31.1.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 24/39

1.1.1

Mieux légiférer constitue une véritable demande sociale que le CESE relaiera, à partir des besoins de la société civile, des usagers du droit, auprès des institutions européennes et des gouvernements.

1.1.2

Mieux légiférer, c'est avant tout se placer au niveau de l'usager de la norme juridique. D'où l'importance d'une démarche participative, qui organise la consultation préalable et prend en compte la représentativité des organisations de la société civile et des partenaires sociaux, des groupes directement concernés par la législation, et qui utilise de façon constructive les ressources et compétences des institutions consultatives.

1.1.3

C'est aussi moins légiférer, lutter contre l'inflation législative et simplifier l'acquis, car trop de législation crée de l'opacité juridique, source notamment d'entraves aux échanges; c'est aussi s'assurer que la mise en oeuvre de la norme sera effective et simple.

1.1.4

Mieux légiférer, c'est ramener la législation à l'essentiel, privilégier les objectifs à atteindre. C'est aussi concevoir une législation souple, adaptable, tout en étant suffisamment pérenne, ce qui suppose rigueur, et surtout cohérence, de la conception à l'application sur le terrain.

1.1.5

Simplifier, c'est réduire autant que possible la complexité du droit, mais cela ne signifie pas qu'il faille forcément réduire de façon drastique l'œuvre législative communautaire ou déréglementer, sinon cela irait à l'encontre de l'attente de sécurité émanant de la société civile, et des besoins de sécurité juridiques et de stabilité exprimés par les entreprises, notamment les PME.

1.1.6

Toute législation ou partie d'une législation devenues obsolètes doivent être explicitement abrogées.

1.2.1

Chaque Direction générale (DG) de la Commission, compte tenu du nombre de textes qui relèvent de sa compétence et de leur complexité (mesurable par exemple par le nombre total de lignes et de renvois internes à d'autres législations antérieures, et par les obligations administratives qui en découlent), doit proposer un programme proportionné de simplification à inclure dans le programme d'ensemble de la Commission, précisant la nécessité et l'impact prévisible de ses propositions pour les destinataires de la législation candidate à la simplification. Ce programme devra définir les mesures proposées pour chaque groupe de textes retenus (abrogation, révision, codification ...), ainsi que les ressources estimées nécessaires à sa réalisation.

1.2.2

Un rapport annuel consolidé «Simplifier l'acquis et mieux légiférer» de la Commission fera état du programme retenu pour l'année et de la réalisation effective du programme de l'année précédente, ainsi que de la situation qui en résulte pour son programme glissant de simplification à moyen terme et son programme de travail. Les développements communautaires et nationaux en matière de simplification et de meilleure législation y seront analysés, le cas échéant accompagnés de propositions nouvelles et de recommandations. Il conviendra d'éviter la prolifération de rapports et de communications dont les contenus se recoupent ou se superposent.

1.2.3

Le pouvoir d'initiative n'est pas neutre; il a une influence déterminante sur le choix des priorités et des finalités de la législation, sur sa préparation, sa formulation, sa reformulation en cas d'amendements du législateur. La qualité et la pertinence de la proposition législative ont des conséquences directes sur la durée et l'issue de la procédure d'adoption. Or une mauvaise préparation de l'initiative entraîne une perte importante de temps et de ressources pour toutes les institutions concernées et les organisations consultées.

1.2.4

La qualité du texte adopté au terme de la procédure législative et celle de la transposition des directives ont aussi des conséquences en termes de contentieux et d'intervention du pouvoir judiciaire national et communautaire, de surcoûts pour les administrations nationales et les justiciables, si elles présentent des insuffisances ou entraînent des difficultés d'interprétation.

1.2.5

La Commission et le législateur ne sont pas omniscients: la réalité sociale, économique, technologique est à la fois complexe et changeante. Aussi modifier profondément ou assouplir une législation dont les effets pratiques divergent des objectifs poursuivis ou dont le coût de mise en oeuvre est excessif pour les administrations ou les usagers ne constitue pas un affaiblissement de l'autorité du législateur, mais au contraire une démonstration d'intelligence politique de nature à renforcer la confiance des destinataires et le respect du droit.

1.2.6

L'évaluation entamée en amont de la production législative doit donc s'achever avec l'étude (ou l'évaluation) d'impact (impact assessment), mesurant comment la législation peut effectivement être reçue, comment elle s'insèrera dans le corpus juridique préexistant et les éventuels problèmes de mise en œuvre.

1.2.7

En cas de retrait par la Commission de propositions législatives déjà en cours d'examen, il conviendrait que la Commission justifie son choix de mettre fin à la procédure législative engagée et qu'elle consulte les institutions législatives et consultatives ainsi que les organisations de la société civile dont l'opinion avait été sollicitée ou dont les intérêts sont affectés par un tel retrait.

1.2.8

L'évaluation législative ex ante et ex post, n'est concevable que comme un exercice pluraliste et participatif, afin de lui conférer une légitimité politique et pratique incontestable. Alors que l'évaluation, ex ante, précède puis accompagne le processus d'élaboration, l'évaluation ex post s'effectue en deux temps: tout d'abord durant la phase de transposition des directives ou d'exécution des règlements, qui peut faire apparaître de premières difficultés de réception et d'exécution, puis lors de l'évaluation d'impact proprement dite qui intervient après une période prédéterminée de mise en oeuvre sur le terrain, et qui peut alors mettre en évidence des conséquences imprévues voire indésirables. Cette évaluation d'impact peut impliquer un effet de retour (feed back) sur la législation ou sur les modalités de sa mise en œuvre (1) .

1.2.9

Les conséquences négatives ou imprévues peuvent être de nature très diverse: leur évaluation en termes de coûts excessifs pour les administrations ou les usagers doit être complétée par l'étude de leur impact social, économique, environnemental ou au regard des droits fondamentaux.

1.2.10

Il convient d'évaluer l'exercice des compétences d'exécution, tant communautaires (exécution directe, comitologie de réglementation, agences de régulation) que nationales (ministères, autorités décentralisées, autorités administratives indépendantes), leur impact (démarches administratives demandées aux usagers, coût, complexité) et l'effectivité des contrôles ou des sanctions éventuelles. Le législateur doit pouvoir effectuer un suivi de cet exercice qui combine régulation et exécution.

1.2.11

Les États membres doivent aussi développer et perfectionner leurs propres instruments d'évaluation, puis faire rapport à la Commission et au législateur national des résultats en mettant en évidence les réussites et les problèmes rencontrés.

1.2.12

Une politique de coordination, d'information et d'échange sur les pratiques nationales et leur efficacité, la publication régulière des tableaux de transposition, comme prévu dans la décision de la Commission, ainsi que le tableau de bord d'avancement du marché intérieur, permettront un suivi effectif et des corrections.

