29.10.2011   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 318/109

1.1

Le Comité soutient la volonté de la Commission d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur des services. Il va de soi que les restrictions qui prennent la forme d’exigences discriminatoires, injustifiées ou disproportionnées devront être supprimées. Le CESE accueille dès lors favorablement l’initiative visant à moderniser les services publics en mettant en place des «guichets uniques». L’on ne peut que se féliciter de la coopération administrative dans le cadre d’opérations transfrontalières. Il y a toutefois lieu de l’élargir aux domaines politiques où l’exécution des obligations est en cause.

1.2

Le CESE trouve les conclusions de la Commission relatives aux effets de la directive sur les services et au fonctionnement du secteur des services prématurées. La directive n’est en vigueur que depuis quelques années. Le fait que tous les États membres ne sont pas également satisfaits de la directive et qu’ils doivent la mettre en œuvre différemment dans leur propre législation sont des facteurs complexes qui ne sont pas repris dans la Communication. Le secteur des services est vaste et compliqué et se compose de plusieurs branches. Il faudra du temps pour rationaliser le marché intérieur des services au moyen de la réglementation européenne.

1.3

La directive sur les services a vu le jour dans le cadre de l’ancien traité qui considérait encore l’intérêt économique comme la priorité principale du marché intérieur. Dans le cadre du traité de Lisbonne, d’autres intérêts ne sont plus soumis à l’économique mais bien placés au même niveau. Il est intéressant d’étudier la nature des relations qui existent entre la législation adoptée et la jurisprudence développée dans le cadre de l’ancien traité d’une part et le nouveau traité d’autre part. Dans son avis sur l’Acte pour le marché unique, le CESE a recommandé d’examiner la directive détachement à la lumière du nouveau traité. Il serait intéressant de voir si l’examen des jugements de la Cour de justice de l’Union européenne qui accordent la primauté au marché intérieur (ancien article 49) peut également apporter de nouveaux éclairages.

2.1

Bien que les services constituent le principal moteur de l’économie de l’UE, la Commission estime que le marché des services n’a pas encore réalisé son plein potentiel. C’est pourquoi la Commission souligne dans sa communication sur la stratégie Europe 2020 que sur la base de la directive sur les services, il convient de mettre en place un marché intérieur des services plus intégré (1). Par ailleurs, dans sa communication «Vers un Acte pour le Marché unique», elle insiste sur le fait que le marché unique des services doit être approfondi (2). Ces deux approches seraient nécessaires pour aider les entreprises du secteur des services à se développer et à mieux se positionner au niveau mondial, ce qui permettrait de créer encore plus d’emplois.

2.2

L’adoption de la directive relative aux services en décembre 2006 (3) et la mise en œuvre qui a suivi ont marqué le début de l’amélioration du fonctionnement du marché unique des services. Grâce à ce texte, la Commission européenne a pu simplifier le cadre réglementaire. Ensuite, les nombreuses lois de mise en œuvre adoptées dans les États membres ont permis de supprimer des centaines d’obligations injustifiées ou disproportionnées partout en Europe.

2.3

La directive relative aux services prévoit un «processus d’évaluation mutuelle», conçu comme un outil d’examen collégial de la réglementation. En 2010, les États membres, ainsi que le Liechtenstein, la Norvège et l’Islande ont évalué près de 35 000 obligations juridiques qui s’imposent surtout aux entreprises du secteur des services. Il s’agit en l’occurrence aussi bien d’exigences en matière d’établissement (régimes d’autorisation, restrictions territoriales ou sur la détention de capital) que d’exigences relatives à la prestation transfrontalière de services (telles que des obligations d’enregistrement, de notification ou d’assurance).

2.4

La conclusion la plus frappante de ce processus est que dans certains secteurs des services, le chantier de l’unification du marché n’est pas encore achevé. Selon la Commission, le principal problème réside dans le fait que tous les obstacles discriminatoires n’ont pas encore été supprimés par les mesures législatives et que la mise en œuvre des lois qui suppriment les obstacles n’est pas encore achevée dans tous les États membres ou alors que ces lois ne sont pas encore correctement appliquées partout. Par ailleurs, les États membres continueraient à réserver systématiquement certaines activités de services à certains exploitants.

