29.10.2011   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 318/109

1.1

Komitea tukee komission pyrkimystä parantaa palvelujen sisämarkkinoiden toiminnan sujuvuutta. On itsestään selvää, että syrjivien, perusteettomien tai kohtuuttomien vaatimusten muodossa esiintyviä esteitä on poistettava. Komitea pitääkin tervetulleena aloitetta nykyaikaistaa julkishallintoa perustamalla keskitettyjä asiointipisteitä. Hallinnollista yhteistyötä rajanylittävissä kysymyksissä voidaan pitää ainoastaan tyytyväisyyden aiheena. Tätä yhteistyötä tulisi kuitenkin laajentaa myös niille politiikanaloille, missä velvoitteiden noudattaminen on keskustelun kohteena.

1.2

ETSK pitää komission päätelmiä palveludirektiivin vaikutuksista ja palvelualan toimivuudesta ennenaikaisina. Palveludirektiivi tuli voimaan vasta muutama vuosi sitten. Lisäksi kaikki jäsenvaltiot eivät ole yhtä tyytyväisiä direktiiviin, ja jokaisen jäsenvaltion on siirrettävä direktiivi omalla tavallaan kansalliseen lainsäädäntöönsä, mutta näitä asiaa vaikeuttavia tekijöitä ei ole tiedonannossa otettu huomioon. Palveluala on laaja ja monitahoinen ala, jolla on paljon erilaisia lohkoja, ja palvelujen sisämarkkinoiden virtaviivaistamiseen EU:n lainsäädännön avulla tarvitaan aikaa.

1.3

Palveludirektiivi laadittiin entisen perussopimuksen puitteissa, jossa taloudelliset edut olivat vielä etusijalla sisämarkkinoilla. Lissabonin sopimuksella poistettiin talouden valta-asema, ja muilla intressialoilla on nyt paikkansa sen rinnalla. On mielenkiintoista tarkastella, missä määrin entisen perussopimuksen puitteissa syntynyt lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö vastaa uutta perussopimusta. Sisämarkkinoiden toimenpidepakettia koskevassa lausunnossaan ETSK suositteli työntekijöiden lähettämisestä annetun direktiivin tarkastelemista uuden perussopimuksen valossa. Olisi kiinnostavaa nähdä, voisiko niiden unionin tuomioistuimen päätösten punnitseminen, joilla sisämarkkinoiden ensisijaisasema määriteltiin (entinen 49 artikla), johtaa uusiin käsityksiin.

2.1

Vaikka palvelut muodostavat Euroopan unionissa merkittävän taloudellisen voiman, komissio katsoo, että palvelujen sisämarkkinoita ei hyödynnetä vielä parhaalla mahdollisella tavalla. Komissio korostaakin Eurooppa 2020 -strategiasta antamassaan tiedonannossa, että entistä yhdennetymmät palvelujen sisämarkkinat on luotava palveludirektiivin pohjalta (1), ja painottaa sisämarkkinoiden toimenpidepaketista antamassaan tiedonannossa, että palvelujen sisämarkkinoita on syvennettävä edelleen (2). Molemmat asiat ovat välttämättömiä, jotta palvelualojen yrityksiä voidaan auttaa kasvamaan, hankkimaan paremman jalansijan maailmanmarkkinoilla ja luomaan näin uusia työpaikkoja.

2.2

Palveludirektiivin hyväksymisellä joulukuussa 2006 (3) ja sen täytäntöönpanolla aloitettiin palvelujen sisämarkkinoiden toiminnan edelleenkehittäminen. Näin komissio on yksinkertaistanut lainsäädäntöpuitteita, ja lukuisten täytäntöönpanosäännöksen avulla jäsenvaltioissa on poistettu satoja perusteettomia tai kohtuuttomia vaatimuksia, joita oli voimassa kaikkialla EU:ssa.

2.3

Palveludirektiiviin sisältyy keskinäisen arviointiprosessin väline. Vuonna 2010 jäsenvaltiot sekä Liechtenstein, Norja ja Islanti ovat tarkastaneet lähes 35 000 oikeudellista vaatimusta, jotka kohdistuvat ennen kaikkea palvelualan yrityksiin. Näihin vaatimuksiin kuuluvat sekä sijoittautumista koskevat vaatimukset (esim. lupajärjestelmät, alueelliset rajat tai pääomaomistusta koskevat rajoitukset) ja vaatimukset, jotka koskevat palvelujen tarjoamista rajojen yli (esim. rekisteröinti-, ilmoitus- tai vakuuttamisvelvoitteet).