1.2.13

Le Comité économique et social européen, comme il s'y est engagé en octobre 2000 (Code de Conduite), continuera à lui donner un avis annuel sur le rapport global «Simplifier l'acquis et mieux légiférer» ainsi que sur les communications et les différents rapports sectoriels présentés par la Commission en matière de simplification de l'acquis et de qualité de la législation.

1.3.1

Le CESE estime que la tâche de rendre le corpus juridique communautaire plus simple, cohérent et pertinent n'est pas seulement une question de méthodes et de techniques, mais une question profondément politique qui demande une intense mobilisation interinstitutionnelle, soutenue par un appui participatif tout aussi intense de la part de la société civile organisée.

2.1

Le Comité économique et social européen (CESE) a été saisi par la Présidence britannique d'une demande d'avis sur le thème «Mieux légiférer»; il est également saisi du 12ème rapport de la Commission sur le thème de la simplification du droit communautaire et a pris en considération sa Communication «Mieux légiférer, croissance, emploi» faisant suite au Conseil européen sur la révision de la stratégie de Lisbonne, ainsi que la récente décision de la Commission sur la transposition des directives.

2.2

Les suggestions du Comité ne remettent pas en cause la méthode communautaire, fondée sur l'État de droit (rule of law), réaffirmée et consolidée dans le traité constitutionnel, ainsi que complétée par l'adjonction d'une procédure d'intervention directe de la société civile auprès du pouvoir d'initiative. Elles s'appuient essentiellement sur les conclusions du Conseil d'Édimbourg de 1992, le Livre blanc sur la gouvernance et la stratégie de Lisbonne (2000 -2001), l'Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003 et prennent en compte les travaux engagés par l'initiative des six Présidences et du Conseil.

2.3

Cependant, elles insistent sur la participation de la société civile au processus d'élaboration, d'évaluation et de révision ultérieure de la législation. Ses opinions et propositions sur l'objet et la qualité des projets législatifs visent à contribuer de façon constructive à l'amélioration de l'environnement juridique et administratif pour les entreprises et les citoyens.

2.4

Le CESE reconnaît le besoin de mieux légiférer et salue toute initiative allant en ce sens. Cependant, il souligne que toute réglementation ne doit pas être considérée comme inutile ou handicapante pour que l'UE s'adapte aux défis qui se posent à elle. D'ailleurs, il ne pourrait soutenir un processus qui conduirait la Commission, en tant que gardienne de l'intérêt communautaire et moteur de l'intégration européenne, à renoncer à exercer son droit d'initiative et de ce fait, à contribuer à créer «une Union sans cesse plus étroite entre les peuple».

3.1

Mieux légiférer, c'est contribuer à une meilleure gouvernance, et à une législation plus simple et compréhensible est aussi de nature à donner à la société civile une bonne image des institutions européennes dans leur capacité à agir efficacement; c'est donc rétablir la confiance de la société civile dans les institutions productrices de normes.

3.2

Actuellement, le principe d'égalité devant la loi est remis en cause par la complexité et le nombre des normes en vigueur, la difficulté d'accès au droit applicable et au droit en gestation; or les impératifs d'intelligibilité et d'accessibilité de la législation doivent autant dominer la simplification de l'acquis que la préparation de nouvelles propositions législatives.

3.3

La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée solennellement à Nice en 2000 affirme le droit des citoyens européens à une bonne administration; l'information et la participation des destinataires, la nécessité de la proposition législative, le recours à des expertises indépendantes et fiables, la mise en oeuvre des principes de proportionnalité et de subsidiarité, la qualité de la législation, de sa transposition ou de son application, et la simplification administrative sont des conditions essentielles de l'efficacité de ce droit du point de vue des usagers du droit.

3.4

Les priorités «Simplifier l'acquis» et «Mieux légiférer» accompagnée par des actions communautaires engagées à cet effet participent de la même démarche de bonne gouvernance et demandent que l'on y dédie des ressources suffisantes; il leur faut s'intégrer au processus d'élaboration et d'application de la législation. Le processus une fois bien établi doit être politiquement soutenu dans le temps par des ressources adéquates.

3.5

La simplification de l'acquis et l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la législation sont devenues une priorité communautaire absolue pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, le développement durable, la qualité de vie des citoyens de l'Union, y compris pour faciliter l'activité économique des entreprises européennes dans le marché intérieur et dans les échanges commerciaux avec les pays tiers.

3.6

Cependant, les travaux entrepris et les initiatives engagées sont encore loin d'avoir donné leur pleine mesure; l'insuccès actuel de la stratégie de Lisbonne, le constat et les propositions du rapport de Wim Kok, et sa relance par le Conseil européen conduisent nécessairement à une réévaluation de la stratégie engagée depuis 1992 d'ailleurs notablement renforcée depuis 2001 par les institutions et les États membres pour améliorer la législation et son application.

3.7

Le CESE partage le point de vue de la Commission selon lequel une réévaluation globale des besoins et des ressources disponibles s'impose. Cela vaut aussi au niveau national.

3.8

Or, les difficultés de l'Europe en termes de compétitivité, de réalisation d'une économie de la connaissance et sur le plan politique en termes de transparence, de participation, d'efficacité et d'acceptation de la législation par les citoyens et les entreprises, demandent un renforcement décisif, voire sous certains aspects une redéfinition des méthodes, accompagnée d'une réaffectation des moyens pour mieux légiférer dans une Europe à 25 qui va d'ailleurs continuer de s'élargir à l'avenir.

3.9

La stratégie actuelle de la Commission se dégage clairement de deux communications publiées en mars 2005 (2) et devrait être complétée par la proposition d'un cadre opérationnel pour les agences au cours de cette année. Ce cadre devrait, selon le CESE, se limiter à donner des lignes directrices, sans porter atteinte à l'autonomie des agences, qui sont déjà contrôlées par la Cour des Comptes dans l'exécution de leurs budgets et par l'autorité judiciaire en cas de contentieux.

3.10

Dans le 12e rapport «Mieux légiférer 2004» (3), sont rappelés: le plan d'action de la Commission «Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire», l'accord interinstitutionnel (AII) de décembre 2003 (4) et la stratégie des États membres inscrite dans le programme d'action intergouvernemental adopté en mai 2002 par les ministres de l'administration publique. Dans son 11ème rapport «Mieux légiférer 2003» (5), la Commission avait rappelé ses objectifs qui sont en outre déclinés en détail dans huit communications thématiques (6).

3.11

Le plan d'action de la Commission découle de travaux préparatoires d'experts et du Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001 et les travaux du groupe sur la qualité de la réglementation mis en place en 2000 par les ministres de l'administration publique; un consensus assez large existe désormais.

3.12

L'amélioration de l'acquis communautaire par la simplification constitue un objectif essentiel pour la Commission, qui s'est donnée une méthodologie et des moyens pour y parvenir.