2.5

Afin de poursuivre la réalisation du marché unique des services, la Commission propose une série d’actions au cours des dix-huit prochains mois, notamment:

La Commission évaluera l’efficacité des moyens de recours dont disposent les prestataires de services au niveau national en cas d’atteinte à leurs droits dans le cadre du marché unique par les administrations nationales, et décidera des prochaines étapes avant la fin de 2012.

3.1

La Commission déclare à juste titre que le marché unique des services ne constitue pas une fin en soi mais bien un instrument servant à améliorer au quotidien le bien-être et la vie des entreprises et des citoyens européens. Il est important de rattacher davantage la contribution du marché unique à ces objectifs horizontaux. La directive sur les services a vu le jour dans le cadre de l’ancien traité qui considérait encore l’intérêt économique comme la priorité principale du marché intérieur. Dans le cadre du traité de Lisbonne, d’autres intérêts ne sont plus soumis à l’économique mais bien placés au même niveau. Il est intéressant d’étudier la nature des relations qui existent entre la législation adoptée et la jurisprudence développée dans le cadre de l’ancien traité d’une part et le nouveau traité d’autre part. Dans son avis sur l’Acte pour le marché unique, le CESE a recommandé d’examiner la directive détachement à la lumière du nouveau traité. Il serait intéressant de voir si l’examen des jugements de la Cour de justice de l’Union européenne qui accordent la primauté au marché intérieur (ancien article 49) peut également apporter de nouveaux éclairages.

3.2

Les évaluations menées jusqu’à présent sont trop axées sur la réglementation en tant que telle et sont par conséquent de nature trop «technocratique». Ainsi, la réglementation d’un État membre relative à certaines professions peut se justifier par un objectif de qualité pour le service concerné et donc être adoptée dans l’intérêt des citoyens. Le fait d’identifier cette réglementation comme un obstacle à la libre circulation de services transfrontaliers, ne doit cependant pas entraîner la suppression automatique de cet «obstacle». Les intérêts des consommateurs et des travailleurs peuvent dans pareil cas prendre le pas sur les considérations liées aux libertés économiques. Seules les entraves effectivement basées sur des motifs injustifiés et discriminatoires doivent être supprimées.

3.3

Le CESE trouve les conclusions de la Commission relatives aux effets de la directive sur les services et au fonctionnement du secteur des services prématurées. La directive n’est en vigueur que depuis quelques années. Le fait que tous les États membres ne sont pas également satisfaits de la directive et qu’ils doivent la mettre en œuvre différemment dans leur propre législation sont des facteurs complexes qui ne sont pas repris dans la Communication. Le secteur des services est vaste et compliqué et se compose de plusieurs branches. Il faudra du temps pour rationaliser le marché intérieur des services au moyen de la réglementation européenne.

3.4

Le document concerne tant la liberté d’établissement que la libre circulation transfrontalière des services, qui sont deux notions différentes. Les exigences en matière d’établissement sont avant tout une compétence nationale tandis que la prestation transfrontalière de services dans le cadre des libertés économiques relève de la législation européenne. C’est aux États membres qu’il incombe de trouver ici un bon équilibre.

3.5

Il est également recommandé de formuler une définition claire de ce que couvrent les services transnationaux et de préciser à quoi correspondent les chiffres figurant dans la communication. La Commission explique que la directive sur les services couvre 40 % du PIB de l’UE. Un peu plus loin, l’on y lit que le secteur des services représente environ 70 % du PIB de l’Union. Cela laisse supposer que les services transnationaux constituent une bonne moitié du marché des services, alors que cette énonciation mériterait d’être nuancée.

3.6

La communication contient quelques hypothèses au mieux invérifiables, voire discutables, que la Commission adopte un peu trop facilement. Au paragraphe 5.1, la Commission exprime de fortes attentes par rapport aux résultats des «tests de performance» déjà exécutés avec les États membres, alors que certains États membres contribuent justement à entraver la réalisation du marché unique des services.