2.4

Prosessin pohjalta syntyvä selkein päätelmä on, että sisämarkkinahanke on vielä kesken tietyillä palvelualoilla. Komission mukaan merkittävin ongelma on, että kaikkia lainsäädännön aiheuttamia syrjiviä esteitä ei ole vielä poistettu ja että tiettyjen esteitä poistavien säännösten täytäntöönpano on vielä kesken eräissä jäsenvaltioissa, tai että säännöksiä ei vielä sovelleta asianmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Lisäksi jäsenvaltiot käyttävät ilmeisesti yhä laajamittaisesti hyväkseen mahdollisuutta varata tietyt palvelutoiminnot tietyille toimijoille.

2.5

Palvelualan sisämarkkinoiden edistämiseksi komissio ehdottaa seuraavan puolentoista vuoden aikana toteutettavaksi toimia, mm.

Komissio aikoo arvioida niiden muutoksenhakukeinojen tehokkuutta, joita palveluntarjoajilla on käytettävissään jäsenvaltiotasolla tapauksissa, joissa viranomaiset rikkovat sisämarkkinaoikeuksia, ja se aikoo päättää jatkotoimista vuoden 2012 loppuun mennessä.

3.1

Komissio toteaa oikeutetusti, että palvelujen sisämarkkinat eivät ole päämäärä sinänsä, vaan väline, jolla voidaan parantaa eurooppalaisten yritysten ja kansalaisten päivittäistä elämää ja hyvinvointia. Olisi aiheellista tarkastella lähemmin sisämarkkinoiden panosta näiden laaja-alaisten tavoitteiden saavuttamiseen. Palveludirektiivi laadittiin entisen perussopimuksen puitteissa, jossa taloudelliset edut olivat vielä etusijalla sisämarkkinoilla. Lissabonin sopimuksella poistettiin talouden valta-asema, ja muilla intressialoilla on uuden perussopimuksen ansiosta nyt paikkansa sen rinnalla. On mielenkiintoista tarkastella, missä määrin entisen perussopimuksen puitteissa syntynyt lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö vastaa uutta perussopimusta. Sisämarkkinoiden toimenpidepakettia koskevassa lausunnossaan ETSK suositteli työntekijöiden lähettämisestä annetun direktiivin tarkastelemista uuden perussopimuksen valossa. Olisi kiinnostavaa nähdä, voisiko niiden unionin tuomioistuimen päätösten punnitseminen, joilla sisämarkkinoiden ensisijaisasema määriteltiin (entinen 49 artikla), johtaa uusiin käsityksiin.

3.2

Tähän mennessä suoritetut arvioinnit ovat kohdistuneet liian vahvasti itse lainsäädäntöön ja olleet siksi luonteeltaan hyvin ”teknokraattisia”. Esimerkiksi tietyssä jäsenvaltiossa tiettyjen ammattien sääntelyn perusteena saattaa hyvinkin olla kyseisen palvelun toivottu laatu, jolloin se on kansalaisten hyvinvoinnin mukaista. Mikäli kyseinen säännös koetaan palvelujen rajanylittävän vapaan liikkuvuuden esteeksi, tämä ei saa johtaa automaattisesti ”esteen” poistamiseen. Kuluttajien ja työntekijöiden edut saattavat tällaisessa tapauksessa olla ensisijaiset taloudellisia vapauksia koskeviin käsityksiin nähden. Este tulee poistaa ainoastaan, mikäli sillä on todellakin epäoikeutetut ja syrjivät perusteet.

3.3

ETSK pitää komission päätelmiä palveludirektiivin vaikutuksista ja palvelualan toimivuudesta ennenaikaisina. Palveludirektiivi tuli voimaan vasta muutama vuosi sitten. Lisäksi kaikki jäsenvaltiot eivät ole yhtä tyytyväisiä direktiiviin, ja jokaisen jäsenvaltion on siirrettävä direktiivi omalla tavallaan kansalliseen lainsäädäntöönsä, mutta näitä asiaa vaikeuttavia tekijöitä ei ole tiedonannossa otettu huomioon. Palveluala on laaja ja monitahoinen ala, jolla on paljon erilaisia lohkoja, ja palvelujen sisämarkkinoiden virtaviivaistamiseen EU:n lainsäädännön avulla tarvitaan aikaa.