3.13

La Commission a pris des dispositions cadre en ce qui concerne les modalités des consultations préalables, la conduite des évaluations d'impact, la qualité et les modalités de rédaction de la législation nouvelle, depuis le début du processus lancé par le Conseil d'Édimbourg de 1992 en matière de simplification et de respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité. Douze rapports annuels relatent le suivi et les progrès, pourtant ces derniers, quoique réels, sont encore loin d'être pleinement convaincants pour les usagers du droit.

3.14

L'initiative engagée par le Conseil pour une meilleure législation depuis la présidence irlandaise a fait l'objet en 2004 de la déclaration des six Présidences en vue d'une meilleure législation (7). Le Conseil «Compétitivité» de novembre 2004 a identifié une vingtaine d'actes législatifs (répartis en 15 priorités) pour la simplification et a poursuivi ses travaux à cet effet en février 2005; la Commission a entrepris de concrétiser ces orientations et il est devenu impératif de réussir.

3.15

Dans sa communication «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne» (8), la Commission redéfinit son approche de 2002 dans le cadre de la révision de la stratégie de Lisbonne.

3.16

Le CESE est pour sa part également déterminé, en qualité de représentant institutionnel de la société civile organisée, à contribuer dès l'amont et beaucoup plus activement à l'initiative de doter l'Europe d'une meilleure législation, plus claire, plus cohérente et plus efficace afin de répondre aux attentes légitimes des citoyens et des entreprises. Le protocole (9) conclu avec la Commission lui permet d'organiser des consultations sur les propositions législatives. Ses avis doivent à cet égard être plus incisifs et se placer prioritairement du point de vue des destinataires de la législation.

4.1

La législation constitue le moyen privilégié de l'action communautaire, en vertu du cadre juridique fixé par les traités, à la différence des États membres qui peuvent recourir à une plus grande variété d'instruments.

4.2

L'amélioration de la législation (existante et à venir) devrait viser non pas seulement la simplification, mais aussi l'utilisation cohérente des concepts juridiques, la clarté de la rédaction, en priorité dans les domaines où la législation est la plus évolutive, la plus abondante ou la plus complexe. On peut citer comme exemple la législation relative au marché intérieur et à l'environnement, la politique des transports ou les statistiques.

4.3

La stratégie de Lisbonne, notamment la nécessité d'améliorer la compétitivité et l'objectif d'une meilleure gouvernance européenne (10), impliquent en particulier de se livrer à un examen de la fonction de régulation et des conditions de son exercice en même temps que des répercussions de la législation européenne dans les États membres (législation, administration) pour assurer une application plus uniforme du droit et la cohérence législative dans un «level playing field» du marché intérieur. Pour cela, les transpositions ne doivent pas ajouter des dispositions inutiles ou compliquer les directives.

4.4

Le Conseil européen de Lisbonne avait déjà demandé à la Commission, au Conseil et aux États membres de définir pour 2001 une stratégie visant, par une action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire (11). Il a aussi souligné la nécessité de s'orienter vers des modes de réglementation nouveaux et plus souples.

4.5

Le CESE considère que ces modes nouveaux de réglementation auxquels il apporte son soutien (12), impliquent un engagement plus direct et plus permanent de la société civile dans l'action législative, soit en coopération avec les institutions, soit de manière plus autonome (corégulation et autorégulation), comme prévu par l'AII de décembre 2003.

4.6

Il convient de créer de nouveaux partenariats avec les acteurs socio-économiques (mieux mobiliser les Comités de l'emploi, du Dialogue social, mais aussi éventuellement créer des Comités sectoriels, ou des groupes de travail thématiques, par exemple), car l'économie se mondialise et se dématérialise (économie numérique et société de la connaissance, questions de propriété industrielle et de droits d'auteur, audit des entreprises, nouveaux instruments et services financiers) (13), ce qui remet en cause les procédures et instruments traditionnels, où suppose en tout cas de surmonter leur difficulté à s'adapter aux évolutions rapides des marchés et aux besoins en matière d'innovation, d'investissements ou en matière de formation et de recherche.

4.7

Pour sa part, la Commission pratique déjà des procédures de consultation, des évaluations d'impact dont la feuille de route est publiée chaque année, en recourrant notamment à la méthode comparative «coûts-avantages», qui est complétée par d'autres outils, comme l'analyse multi-critères. Le seul bilan coûts-bénéfices ne constitue pas pour le CESE un outil totalement pertinent pour tous les domaines et pour toutes les conséquences de la législation (santé publique, environnement, par exemple). En effet, la mise en oeuvre de droits fondamentaux ou de considérations d'intérêt général par définition difficiles à évaluer en termes de coûts-avantages sont à inclure dans l'analyse.

4.8

Outre la communication «Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire» (14) qui fixe le cadre d'action, deux initiatives plus spécifiques ont été lancées en ce qui concerne d'une part la législation agricole (15) et en 2004 celle de la pêche (16), particulièrement touffues et évoluant rapidement, et d'autre part la simplification dans le marché intérieur (SLIM) qui fonctionnait depuis 1996 et avait donné des résultats partiels mais encourageants, bien que peu suivie par le Conseil et le Parlement, au point de sembler désormais abandonnée (17).

4.9

L'accord interinstitutionnel (AII) du 16 décembre 2003 entre la Commission, le Parlement et le Conseil (18) vise à fonder entre les institutions une approche rénovée de la fonction législative qui ouvre des possibilités accrues en faveur du contrat, la corégulation et l'autorégulation. Le CESE a adopté un avis suivant cet accord sur le thème de la simplification (19), et le rapport d'information précité sur les formes alternatives de régulation (20). Auparavant, le CESE avait surtout concentré son attention sur l'action SLIM. La mise en œuvre de l'AII devrait s'effectuer, selon le Comité, en prêtant une attention particulière aux PME et à l'application de la Charte des petites entreprises européennes.

4.10

On prétend parfois que plus de la moitié de la législation applicable dans les États membres est d'origine communautaire; le chiffre avancé en 2000 lors des travaux préparatoires sur la gouvernance évoquaient 80.000 pages d'acquis communautaire; aujourd'hui, d'autres études montrent une évolution plus modérée, de l'ordre de 10 % de la législation interne nouvelle.

4.11

En tout état de cause, l'application de cette législation a un coût en termes d'élaboration, de transposition et d'application non seulement pour l'Union et les États membres, mais aussi un coût pour les entreprises et les particuliers qui sont censés connaître la loi, la respecter et suivre des démarches administratives spécifiques (compliance costs — coûts de mise en œuvre).

4.12

Les coûts de production de la législation, de son respect et de ses implications administratives et bureaucratiques sont difficiles à évaluer, mais un nombre croissant de critiques, en particulier de la part des entreprises, sont formulées pour souligner les exigences, difficultés, obstacles et démarches parfois superflues qui en résultent, au point, selon certains, de constituer un frein important à la compétitivité européenne, ce qui rejoint ainsi la préoccupation du Conseil et de la Commission. Ces coûts doivent être évalués pour une approche objective de la qualité de la législation. L'OCDE estime le coût de mise en œuvre de la réglementation entre 3 et 4 % du PIB européen (21).