3.7

Au paragraphe 2, la Commission affirme que selon des estimations prudentes, la mise en œuvre de la directive relative aux services est susceptible de générer des retombées économiques pouvant atteindre 140 milliards d’euros, ce qui représente une croissance du PIB de l’UE de 1,5 %. Ces chiffres proviennent d’une étude effectuée en 2007 par le Bureau central de planification néerlandais, peu après la mise en œuvre de la directive sur les services, alors que le niveau des attentes quant à ses effets n’était pas encore sapé par la crise qui allait éclater par après. Ce point mérite également d’être nuancé.

3.8

L’évaluation du processus d’évaluation mutuelle de 2010 qui est évoquée aux chapitres 3 et 4 suscite des interrogations. Dans sa communication, la Commission écrit que cette évaluation mutuelle «a eu un effet “marché unique” sans précédent dans les États membres» sans préciser toutefois en quoi consiste cet effet. Cela a peut-être entraîné une grande activité au sein de certaines administrations publiques dans les États membres, mais quels sont les effets et les incidences concrètes sur le marché unique pour les services?

3.9

La Commission européenne ne s’exprime pas clairement sur la hiérarchisation éventuelle des différents objectifs horizontaux que l’Union européenne souhaite réaliser. Cela se traduit entre autres par une certaine imprécision concernant la possibilité pour les États membres d’appliquer au nom de l’intérêt général une réglementation susceptible d’avoir des effets restrictifs. Les questions relatives à cette possibilité mériteraient un débat plus large au sein de la société, notamment vu le contexte du manque de soutien au projet européen dans l’opinion publique, dénoncé dans le rapport Monti.

4.1

Le Comité partage le souhait de la Commission d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur des services. Il est évident que les obstacles que constituent les conditions discriminatoires, injustifiées ou disproportionnées doivent être supprimés. Le Comité se félicite dès lors de l’initiative visant à moderniser les administrations publiques par la mise en place de «guichets uniques». La coopération administrative transfrontalière est un fait dont il convient de se réjouir. Cette coopération doit toutefois être étendue aux domaines politiques où le respect des obligations est en cause (4).

4.2

La directive sur les services prévoit que seuls les guichets uniques électroniques sont obligatoires. Plusieurs États membres ont également mis en place des guichets uniques physiques, qui assurent aussi une prestation de services différente, plus proactive et plus étendue aux chefs d’entreprises désireux de se lancer sur des marchés situés dans d’autres États membres. Le Comité estime que de tels points de contact doivent être aisément accessibles, pas uniquement dans la langue nationale, et offrir en outre la possibilité de s’inscrire en ligne. Le CESE aimerait en savoir plus quant à l’expérience accumulée par ces chefs d’entreprises dans le cadre de ces deux approches différentes et demande à la Commission d’examiner si ces guichets physiques engrangent de meilleurs résultats et sont plus appréciés que les guichets électroniques.

4.3

Il convient de relativiser quelque peu l’affirmation selon laquelle le secteur des services est l’un des secteurs les plus innovants et dynamiques et qu’il peut contribuer de manière significative à une nouvelle croissance économique. Naturellement, la directive sur les services contribue positivement et considérablement au développement de l’emploi dans l’Union européenne et a permis de créer un grand nombre de nouveaux emplois de qualité. Toutefois, de nombreux «nouveaux» emplois de ce secteur sont peu qualifiés, répétitifs et mal payés. Le phénomène en pleine expansion des travailleurs pauvres, dont le lien avec ces nouveaux services a été mis en avant dans plusieurs études, ne contribue pas à l’amélioration du bien-être des citoyens européens.

4.4

Libre prestation des services et libre circulation des travailleurs sont des choses différentes. Pourtant, plusieurs études indiquent que la libre prestation des services sert régulièrement de prétexte pour recruter des travailleurs. Les services transfrontaliers dont le seul objectif est de recruter de la main-d’œuvre bon marché doivent être combattus. En cas de recrutement transfrontalier de main-d’œuvre, le principe de pays d’activité doit être d’application afin de défendre les intérêts tant des travailleurs que des employeurs de bonne foi et de prévenir toute concurrence déloyale découlant du recours aux faux indépendants ou du contournement par d’autres voies des régimes de conditions de travail en vigueur dans le pays.