3.4

Asiakirjassa käsitellään sekä sijoittautumisvapautta että palveluntarjonnan rajanylittävää vapaata liikkuvuutta, jotka ovat kaksi erilaista asiaa. Sijoittautumista kohdistuvat vaatimukset kuuluvat ensisijaisesti kansalliseen toimivaltaan, kun palveluntarjonnan rajanylittävä vapaa liikkuvuus taloudellisten vapauksien puitteissa perustuu EU:n lainsäädäntöön. Jäsenvaltioiden on aikaansaatava tässä asianmukainen tasapaino.

3.5

Olisi myös suositeltavaa määritellä selkeästi, mitä kaikkea rajatylittäviin palveluihin lasketaan ja miten ne suhtautuvat tiedonannon lukuihin. Komissio kirjoittaa, että palveludirektiivi kattaa 40 prosenttia BKT:stä EU:ssa. Tiedonannon toisessa kohdassa todetaan, että palvelusektori vastaa noin 70 prosentista EU:n BKT:tä. Tämä antaa ymmärtää, että merkittävästi yli puolet palvelumarkkinoista koostuu rajanylittävästä palveluntarjonnasta. Asiaa on kuitenkin vielä tutkittava tarkemmin.

3.6

Tiedonanto sisältää lisäksi olettamuksia, jotka joko eivät ole tarkistettavissa tai ovat vähintäänkin kyseenalaisia, vaikka komissio uskoo niiden osalta helppoon menestykseen. Kohdassa 5.1 komissio asettaa suuria odotuksia yhdessä jäsenvaltioiden kanssa suoritettavaan, jo meneillään olevaan palvelujen sisämarkkinoiden suorituskyvyn testaamiseen, kun nimenomaan eräät jäsenvaltiot asettavat joissain tapauksissa esteitä palvelujen sisämarkkinoiden loppuunsaattamiselle.

3.7

Komissio toteaa lisäksi tiedonannon kohdassa 2, että palveludirektiivin täytäntöönpanosta saatava taloudellinen hyöty voi varovaisten arvioiden mukaan kohota jopa 140 miljardiin euroon, eli sen osuus EU:n BKT:n kasvusta on jopa 1,5 prosenttia. Luku perustuu Alankomaiden taloustutkimuskeskuksen (Centraal Planbureau) vuonna 2007 pian palveludirektiivin käyttöönoton jälkeen tekemään selvitykseen. Tuolloin palveludirektiivin vaikutuksiin kohdistuvat odotukset eivät olleet vielä laimenneet sen jälkeen käynnistyneen kriisin myötä. Myös tässä tarvittaisiin näkökulman tarkistusta.

3.8

Komission asiakirjan luvuissa 3 ja 4 käsitelty, vuonna 2010 toteutetun keskinäisen arviointiprosessin evaluointi herättää tiettyjä kysymyksiä. Komissio toteaa tiedonannossaan, että ”keskinäinen arviointi on vienyt sisämarkkina-asiaa eteenpäin jäsenvaltioissa ennennäkemättömällä tavalla”, mutta tätä vaikutusta ei havainnollisteta riittävästi. Se on ehkä lisännyt aktiviteettia jäsenvaltioiden virkakunnassa, mutta mikä on sen vaikutus ja mitkä ovat konkreettiset tulokset palvelujen sisämarkkinoita ajatellen?

3.9

Komissio ei anna selkeitä viitteitä EU:n asettamien erilaisten horisontaalisten tavoitteiden mahdollisesta arvojärjestyksestä. Tämä ilmenee mm. siitä, että jäsenmaille annettua valtuutta, jonka mukaan ne voivat yleisen edun hyväksi soveltaa tiettyjä, mahdollisesti rajoittavia vaikutuksia aiheuttavia säännöksiä, on kuvailtu vain hyvin epämääräisesti. Tästä valtuudesta ja siihen liittyvistä kysymyksistä tarvitaan tarkempaa yhteiskunnallista keskustelua erityisesti kun otetaan huomioon Montin raportissa todettu julkisen tuen puute Eurooppa-hankkeelle.