4.13

Mais l'angle d'approche par les coûts de mise en conformité et par l'impact sur la compétitivité ne concerne qu'un aspect, certes non négligeable, mais non unique ou privilégié de la question (22). Néanmoins, il serait possible d'envisager une approche par l'aval de la meilleure législation; ce serait celle qui, pour atteindre ses objectifs, offrirait des coûts de mise en oeuvre et de respect minimaux; c'est une suggestion du rapport Mandelkern que le CESE souhaiterait voir tentée, à titre expérimental, sur des propositions qui auront un impact sur les entreprises et en particulier sur les PME. La Commission considère déjà la question des coûts administratifs dans son approche, et travaille actuellement sur un projet pilote pour les modéliser (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Légiférer constitue un acte politique qui concerne, au-delà des institutions communautaires et des gouvernements, la société civile organisée et tous les citoyens européens. Nombre de critiques portent sur l'opacité, la complexité des procédures d'élaboration du droit européen et leur insuffisante transparence, l'introduction stérile d'exigences ou de procédures lors de la transposition d'une directive alors que cette dernière ne le requiert même pas (gold plating). Ce sont autant d'arcanes de procédures administratives qui multiplient obstacles, paperasse et coûts pour les usagers du droit (red tape). Par ailleurs les ONGs et les partenaires sociaux se plaignent souvent du caractère formel et des limites des procédures de consultation préalable, alors que celles-ci leur demandent un investissement en temps et en expertise aussi important que coûteux.

4.15

Il s'agit là de problèmes de visibilité institutionnelle, de gouvernance et de démocratie, tant pour les institutions que pour les États membres; il en va de l'image de l'Europe et de ses institutions, qui sont aujourd'hui dans l'obligation de trouver des solutions rapides et efficaces; il s'agit en même temps de mieux répondre aux défis de la croissance, l'emploi et la compétitivité en Europe. Les États membres doivent aussi envisager une réforme de l'État et de ses administrations car ils sont impliqués directement dans ces critiques et leur contribution active à une meilleure gouvernance globale est indispensable.

4.16

Ceci a une incidence directe sur les progrès de l'idée européenne et de la construction de l'Union, en particulier au moment où le débat politique sur le traité constitutionnel est au centre de l'attention des citoyens. Il convient de répondre aux attentes des citoyens et de la société civile sur le terrain de l'amélioration de la qualité et la lisibilité de la législation communautaire, et d'œuvrer en faveur de sa simplification, tout en évaluant la charge bureaucratique pesant tant sur les administrations que sur les entreprises pour l'application du droit.

5.1

En février 2003, la Commission a lancé un cadre d'action visant à réduire le volume de l'acquis communautaire, à améliorer l'accessibilité de la législation et à simplifier la législation existante. Sur cette base, la Commission a mis au point un programme glissant de simplification et a présenté une trentaine d'initiatives ayant un effet de simplification pour les opérateurs économiques, les citoyens et les administrations nationales. A ce jour, 15 propositions législatives sont toujours à l'examen du législateur pour adoption.

5.2

Le CESE attend la présentation en octobre 2005 de la nouvelle phase de programme de simplification de la Commission. Cette nouvelle phase devrait notamment prendre en compte l'avis des parties intéressées (voir la consultation publique ouverte le 1er juin 2005 sur le site EUROPA) et inclure une approche sectorielle.

5.3

Le CESE rappelle l'importance de la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» adopté en décembre 2003 et notamment son paragraphe 36 concernant les méthodes de travail du Conseil et du Parlement européen pour l'examen des propositions de simplification.

5.4

La codification, instrument de simplification essentiel, doit légalement se substituer au droit dispersé en le regroupant et en l'harmonisant. Le droit antérieur doit être explicitement abrogé pour donner au code la sécurité juridique qu'attendent les destinataires et usagers du droit. Cela implique une adoption formelle des codes par le législateur, à la différence de la consolidation réalisée par l'Office des Publications officielles, qui revêt un caractère technique n'offrant pas les mêmes garanties de sécurité juridique bien que facilitant la connaissance du droit. La consolidation est en fait une préparation à la codification.

5.5

Le domaine codifié doit offrir un certain niveau de complétude ou de stabilité du droit si la codification est effectuée à droit constant; rien n'empêche d'envisager dans certains domaines une autre forme de codification lorsqu'une refonte partielle du droit applicable est devenue nécessaire.

5.6

Si une disposition peut trouver sa place dans plus d'un code, qu'elle figure dans un code à titre principal et, dans les autres codes, sous une forme typographique spécifique, avec mention du code où elle est inscrite à titre principal.

5.7

Si une consolidation conduit à constater des contradictions internes, comme des définitions ou un vocabulaire divergents d'un texte à l'autre, une reformulation globale remplaçant le texte consolidé devrait alors être soumise dans les meilleurs délais au législateur.

5.8

Les erreurs éventuelles d'abrogation ou de codification sont corrigées et publiées au plus vite.

5.9

Le recours systématique à la consolidation constitue un moyen continu et efficace de simplification, qui peut mettre en évidence le besoin de codifier ou de réviser la législation pour la rendre plus claire et cohérente; cela facilite beaucoup l'accès au droit en vigueur.

5.10

Le site EURlex doit permettre d'accéder tout le droit applicable; tous les textes codifiés et consolidés représentant le droit en vigueur doivent rester inscrits en permanence dans EURlex.

5.11

Or, après un certain délai, les textes applicables deviennent difficilement consultables, en raison de la méthode d'accès aux Journaux officiels, ce qui fait obstacle à la connaissance complète de l'acquis: ce problème technique doit être corrigé.

6.1

Le site PRElex devrait permettre d'accéder à tout le droit en gestation en situant ce dernier dans son environnement (accompagné des évaluations, consultations, études et explications); lorsqu'une législation en préparation renvoie à d'autres directives ou règlements, un lien hypertexte devrait permettre d'y accéder directement, quelle que soit la date de publication au Journal officiel.

6.2

Abroger explicitement ou modifier toute norme antérieure contradictoire avec une législation nouvelle.

6.3

La plupart de ces méthodes existent déjà et sont utilisées, mais certaines demandent à être perfectionnées. D'autres méthodes ou aménagements peuvent être envisagés, mais l'ensemble de leur mise en œuvre ne doit pas surcharger ou retarder indûment des procédures d'élaboration déjà complexes, d'autant que le traité constitutionnel ferait de la codécision la procédure législative ordinaire.