4.5

Le fait de contrôler et d’imposer le respect des conditions de travail applicables dans le pays d’activité ne doit pas être défini par l’Union européenne comme un «obstacle» au fonctionnement du marché unique des services tant que ces dispositions ne sont pas utilisées pour dissuader la concurrence. Le contrôle du respect des conventions collectives est, non seulement, dans l’intérêt de la protection des droits fondamentaux des travailleurs, qui doivent être respectés, mais aussi dans celui des employeurs de bonne foi. Cela ne vaut pas uniquement pour les grandes multinationales mais également pour les PME. L’obligation d’enregistrement et de communication qui est nécessaire pour s’assurer du respect de ces droits fondamentaux constitue un élément fondamental des obligations qui sont liées à la prestation de services transfrontaliers. L’amélioration de la coopération entre États membres sur ce terrain est dans l’intérêt de toutes les parties prenantes, et profite également à la prestation transfrontalière de services.

4.6

La Commission européenne constate dans sa communication que l’ampleur des services transfrontaliers dans les échanges économiques an sein de l’UE reste inférieure à celle des secteurs nationaux de services. De nombreux services ont un caractère local et ponctuel et sont plus difficiles à gérer à distance. La Commission l’évoque brièvement mais sans rendre compte de l’ampleur et de l’importance de cet aspect. Les exemples fournis dans la communication n’aident pas non plus à expliciter les attentes de la Commission. Il semble qu’il s’agisse plutôt d’incidents survenus dans un nombre limité d’États membres, dans lesquels la directive sur les services n’a clairement pas été mise en œuvre de manière adéquate, que de lacunes fondamentales dans la directive elle-même.

4.7

Le Commission met l’accent sur la concurrence, qui comporterait des avantages pour les consommateurs en matière notamment de choix et de prix. Mais les consommateurs ont également d’autres attentes essentielles s’agissant de la prestation de services telles que la sûreté, la sécurité, la qualité, la transparence des prix, des conditions contractuelles équitables, une information claire et compréhensible et la garantie d’être remboursés quand les services fournis ne sont pas satisfaisants. Une réglementation sectorielle est également indispensable pour éviter que les droits des consommateurs soient mis à mal comme ce fut le cas lors de la libéralisation du secteur énergétique et du marché des télécommunications.

4.8

Pour lutter contre le travail d’amateur, garantir la qualité de la prestation des services et offrir la possibilité d’un recours quand le prestataire de services manque à ses obligations, il importe que les professionnels reconnus des différents secteurs soient inscrits dans un registre accessible au public. Les qualifications des professionnels enregistrés devront satisfaire à des conditions fixées et leurs aptitudes professionnelles être périodiquement contrôlées. Quand les consommateurs pourront de cette manière choisir en connaissance de cause et en toute sécurité leurs prestataires de services, la confiance dans le marché intérieur ira en grandissant.

4.9

Sur le plan juridique, la communication préconise constamment la création de moyens de recours pour les prestataires de services, surtout les petites et moyennes entreprises. Cette approche est trop unilatérale: les moyens de recours mis en place en la matière doivent servir non seulement aux entreprises mais également aux consommateurs et travailleurs.

4.10

Les obstacles créés par la réglementation nationale des États membres et évoqués par la Commission au paragraphe 5.2 ne peuvent et ne doivent pas être jugés exclusivement du point de vue du prestataire de services. Les réserves d’activités, les obligations relatives au capital et en matière d’assurance tirent également leur justification d’exigences de qualité définies par la société. En outre, de telles obligations visent à garantir à la fois la responsabilité juridique et la possibilité pour les consommateurs et les travailleurs d’introduire un recours.

4.11

Les autorités et institutions chargées du contrôle et de l’application pointent régulièrement du doigt le phénomène des «sociétés écrans» dans les échanges transfrontaliers. Dans ce cas, le marché intérieur des services est exploité afin de contourner ou d’échapper à la législation et la réglementation de plusieurs pays. Le même problème se pose là où l’on travaille à grande échelle avec le statut d’indépendant alors que ces travailleurs sont en fait de faux indépendants. Le Comité recommande à la Commission européenne de mener une enquête afin d’analyser plus avant cette forme de distorsion de la concurrence préjudiciable, surtout pour les entreprises de bonne foi, petites ou grandes, et le cas échéant, de prendre les mesures appropriées.