau européen.

2.4   Ce n'est qu'au niveau national que l'on peut collecter les informations nécessaires à l'analyse des résultats de l'application d'une nouvelle méthode de délimitation à une échelle suffisamment fine (par exemple au niveau de la commune, qui correspond au niveau LAU 2 de la nomenclature des unités territoriales statistiques). La Commission suggère d'inviter les États membres à procéder, sur leur territoire, à la simulation de l'application de huit critères biophysiques (la faiblesse des températures, le stress thermique, le drainage des sols, la texture des sols et la pierrosité, la profondeur d'enracinement, les propriétés chimiques des sols, le bilan hydrique des sols et la pente) et à établir des cartes des zones qui deviendraient admissibles au vu des résultats de ces simulations. On considère qu'une zone est pénalisée par un handicap naturel sévère lorsque 66 % au moins de sa surface agricole utile remplit au moins l'un des critères à la valeur-seuil.

2.5   À l'heure actuelle, 13 États membres utilisent plusieurs indicateurs combinés pour calculer un indice servant à la classification des zones en fonction de seuils ou de catégories spécifiques. Dans certains cas, on estime que les «systèmes d'indices» sont plus sophistiqués que les critères biophysiques et, partant, qu'ils sont plus à même de révéler la présence de handicaps dans une région donnée. Cela étant, du point de vue de la Commission, la mise en place d'un système d'indices commun à appliquer uniformément dans l'ensemble des États membres supposerait de consentir des efforts considérables de conception, de collecte de données, d'analyse et de mise en œuvre. C'est pourquoi l'instauration d'un système d'indices européen permettant de dûment établir la présence de handicaps naturels ne serait ni utile ni réaliste.

2.6   La Commission estime également que dans les cas où les handicaps naturels peuvent être surmontés, il est nécessaire d'affiner la méthode de zonage en appliquant des critères biophysiques en combinaison avec des indicateurs de production appropriés.

2.7   Selon la communication, une fois la procédure de zonage achevée, des règles d'admissibilité appropriées applicables aux exploitations sont un moyen efficace pour cibler l'aide. Selon la Commission, près de 150 critères différents d'admissibilité applicables aux exploitations existent aujourd'hui dans les États membres. Certains d'entre eux sont susceptibles de susciter certaines inquiétudes quant à leur compatibilité avec l'OMC, car ils excluent certains secteurs de production ou certaines activités agricoles du bénéfice des aides. Certains États membres excluent les exploitants agricoles à temps partiel du bénéfice des aides, alors que ceux-ci contribuent à la réalisation des objectifs poursuivis par la mesure.

2.8   Quatre options envisageables ont été soumises à consultation publique le 22 mai 2008:

3.   Position du Comité

3.1   L'agriculture est l'un des secteurs économiques les plus importants de l'UE, qui emploie près de 30 millions de personnes. Il est essentiel de préserver le modèle européen d'agriculture et la disponibilité de denrées alimentaires de qualité ainsi que d'assurer l'existence d'emplois pour préserver la continuité du tissu social dans les zones rurales, mais aussi pour permettre à celles-ci de s'acquitter de la responsabilité qui est la leur au sens large en matière de gestion du territoire. Cela contribuera également à protéger la riche diversité qui est la nôtre en termes d'alimentation, de traditions locales et d'artisanat. Une agriculture durable offre de nombreux effets secondaires positifs, car elle fournit des biens publics en préservant la biodiversité et l'habitat de la faune sauvage ainsi qu'en assurant la conservation de paysages attrayants et bien entretenus.

3.2   Les zones défavorisées non montagneuses abritent 30 % des exploitations agricoles de l'UE; elles représentent 39 % de la superficie agricole utilisée (SAU), 31 % de la main-d'œuvre agricole et 26 % du potentiel économique exprimé en termes de taille économique. Les zones rurales sont en cours de dépeuplement en Europe, et les zones dites défavorisées sont les plus vulnérables. Ce processus est susceptible d'avoir un effet très destructeur. C'est pourquoi le soutien apporté par le régime est essentiel pour garantir la poursuite de la production agricole et contribuer à la vitalité des zones rurales, afin de prévenir l'abandon des terres et la dépopulation dans les zones à handicap naturel.

3.3   Dans plusieurs avis, le CESE a insisté sur les difficultés auxquelles sont confrontés les agriculteurs dans les zones défavorisées et a souligné qu'il est de première importance qu'une indemnité compensatoire adéquate soit octroyée à ces zones afin de garantir que les terres continuent à être exploitées pour la production agricole. Le CESE considère l'indemnité compensatoire comme un instrument indispensable pour préserver le paysage rural et l'agriculture dans des localités particulièrement sensibles sur les plans économique, écologique et social. Le CESE accorde une attention toute particulière aux problèmes des régions septentrionales de l'UE.