6.4

Ainsi, la Commission propose (COM 2005/097) d'instituer auprès d'elle deux instances de travail:

6.5

La Commission a déjà recours à de telles expertises, en fonction des projets législatifs; l'expérience dira si cette formalisation du recours à l'expertise apportera une plus value par rapport aux pratiques actuelles.

a)

Définition des objectifs à atteindre par la législation, en fonction du droit originaire et de la législation déjà existante, y compris la jurisprudence de la Cour de justice (CJCE) dans le domaine concerné; examen des possibilités d'atteindre au mieux les objectifs envisagés ou poursuivis en évitant l'inflation législative, dans le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité;

b)

hiérarchisation des objectifs et définition de priorités par voie de mesures sectorielles ou horizontales; rôle du Conseil dans cet exercice; examen de la nécessité de légiférer, si des moyens n'existent pas déjà dans les traités ou la législation dérivée pour parvenir aux mêmes objectifs;

c)

planification à moyen terme (agenda, plan de travail) pour atteindre les objectifs déterminés, en intégrant l'utilisation de nouveaux partenariats pour atteindre ces objectifs;

d)

définition de l'acte ou des actes juridiques les plus appropriés aux objectifs à atteindre: directive (loi-cadre), règlement (loi), simplification (fusion de la nouvelle législation avec la législation antérieure, avec unification des concepts juridiques et des définitions, consolidation systématique des modifications avec le texte antérieur, codification, restatement — fusion de la législation dispersée dans un instrument révisé et simplifié -) ou autre forme de régulation par des méthodes alternatives (codécision, corégulation, autorégulation «supervisée» ou non, contractualisation); intégration de l'objectif de simplification et de clarification dans toute démarche législative nouvelle;

e)

études d'impact préliminaires allant au-delà de la méthode coûts-avantages en termes purement financiers, notamment dans des domaines où la quantification dans ces termes est difficile (mesures environnementales, par exemple: impact sur la santé publique, la bio-diversité, la qualité de l'air ou de l'eau; mesures sociales: participation, conditions de vie et de travail et leur impact prévisible sur la productivité et l'efficacité économique ou le bien-être social); le bilan global doit être positif en termes d'intérêt public ou d'intérêt général (effectivité de droits socio-économiques, par exemple), mais les modalités d'application doivent éviter dans toute la mesure du possible des contraintes trop fortes, des coûts de mise en œuvre (compliance costs) disproportionnés ou des contrôles et dispositions superfétatoires par rapport aux buts à atteindre; si le calcul financier reste indispensable, il peut dans certains cas être relativisé au regard de certains objectifs politiques prioritaires;

f)

démocratie participative: formes alternatives de régulation impliquant directement les destinataires de la législation; dans le cas d'instruments législatifs, consultation, impliquant en priorité et de manière effective et suffisante les acteurs les plus directement concernés de la société civile, directement et par l'intermédiaire de leurs organisations représentatives, éventuellement sollicitation d'avis exploratoires auprès du Comité économique et social et/ou du Comité des régions; utilisation des Livres verts et blancs comme outils préparatoires et de large consultation de la société civile et des institutions; création de partenariats avec les organisations de la société civile organisée; utilisation des moyens de communication pour expliquer les objectifs et le contenu des instruments envisagés.

8.1.1

Le CESE prend note de l'adoption de nouvelles lignes directrices internes à la Commission pour l'analyse d'impact qui sont opérationnelles depuis le 15 juin 2005.

8.1.2

Les évaluations d'impact préliminaires, proportionnées à l'ampleur et à la complexité des objectifs à atteindre, devraient être initiées en utilisant les ressources humaines et les compétences existantes au sein de la ou des DG qui veulent engager une initiative dès que les objectifs à atteindre par la législation envisagée ont été établis au plan politique. Il s'agirait alors d'une première approche de l'évaluation.

8.1.3

Les critères et la méthodologie peuvent répondre à un standard prédéfini, mais adapté ensuite à chaque DG; en tant que de besoin, au projet à l'étude. Des consultations informelles portant sur le champ d'application, les objectifs, la nature de l'instrument et son impact prévisible avec certaines des organisations les plus représentatives ou les plus concernées, des experts nationaux peuvent être envisagées à ce stade, sans pour autant remettre en cause le principe de consultation ouverte.

8.1.4

Ce que le CESE qualifie «d'étude d'impact préliminaire» (23) pourrait alors être affinée, en interne et en tant que de besoin en recourrant à une expertise externe indépendante ou à des experts nationaux sur le modèle suggéré par la Commission (24).

8.1.5

Le Comité insiste pour que les analyses d'impact traitent de manière équilibrée des trois dimensions — économique, sociale et environnementale — de la Stratégie de Lisbonne.

8.1.6

Le CESE considère qu'il est important de placer l'étude d'impact au cœur du processus d'élaboration et d'application de la législation; ces études ne doivent plus apparaître comme des exercices administratifs obligés, ou sans valeur ajoutée.

8.1.7

Il insiste sur l'obligation d'une évaluation d'impact au moins pour tout projet législatif affectant les entreprises ou les travailleurs dans les divers secteurs économiques, et pour toute proposition relevant de la codécision. Le choix de l'instrument législatif ou une éventuelle alternative à la législation (corégulation, contrats, autorégulation) devrait être justifié comme prévu par l'accord interinstitutionnel de décembre 2003 «mieux légiférer» et du point de vue de sa contribution à la simplification juridique ou administrative pour les destinataires. Toutefois, les résultats de l'analyse d'impact ne peuvent suffire à justifier du lancement d'une proposition législative.

8.2.1

Le stade suivant, celui de la rédaction proprement dite de la législation, se réaliserait aussi d'abord en interne, selon les méthodes de travail de la Commission, notamment le Guide de rédaction, qui pourra être affiné avec des comités de juristes et d'experts auprès de la Commission; cette rédaction devrait laisser certaines options ouvertes; en effet, le stade de la consultation ne devrait pas offrir un texte déjà «ficelé» dans les moindres détails, mais les intéressés devraient être consultés sur les diverses options politiques possibles.

8.2.2

Les organes communautaires consultatifs devraient aussi être saisis ou s'autosaisir dès ce stade des projets d'une certaine importance; par exemple, au-delà du cas des Livres verts et blancs, le Comité des régions, représentant des administrations et pouvoirs locaux, et le CESE, en sa qualité de représentant de la société civile organisée, devrait pouvoir être sollicités pour un avis consultatif exploratoire sur les propositions législatives concernant en particulier le marché intérieur, l'économie, les entreprises, le commerce international, les relations extérieures, l'environnement, les questions sociales et d'immigration, la consommation, les réformes des législations agricoles. L'avis devrait porter sur l'étude d'impact préliminaire comme sur les objectifs poursuivis et les moyens d'y parvenir.

8.2.3

En effet, les avis donnés sur des textes législatifs déjà élaborés en détail et ayant fait l'objet de premiers arbitrages constitue un exercice trop tardif pour influencer significativement leur économie générale; l'expertise des Comités pourrait ainsi contribuer dès l'amont de façon beaucoup plus constructive à une meilleure législation et à sa compréhension et à son acceptation par les destinataires.