4.1

Komitea tukee komission pyrkimystä parantaa palvelujen sisämarkkinoiden toiminnan sujuvuutta. On itsestään selvää, että syrjivien, perusteettomien tai kohtuuttomien vaatimusten muodossa esiintyviä esteitä on poistettava. Komitea pitääkin tervetulleena aloitetta nykyaikaistaa julkishallintoa perustamalla keskitettyjä asiointipisteitä. Hallinnollista yhteistyötä rajanylittävissä kysymyksissä voidaan pitää ainoastaan tyytyväisyyden aiheena. Tätä yhteistyötä tulisi kuitenkin laajentaa myös niille politiikanaloille, joilla velvoitteiden noudattaminen on keskustelun kohteena. (4)

4.2

Palveludirektiivin mukaan on keskitettyjen asiointipisteiden tarjoaminen pakollista ainoastaan sähköisessä muodossa. Osassa jäsenvaltioita on lisäksi tarjolla myös fyysisiä keskitettyjä asiointipisteitä. Kyseiset pisteet tarjoavat myös muita, aktiivisempia ja pitemmälle vietyjä palveluita yrittäjille, jotka haluavat aloittaa toiminnan muiden jäsenvaltioiden markkinoilla. Komitea katsoo, että tällaisten asiointipisteiden on oltava helposti ulottuvilla ja että asioinnissa on voitava käyttää muutakin kuin paikallista kieltä ja että niiden on myös tarjottava sähköisen rekisteröinnin mahdollisuus. ETSK kaipaisi lisätietoja yrittäjien erilaisista kokemuksista eri lähestymistapojen suhteen ja se kehottaa komissiota selvittämään, saavatko fyysiset asiointipisteet parempia arviointeja kuin sähköiset asiointipisteet.

4.3

Komission tulisi ehkä hieman suhteuttaa väittämää, jonka mukaan palveluala on yksi innovatiivisimmista ja dynaamisimmista aloista ja voi antaa merkittävän panoksen uuteen talouskasvuun. Tietysti palveludirektiivillä on tärkeä myönteinen merkitys EU:n työllisyyden kehityksen kannalta, ja sen myötä on syntynyt paljon uusia korkealaatuisia työpaikkoja. Moniin palvelualan ”uusista” työpaikoista riittää kuitenkin hyvin alhainen koulutustaso, työ koostuu toistoista ja on huonosti palkattua. Useissa tutkimuksissa liitetään työtätekevien köyhien kasvava joukko näihin uusiin palveluihin, eikä tämä ilmiö ainakaan lisää unionin kansalaisten hyvinvointia.

4.4

Palvelujen tarjoamisen vapaus ei ole sama asia kuin työntekijöiden vapaa liikkuminen. Useammasta tutkimuksesta käy kuitenkin ilmi, että palvelujen vapaan tarjoamisen verukkeella rekrytoidaan säännöllisesti työntekijöitä. On vastustettava rajanylittäviä palveluita, joiden ainoana tarkoituksena on rekrytoida halpaa työvoimaa. Kun kyse on työntekijöiden rajanylittävästä rekrytoinnista, tulisi soveltaa varauksetta työskentelyvaltioperiaatetta, jotta voidaan suojata sekä työntekijöiden että lainkuuliaisten työnantajien etuja ja estää epäreilua, näennäisesti itsenäisten yrittäjien tai muiden kansallisten työoikeudellisten säännösten kiertämiskeinojen käytön aiheuttamaa vääristynyttä kilpailua.

4.5

Euroopan unioni ei saa tulkita työskentelyvaltiossa voimassa olevien työehtojen valvontaa ja täytäntöönpanoa palvelujen sisämarkkinoiden toiminnan ”esteeksi”, ellei tällaisia toimenpiteitä käytetä kilpailun tukahduttamiseen. Kyse ei ole pelkästään voimassa olevista työntekijöiden perusoikeuksista, joita on kunnioitettava, vaan on myös lainkuuliaisten työnantajien etujen mukaista, että työehtosopimusten noudattamista valvotaan. Tämä ei koske pelkästään suuria kansainvälisiä yhtymiä vaan myös pk-yrityksiä. Näiden perusoikeuksien noudattamisen valvonnan kannalta tarpeelliset rekisteröinti- ja ilmoitusvelvollisuudet ovat välttämätön osa rajanylittävään palveluntarjontaan liittyviä velvoitteita. Jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tiivistäminen tällä alalla on kaikkien osapuolten etujen mukaista ja vaikuttaa pelkästään myönteisesti palvelujen rajanylittävään tarjontaan.