3.4   Dans sa communication, la Commission s'emploie à identifier (par cartographie) les zones qui présentent de lourds obstacles à la production agricole. Les critères proposés peuvent, au cours d'une première phase, fournir une base adéquate à l'évaluation des handicaps naturels dans l'UE. Vu que le bon fonctionnement du régime est à ce point important pour l'avenir de la PAC, une évaluation minutieuse des critères suggérés est cependant nécessaire. Le CESE se félicite donc de la coopération déployée à cette fin entre la Commission et le Conseil (5).

3.5   Il est vital que des données relatives aux huit critères biophysiques soient disponibles pour que les zones agricoles intermédiaires puissent être délimitées et classifiées de manière claire et objective. Il est très important que les États membres procèdent à une analyse approfondie de l'impact des critères proposés, y compris au moyen de cartes détaillées. En outre, le fait de permettre aux États membres de fournir à la Commission des simulations concernant des critères supplémentaires et des seuils différents contribue également à mieux tenir compte des caractéristiques spécifiques de chaque État membre dans le débat. L'on pourrait considérer la délimitation des zones défavorisées au niveau des communes (LAU 2) comme présentant un degré de détail suffisant.

3.6   La communication suggère qu'une zone devrait être considérée comme défavorisée si 66 % de sa surface agricole utile remplit au moins l'un des huit critères. Cela est synonyme d'additionnalité, jusqu'à huit sous-totaux différents étant susceptibles d'être additionnés (abstraction faite des chevauchements éventuels) pour obtenir la superficie totale des terres répondant aux critères dans une région donnée. Alors que l'exercice tout entier de zonage vise à canaliser les aides vers les zones où elles sont cruciales pour le maintien de l'agriculture, il est estimé que la limite proposée est déjà trop élevée, ce qui est préoccupant, vu que cela pourrait mener à l'exclusion potentielle de zones actuellement considérées comme défavorisées. Le CESE estime que, faute de résultats de simulations, il convient de considérer le seuil de 66 % avec précaution, et qu'il ne peut en être discuté qu'une fois les simulations et les cartes disponibles.

3.7   Une attention particulière doit être accordée à l'utilisation de critères cumulatifs reposant sur des preuves scientifiques dans des zones hétérogènes qui pâtissent simultanément de handicaps multiples. L'avantage des systèmes précédemment utilisés, qui dans bien des cas étaient des «systèmes d'indices», résidait dans le fait qu'ils incorporaient plusieurs critères et qu'ils constituaient, partant, des instruments plus spécifiques et significatifs. Ils reflétaient beaucoup mieux les conditions sur le terrain ainsi que l'interaction ente elles. Le recours à un indicateur composite combinant plusieurs critères fondés sur des raisons objectives et scientifiques, pourrait permettre de classer une zone comme défavorisée même lorsqu'un critère pris isolément ne donnerait pas accès à cette classification. Une telle situation existe dans certains États membres pour la classification des zones de montagne, par exemple. Ces instruments sont très utiles, dans la mesure où ils abordent de manière pratique les interactions entre de nombreux facteurs pertinents.

3.8   Lorsque le handicap naturel a pu être surmonté par le progrès technique ou d'autres formes d'intervention (comme l'irrigation ou le drainage), la Commission propose un affinage qui devrait être utilisé uniquement pour exclure des zones qui seraient autrement désignées comme défavorisées et non pour inclure des zones supplémentaires. Les zones appelées à être exclues de la délimitation parce qu'elles ont surmonté leurs handicaps naturels par l'adaptation qui convenait de leurs pratiques agricoles posent toutefois un problème majeur. Il faut souligner que les handicaps naturels ne peuvent être considérés comme éradiqués quelle qu'ait été l'ampleur des interventions pratiquées. La charge des investissements, qui est presque toujours très élevée, ainsi que les coûts d'entretien, devraient également être pris en considération. En outre, il faut être attentif au fait que ces adaptations, dans la plupart des cas, ne sont possibles qu'au moyen de financements supplémentaires (méthodes de drainage et d'irrigation, par exemple).

3.9   Dans un avis précédent, le CESE a déjà appelé de ses vœux un juste équilibre entre les règles de l'UE et la marge de manœuvre dont disposent les gouvernements nationaux et les régions dans le cadre de l'élaboration détaillée de ces mesures (6). Consécutivement à l'application des critères biophysiques, il peut s'avérer nécessaire de procéder à un affinement des zones défavorisées ainsi délimitées. Le CESE considère que, le cas échéant, une telle pratique devrait être autorisée et qu'elle devrait être mise en œuvre au niveau des États membres. Selon le CESE, l'indicateur le plus approprié dans le cadre de cette étape secondaire serait un indicateur lié à la production et reflétant la situation économique réelle de l'entrepreneur, y compris les coûts d'opportunité relatifs au travail familial et aux capitaux propres. La Commission garantira que les critères utilisés par les États membres sont objectifs et non discriminatoires, et qu'ils répondent aux objectifs du dispositif. Cette nouvelle approche favorisera l'accès des petites et moyennes exploitations au soutien financier, tout en évitant de pénaliser des agriculteurs qui réalisent des investissements afin de surmonter des handicaps naturels. Afin d'éviter l'incertitude chez les exploitants agricoles, leur inclusion dans le régime devrait être valable au minimum pour l'ensemble de la période de programmation.