8.2.4

Pendant cette phase, la consultation directe des intéressés et des institutions ou organisations et institutions nationales et locales devrait être réalisée, en combinant les moyens classiques (auditions, séminaires, demandes d'avis consultatif) et les moyens électroniques (courriers électroniques, questionnaire sur le site de la DG principalement compétente). En application des protocoles conclus avec les organes consultatifs, celles-ci peuvent organiser certaines des procédures de consultation: l'utilisation devrait en être développée.

8.2.5

L'ouverture d'une consultation ouverte via un site communautaire suppose l'utilisation de moyens de communication et de publicité adéquats pour que la nature, le contenu résumé et le site soient connus du plus grand nombre possible de personnes, d'acteurs socio-économiques, d'entreprises ou d'administrations locales concernées par le projet législatif; un registre des organisations européennes et nationales, des administrations locales, des CES nationaux et régionaux, pourrait être établi, afin de les alerter par courrier électronique d'une ouverture de consultation; les organes de communication pertinents pourraient aussi être alertés (presse générale, spécialisée, professionnelle…) afin de diffuser l'information.

8.2.6

Une synthèse objective des éventuelles réponses aux consultations doit être publiée en fin de parcours sur le site de la Commission. Cette synthèse devra être libre de tout préjugé ou de toute tendance à retenir en priorité ce qui irait dans le sens voulu initialement par la Commission, se dégager de pressions de lobbies aussi, et ce afin de faire prévaloir l'intérêt général sur des intérêts particuliers ou le réalisme de terrain sur des approches idéologiques.

8.2.7

Sinon des obstacles difficilement surmontables pourraient en résulter par la suite, comme celles rencontrées à propos des deux projets de «paquets portuaires» (absence d'étude d'impact, absence de références aux conventions maritimes internationales de l'OIT ratifiées par les États membres), du projet de directive «services dans le marché intérieur» (renoncement à l'harmonisation des législations), ou la proposition de directive sur «la brevabilité des inventions mises en œuvre par ordinateur» (qui introduisait de sérieuses confusions et incertitudes juridiques, et envers laquelle le CESE avait émis de fortes réserves, et qui a finalement été rejetée en 2ème lecture par le Parlement (25)).

8.2.8

En ce qui concerne l'impact sur les administrations nationales, exécutrices principales de la législation communautaire, il conviendrait de recourir aux méthodes déjà en place dans de nombreux pays en établissant des liens entre la DG compétente et les services idoines de l'administration nationale, des directions juridiques, et des directions techniques concernées. Une coopération et des évaluations des procédures internes d'étude d'impact sont à envisager -benchmarking- pour établir des critères comparables et tenant compte des destinataires finaux de la législation.

8.2.9

Les critères de détermination de la qualité et de l'impact de la législation devront être simples, comme ceux proposés dans le rapport Mandelkern (26), et utiliser au mieux les ressources statistiques européennes et nationales existantes, les expériences des services de contrôle ou d'inspection. Ils ne devront pas négliger la consultation du personnel d'exécution et de suivi qui la mettra en pratique. Ils envisageront aussi les besoins d'information et éventuellement de formations complémentaires ou de recrutement/redéploiement pour une mise en oeuvre efficace sur le terrain.

8.2.10

Il s'agira en effet d'établir le coût de mise en oeuvre et les prérequis techniques de manière aussi fine que possible, à chaque niveau concerné, compte tenu de la législation déjà existante dans le domaine visé. On pourra ainsi atteindre l'objectif d'une meilleure connaissance des divers aspects de l'impact de la législation prévue et en minimiser le coût de mise en œuvre.

8.2.11

Le réseau d'experts scientifiques établi auprès de la Commission, pourrait travailler à affiner la méthode actuellement suivie par la Commission afin d'en renforcer l'efficacité. Il lui faudrait éventuellement examiner aussi les études d'impact particulières liées à un projet ou à des amendements qui lui seraient soumises.

8.2.12

Une programmation est nécessaire pour chaque projet afin de définir les étapes et connaître les contraintes de temps qui doivent s'inscrire dans une planification d'une durée raisonnable de la préparation de la législation, tenant compte des implications et des urgences éventuelles.

8.2.13

Les études d'impact estimées incomplètes ou insuffisantes devraient pouvoir être révisées, y compris par le recours à des expertises externes si nécessaire. Le Parlement vient d'ouvrir une nouvelle rubrique sur son site OEIL (27) qui concerne l'analyse des études d'impact et qui pourrait venir en complément, peut-être critique, des publications déjà effectuées par la Commission (feuille de route et évaluations particulières pour tous les projets relevant de la codécision que la Commission s'est engagée à réaliser dès 2005).

8.2.14

Une fois ces étapes franchies, il deviendrait alors possible de finaliser la proposition législative, l'étude d'impact (28) et la fiche financière ainsi que les explications destinées à faire comprendre aux usagers, aux praticiens et aux législateurs communautaires et nationaux — en termes aussi compréhensibles que possible, — les finalités, la portée et les conséquences pratiques de la législation proposée. Un «contrôle de qualité» de la législation devrait tout particulièrement intervenir au cours de cette phase; il reste à en définir les modalités pratiques.

8.2.15

La communication de la Commission aux législateurs et organes de conseil communautaires et nationaux ou aux organes locaux d'application et de contrôle devrait contenir tous ces éléments.

8.2.16

Une fois l'instrument choisi, il importera de définir précisément son champ d'application, en distinguant ce qui relève de l'instrument envisagé (directive) de ce qui pourrait figurer dans un instrument différent (règlement) ou bien encore relever d'une méthode alternative de régulation.

8.2.17

La rédaction devra être claire, non ambiguë, se référer explicitement, au-delà de la base juridique retenue, aux autres articles concernés des traités et à la législation antérieure (le simple renvoi technique à une édition du JOCE ne sera pas suffisant. Il conviendra au contraire de préciser la dénomination complète et synthétiser brièvement le contenu et la portée des instruments auxquels il est fait référence afin de favoriser la compréhension des usagers du droit et non seulement celle des juristes spécialisés). Les considérants ou attendus seront particulièrement importants pour rendre intelligibles les objectifs et le contenu de la législation proprement dite, et devront être clairement rédigés, en évitant tout développement parasite.

8.2.18

L'évolution ou la modification ultérieure de la législation pourrait être intégrées dans la législation elle-même (rapport de la Commission après un temps d'application déterminé que l'on rencontre déjà ou, mieux encore, clause-type de révision — sunset clause — après une certaine période, par exemple trois ans) (29); ce qui supposera un système d'information, de feed back, appuyé sur la sollicitation d'informations et de suggestions de la part de la société civile qui devra disposer d'un interlocuteur communautaire à cet effet (point de contact unique au niveau des représentations communautaires dans les pays membres, ou service déterminé de la Commission indiqué dans la législation elle-même).