4.6

Komissio toteaa tiedonannossaan, että rajanylittävien palvelujen määrä EU:n elinkeinotoiminnassa on yksittäisten jäsenvaltioiden palvelualoja pienempi. Monet palvelut ovat luonteeltaan paikallisia ja tiettyyn paikkaan sidottuja, eikä niitä pystytä helposti toimittamaan etäältä. Komissio vain sivuaa tätä seikkaa, eikä anna kyseisen näkökohdan laajuudelle ja merkitykselle asiaankuuluvaa huomiota. Tiedonannossa esitetyt esimerkit eivät myöskään selvennä komission tavoitteita. Kyse vaikuttaa olevan ennemminkin yksittäistapauksista muutamissa harvoissa jäsenvaltioissa, joissa palveludirektiiviä ei ilmeisesti ole pantu asianmukaisesti täytäntöön, kuin itse direktiivin perusluonteisista puutteista.

4.7

Komissio keskittyy ensisijaisesti kilpailuun, jonka on tarkoitus hyödyttää kuluttajia mm. valikoiman ja hintojen osalta. Kuluttajilla on palveluntarjonnan suhteen myös muunlaisia merkityksellisiä odotuksia, jotka koskevat esimerkiksi turvallisuutta, turvaamista, laatua, hinnoittelun avoimuutta, rehellisiä sopimusehtoja, yksiselitteisiä ja selkeitä tietoja sekä maksun palautustakuuta siinä tapauksessa, että suoritetut palvelut eivät ole tyydyttäviä. Lisäksi tarvitaan alakohtaisia sääntöjä, jotta voidaan taata, että – toisin kuin energiamarkkinoiden ja televiestintämarkkinoiden avaamisen yhteydessä – kuluttajien oikeuksia ei poljeta.

4.8

Jokaisella alalla on pidettävä yllä julkista luetteloa tunnustetuista alan ammattilaisista, jotta voidaan vastustaa asiattomia toimijoita, taata palvelujen laatu sekä mahdollistaa oikeuskeinojen käyttö tapauksissa, joissa palveluntarjoaja on rikkonut sopimusta. Näin rekisteröityjen palveluntarjoajien pätevyyden on täytettävä tietyt vaatimukset, ja rekisteröityjen palveluntarjoajien ammattitaitoa on kontrolloitava määräajoin. Kun kuluttajat voivat tehdä näin asianmukaisesti turvallisia ja perusteltuja päätöksiä, myös luottamus sisämarkkinoihin kasvaa.

4.9

Oikeuskysymyksiin liittyen tiedonannossa esitetään toistuvasti palveluntarjoajille ja erityisesti pk-yrityksille tarkoitettujen oikeuskeinojen luomista. Tämä on liian yksipuolinen lähestymistapa, sillä tässä yhteydessä kehitettävien oikeuskeinojen on oltava paitsi yritysten myös kuluttajien ja työtekijöiden käytettävissä.

4.10

Komission kohdassa 5.2 mainitsemia sääntelyn aiheuttamia esteitä eri jäsenvaltioissa ei voi eikä niitä saa arvioida pelkästään palveluntarjoajien näkökulmasta. Myös tietyn toiminnan varaaminen tietyille ammattiryhmille, sekä pääomaa ja vakuutuksia koskevien vaatimusten merkitys pohjautuu yhtä lailla yhteiskunnan määrittämiin laatuvaatimuksiin. Lisäksi tällaisten vaatimusten on taattava sekä oikeudellinen vastuu että kuluttajien ja työntekijöiden mahdollisuudet oikeuskeinojen käyttöön.

4.11

Alaa valvovat viranomaiset ja toimivaltaiset elimet tuovat säännöllisesti esiin postilaatikkoyritysten ilmiön rajanylittävässä liiketoiminnassa. Näissä tapauksissa palvelujen sisämarkkinoita käytetään väärin useammankin valtion lakien ja säännösten välttämiseksi tai kiertämiseksi. Sama ongelma esiintyy tapauksissa, joissa laajamittaisesti hyödynnetään itsenäisen ammatinharjoittajan asemaa, vaikka kyse onkin todellisuudessa vain näennäisestä yrittäjyydestä. ETSK suosittaa, että Euroopan komissio analysoi tarkemmin tätä, sekä suurten että pienten lainkuuliaisten yritysten kannalta haitallista kilpailunvääristämisen muotoa ja ryhtyy tarvittaessa asiaankuuluviin toimenpiteisiin.