3.10   Il y a lieu de souligner l'absence totale dans la proposition d'une référence aux handicaps géographiques (isolement, éloignement par rapport aux centres de consommation, aux centres de décision et aux services, etc.), qui constituent pourtant l'une des principales contraintes auxquelles sont confrontées les exploitations agricoles situées dans des zones défavorisées. Il pourrait également être envisagé de permettre des ajustements fondés sur la dispersion des exploitations, sur l'accès au marché ou sur les possibilités de transport existant dans la région.

3.11   Les critères de désignation proposés pourraient être étendus. Le nombre de jours où l'humidité atteint 100 % de la capacité au champ pourrait constituer un critère supplémentaire, critère qui tient compte des limitations inhérentes aux sols humides non exploitables et qui permet donc une interaction entre les types de sols et le climat, par exemple s'agissant d'un climat maritime. En outre, certaines des valeurs seuils suggérées devraient être soigneusement analysées afin de mettre au jour les conditions qui prévalent réellement. Le taux de 15 % pour le critère de la pente, proposé par la Commission, en est un exemple. Le CESE a d'ores et déjà appelé de ses vœux une prise en compte des températures négatives accumulées en hiver (7).

3.12   Vu que les nouveaux critères sont susceptibles d'exclure certaines zones actuellement éligibles, il faut s'attendre à des conséquences très graves au niveau des exploitations. Le CESE juge qu'une période de transition (phasing-out) adéquate s'impose pour permettre aux exploitants agricoles de s'adapter au nouveau régime d'aide en faveur des zones défavorisées. Les orientations de la future PAC devraient également être intégrées dans ce processus.

3.13   Le régime de soutien aux zones défavorisées vise à canaliser les aides vers les exploitations situées dans des zones pénalisées par des handicaps naturels. Il est partie intégrante de la politique de développement rural, le deuxième pilier de la PAC. Ce régime devrait également contribuer à préserver la capacité de production alimentaire, rôle susceptible de gagner en importance si les changements climatiques en cours réduisent les capacités de production dans d'autres zones du globe. Dès lors, le système devrait fonctionner selon le principe que la promotion du maintien d'une activité agricole dans les zones défavorisées, faute de laquelle des terres seraient susceptibles d'être abandonnées, offre des avantages publics.

3.14   Le régime de soutien aux zones défavorisées ne devrait pas être confondu avec les engagements agro-environnementaux pris sur une base volontaire. Il y a lieu de considérer ces deux dispositifs comme complémentaires et non comme s'excluant mutuellement. L'octroi d'aides en faveur des zones défavorisées ne devrait pas être lié à des normes environnementales allant au-delà des dispositions relatives à la conditionnalité. À la différence du premier pilier de la PAC (paiements directs et soutien du marché), le régime doit, en principe, offrir une compensation aux agriculteurs qui opèrent dans des circonstances plus difficiles que celles prévalant dans les zones non défavorisées, et sont les moins à-même d'obtenir une compensation du marché tout en contribuant le plus à la préservation du paysage.

3.15   Les États membres seront tenus de calculer les paiements destinés aux zones défavorisées au moyen de la nouvelle formule de paiement établie par le règlement 1698/2005, qui précise que les paiements doivent compenser les coûts et les pertes de revenus. Le CESE demande donc que le travail supplémentaire demandé aux agriculteurs des zones défavorisées, ainsi que l'accroissement des investissements et des frais d'exploitation auquel ils sont confrontés, soient appréciés comme il se doit et qu'il en soit tenu compte dans les indemnités compensatoires.

3.16   Le nouveau système de paiement devrait accroître la transparence. Toutefois, des différences considérables perdureront entre les États membres et au sein de ceux-ci s'agissant du niveau des paiements aux zones défavorisées. Cela est inévitable si une marge discrétionnaire est laissée aux pouvoirs compétents quant aux modalités de déploiement des financements qu'ils reçoivent au titre du développement rural par l'intermédiaire du FEADER, y compris la liberté de ne prévoir aucun système d'aide aux zones défavorisées.

3.17   De nombreux États membres accordent un soutien insuffisant à leurs zones défavorisées. Le CESE demande instamment aux États membres de reconnaître la grande importance de l'aide aux zones défavorisées et de maintenir la part allouée à cette aide au sein de leur enveloppe nationale de développement rural, quel que soit le résultat de l'exercice actuel de délimitation des zones défavorisées.

(1)  JO C 318 du 23.12.2006, p. 93; JO C 44 du 16.2.2008, p. 56; JO C 318 du 23.12.2009, p. 35.

(2)  JO C 151 du 27.6.2003.

(3)  JO L 277 du 21.10.2005, p. 1.

(4)  JO L 160 du 26.6.1999, p. 80.

(5)  Conclusions du Conseil des 22 et 23 juin 2009.

(6)  JO C 44 du 16.2.2008, p. 56.

(7)  JO C 318 du 23.12.2009, p. 35, paragraphe 1.7.