8.2.19

La Commission devrait alors, en application de la clause de révision, soit proposer des modifications ou une initiative dans un délai déterminé, soit dans le même délai expliquer pourquoi des modifications ne sont pas à son point de vue nécessaires.

8.2.20

Certains «think tanks» préconisent de créer une agence européenne de contrôle de la qualité ou de la pertinence de la législation. Il serait disproportionné, et contraire à la lettre et à l'esprit des traités, de créer une sorte d'autorité supérieure de supervision de la législation avec un pouvoir de modification. Cela remettrait en cause le pouvoir — et le devoir — d'initiative de la Commission. Le Comité n'est en tout état de cause pas favorable à la création d'une telle «super agence» de contrôle de l'exercice du pouvoir d'initiative de la Commission. Il préfère insister sur les procédures de consultation ex ante et la qualité des études préliminaires d'impact et sur les études et consultations ex post.

8.2.21

Les pouvoirs réglementaires autonomes ou délégués doivent également faire l'objet d'évaluations car les comités de législation et les agences réglementaires travaillent dans une opacité relative au regard des procédures législatives ordinaires. Le législateur doit pouvoir contrôler l'exercice de ces pouvoirs. La composition des Conseils d'administration des agences devrait en outre comporter une représentation à parité des partenaires sociaux.

8.2.22

La qualité des traductions dans les langues officielles de l'Union est parfois un problème: le nombre et les compétences des juristes-linguistes au sein de la Commission doivent être renforcés pour tenir compte des élargissements. L'expertise en légistique formelle et en évaluation législative devra être développée en interne pour les fonctionnaires impliqués dans la rédaction des propositions législatives et dans l'effort de simplification, ainsi que renforcée dans les formations juridiques universitaires nationales afin de permettre le recrutement de futurs fonctionnaires européens et nationaux qualifiés. Certaines universités dispensent déjà un tel enseignement et effectuent des recherches en ces domaines; leur expertise peut être mise à profit.

8.2.23

Les comités d'experts ad hoc, auprès ou au sein de la Commission, devront faire des suggestions dans le sens de la clarté, de la cohérence et de la pertinence du contenu et de la rédaction ainsi que de l'unité des notions et concepts juridiques utilisés dans différents projets d'instruments et comparativement avec la législation déjà en vigueur, avant la publication d'une initiative. La Commission a déjà conçu un guide pratique commun à l'intention des personnes qui contribuent à la rédaction des propositions législatives, et ce dans un souci d'uniformité, des notions et concepts juridiques utilisés et de cohérence du droit; il s'agit de mettre ces normes de rédaction correctement en œuvre.

8.2.24

La qualité de la législation dépendra donc fortement des études d'impact et des procédures de consultation préliminaires, qui seront de nature à prévenir des amendements trop nombreux ou trop larges par rapport au projet initial, la qualité des amendements est aussi de nature à influencer celle du texte final. S'il s'agit d'amendements de consensus peu clairs ou rédigés de manière vague afin de satisfaire tout le monde, l'effectivité et la clarté du droit pourront en être affectés. Un comité de terminologie (juristes-linguistes et experts) pourrait aider la Commission à reformuler les changements proposés afin de garder clarté et cohérence aux modifications qu'elle serait en mesure d'accepter en vue d'une nouvelle lecture.

8.2.25

Le Comité note avec intérêt que la Commission révise ses lignes directrices d'évaluation d'impact en fixant des orientations plus claires en ce qui concerne l'économie et la compétitivité et prévoit en outre un examen de compatibilité avec la Charte des droits fondamentaux (30). Cette approche révisée répond à un certain nombre de suggestions du présent avis, et le Comité suivra leur mise en œuvre.

8.2.26

Des études d'impact sur les amendements soumis par le législateur européen devraient aussi être envisagées lorsque ces amendements présentent un caractère substantiel, en utilisant la méthode élaborée par la Commission, mais sans que cela ne proroge indûment les procédures d'adaptation. Dans ce contexte, le CESE espère que les trois institutions pourront définir une approche commune en matière d'analyse d'impact dans le cadre de la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer».

9.1

Il conviendra de limiter autant que possible l'obligation de recourir à des interprétations pour comprendre la législation, bien que l'interprétation par le juge, complétée par celle de la doctrine et des praticiens, reste indispensable pour l'application du droit aux cas d'espèce. Mais une législation floue ou incertaine remet en cause la sécurité juridique, accroît les coûts de mise en œuvre par l'obligation de recourir en permanence à des experts juridiques, techniques et éventuellement au juge, ainsi que les délais de mise en œuvre ou les transpositions incorrectes. Le juge se voit alors contraint de suppléer le législateur, tandis que les affaires risquent de s'accumuler au point de nuire à l'efficacité du droit d'accès au juge et à tout le moins à un procès équitable dans des délais raisonnables.

9.2

Par ses réponses aux questions préjudicielles, le juge communautaire favorise l'uniformisation des droits nationaux. Cependant la mauvaise qualité éventuelle de la législation l'oblige à clarifier la signification et la portée juridique de dispositions d'interprétation incertaine en suppléant ainsi une défaillance du législateur.

9.3

Enfin, les possibilités de créer des chambres spécialisées de première instance devraient être exploitées de façon optimale pour permettre à la Cour de statuer au premier degré dans les meilleurs délais possible et de jouer au mieux et rapidement en seconde instance son rôle d'uniformisation de la jurisprudence et de clarification du droit communautaire originaire et dérivé.

10.1

Les gouvernements et leurs représentants au sein du COREPER, des différentes formations du Conseil et des comités de législation ont une responsabilité particulière dans l'élaboration et l'application de la législation, tant en qualité de pouvoir législatif que de pouvoir exécutif conjoint avec la Commission.

10.2

Une meilleure coopération entre les négociateurs et les services des ministères concernés par la transposition et l'application devrait commencer dès le stade de l'examen des projets, afin d'anticiper et de mieux préparer les dispositions d'application et de réduire les délais d'exécution.

10.3

Outre son insertion dans le système institutionnel communautaire et les transferts de compétences ou les modes d'exercice conjoint de ces dernières, l'État membre a aussi évolué au plan interne; il a vu surgir des centres multiples de décision, par la décentralisation ou la déconcentration des administrations et services de l'État, le transfert de compétences à des autorités territoriales ou des organes administratifs indépendants et agences disposant de pouvoirs de régulation et d'administration, avec les conséquences budgétaires que cela suppose. Au-delà de l'Union européenne, il est aussi soumis à des ordres juridiques supranationaux (acceptés et de ce fait obligatoires en vertu du principe pacta sunt servanda), et sa maîtrise sur la gouvernance économique s'est affaiblie dans certains domaines (globalisation et OMC, marché unique, privatisations).

10.4

Or, la réforme de l'État et des administrations ne se développe pas toujours au rythme souhaité et des chevauchements de compétences créent une incertitude ou des difficultés juridiques préjudiciables aux entreprises et aux services de l'État ou des collectivités territoriales chargés de la mise en œuvre du droit.

10.5

L'État n'est plus la source unique du droit; il transpose le droit communautaire selon ses règles d'application et de contrôle, en ne les partageant pas toujours clairement avec les pouvoirs locaux ou les autorités décentralisées. Ceci conduit parfois à des divergences importantes d'un pays à l'autre pour l'application du droit et des exigences administratives d'origine communautaires, et ce au détriment de l'harmonisation nécessaire, au sein du marché intérieur, ce qui risque de créer des distorsions de concurrence.

10.6

Sans participation active et résolue, sur le plan politique et pratique des États membres au processus de simplification et d'amélioration de la législation européenne, ce dernier ne sera pas sensible pour les citoyens et les efforts entrepris seraient finalement déployés en vain. Les principes de guichet unique, d'e-administration, de simplification et d'unification des formulaires progressent, comme en matière douanière, mais trop lentement. Il faut aussi tenir compte de la «fracture numérique» dans la manière de diffuser l'information aux usagers de la norme juridique.

10.7

Néanmoins, un nombre important de gouvernements et de parlements nationaux ont pris conscience du besoin de mieux légiférer et de mieux administrer, souvent en créant des organes spécialisés à l'écoute de certains secteurs de la société civile et chargés de veiller à la qualité de la législation en élaboration ou en transposition. Le bilan de ces expériences mérite d'être établi et doit conduire à des échanges d'expériences ainsi qu'à une meilleure harmonisation des critères et des méthodes employés.

10.8

Le rôle du juge national et son recours à bon escient aux questions préjudicielles doivent également être pris en considération; le service public de la justice doit généralement être amélioré du point de vue de la durée des procédures et dans certains cas du point de vue du coût d'accès à la justice pour les justiciables.

10.9

Le mandat des experts (le groupe d'experts nationaux et l'autre réseau d'experts indépendants préconisés par la Commission) (31) intervenant en appui auprès de la Commission pour contribuer à la qualité de la législation, pourrait éventuellement s'étendre, à titre consultatif, à la vérification de la qualité de la transposition. Un système d'alerte déclenché par les organisations nationales de la société civile et les destinataires de la législation pourrait être établi (point de contact spécifique, Info-Eurocentres…).

10.10

Le CESE pourrait également réfléchir à la mise en place d'un relais des organisations de la société civile auprès des sections spécialisées, notamment des sections spécialisées «Agriculture, développement rural, environnement» et «Marché unique, production et consommation» par exemple, avec son Observatoire du marché unique et sa base de données PRISM rénovée. Il pourrait ainsi évaluer des rapports de la Commission en matière de simplification et de meilleure législation au plus près des besoins exprimés par les destinataires et formuler plus efficacement des suggestions d'amélioration.

11.1

Les États membres seront également engagés dans un exercice d'amélioration de la législation en vue d'une meilleure compétitivité au sein de l'OCDE. Différents rapports de l'OCDE montrent dans la plupart des cas des résultats limités, par rapport aux objectifs poursuivis; mais certains se recoupent avec les attentes communautaires (qualité de la réglementation, simplification des rapports avec les administrations et des démarches (guichets uniques), la création de nouveaux outils d'aide à la décision, des procédures de prise de décisions plus ouvertes (transparence, participation), e-administration, décentralisation ...).

11.2

L'OCDE encourage la création dans chaque pays d'une unité en charge de l'évaluation du coût, de la qualité et de l'impact des réglementations nouvelles. Si les initiatives et les critères à promouvoir en ce qui concerne la législation communautaire ne recoupent pas entièrement ceux de l'OCDE, en raison de la diversité des compétences mises en commun dans l'Union par les 25 et des finalités de la législation communautaire, il existe cependant des synergies entre les deux approches (32).

11.2.1

D'ailleurs un projet, UE-OCDE est en préparation sur l'intégration de la législation communautaire dans les dix nouveaux États membres. Une plus grande synergie entre l'UE et l'OCDE mérite donc d'être envisagée.

11.3

Les problèmes de transposition émanent essentiellement des gouvernements nationaux et de leurs administrations centrales. En ce domaine, la qualité devrait constituer la priorité essentielle. Le respect des délais apparaît tout aussi important pour éviter les fragmentations temporaires du marché intérieur.

11.4

L'extension du domaine de la codécision prévue par le Traité constitutionnel est importante du point de vue démocratique; en liaison avec les procédures de consultation et d'évaluation à différents moments et différents niveaux, les procédures risquent de devenir plus longues et complexes. Aussi, la qualité initiale des propositions et la qualité de la transposition des directives peuvent compenser le risque de prorogation des délais. L'élaboration des indicateurs de qualité de la réglementation revêt donc une importance fondamentale (33).

11.5

La question la plus difficile concerne la simplification de l'acquis. La tâche est considérable et le CESE doute que les ressources nécessaires puisent y être affectées sans que des décisions politiques et leurs implications financières ne soient pleinement soutenues par les États membres. Le CESE leur lance donc un appel à cet effet.

11.6

Il convient de souligner que l'approche participative pose des exigences non négligeables aux organisations de la société civile, aux institutions et à leurs agents, aux gouvernements et à leurs administrations. Des recettes formelles ou technocratiques n'auront aucune chance de réussir seules, même si les instruments techniques de légistique ou les indicateurs d'évaluation d'impact sont au point.

11.7

Lorsque la Commission a le pouvoir de conclure des traités internationaux au non de la Communauté (OMC ...), la consultation et la participation des organisations des acteurs socio-économiques et des autres composantes de la société civile doivent également pouvoir s'exercer, au niveau national comme au niveau communautaire. Des principes et méthodes sont à considérer à cet effet.

11.8

Simplification de l'acquis et meilleure qualité de la législation ne se confondent pas avec une quelconque idéologie de la dérégulation économique et sociale; elles participent d'une démarche de bonne gouvernance, qui conduit à mieux maîtriser, techniquement et politiquement, la complexité de l'élaboration législative pour une Union d'États, selon des procédures démocratiques, participatives et rationnelles.

11.9

Finalement, les problèmes et les perspectives de solution ont été clairement posés; les efforts entrepris sont de nature à parvenir aux objectifs fixés. Alors pourquoi les avancées pratiques restent-elles encore modestes? Existe-t-il des facteurs de résistance et lesquels? Les ressources sont-elles suffisantes ou faut-il les redéployer? La volonté politique de réussir est-elle suffisante chez l'ensemble des acteurs concernés? Les obstacles peuvent-ils être surmontés? Les réponses à ces questions restent ouvertes, mais une volonté politique ferme et suivie d'actions dans le long terme paraît essentielle au succès de l'entreprise globale «simplifier l'acquis et mieux légiférer en Europe».