Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Abi parem suunamine ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondade põllumajandustootjatele””

KOM(2009) 161 lõplik

(2010/C 255/16)

Raportöör: Ludmilla TODOROVA

21. aprillil 2009 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 262 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Abi parem suunamine ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondade põllumajandustootjatele””

KOM(2009) 161 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 11. novembril 2009. Raportöör oli Ludmilla Todorova.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 458. istungjärgul 16.–17. detsembril 2009 (17. detsembri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 81, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 4.

1.   Järeldused ja soovitused

1.1   Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on mitmes arvamuses (1) rõhutanud piisava hüvitise olulist tähtsust hädavajaliku vahendina kultuurmaastiku ja põllumajanduse säilitamiseks. Vähem soodsate piirkondade (Less Favoured Areas, LFA) toetus on äärmiselt oluline põllumajandustootmise jätkumise tagamisel, maapiirkondade elujõulisusse panuse andmisel ning maa kasutamatajätmise ja ning ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondade rahvaarvu vähenemise vältimisel.

1.2   Vähem soodsate piirkondade abikava (LFA-abikava) peaks ka andma panuse toiduainetetootmise võimsuse säilimisse, mis võib kujuneda järjest olulisemaks juhul, kui jätkuvad kliimamuutused vähendavad tootmisvõimust mujal. Seepärast peaks abikava loogika tuginema põhimõttele, et põllumajandustegevuse säilitamise propageerimisega ebasoodsate tingimustega piirkondades, kus vastasel juhul võidakse jätta maa kasutamata, tagatakse üldine kasu.

1.3   LFA-abikava ei tohiks segi ajada vabatahtlikkuse alusel võetavate põllumajanduse keskkonnakohustustega. Põhimõtteliselt peab LFA-abikava pakkuma hüvitist põllumajandustootjatele, kes tegutsevad raskemates tingimustes ning kellel on kõige raskem teenida hüvitist turul, kuid kes ometi annavad kõige suurema panuse maastiku säilitamisse.

1.4   Pakutud kaheksa biofüüsikalist kriteeriumi võiksid moodustada piisava aluse vähem soodsate piirkondade piiritlemiseks, kuid andmete kättesaadavus ja sobivate läviväärtuste valimine on siinkohal olulise tähtsusega. Seepärast soovitab komitee liikmesriikidel läbi viia pakutud kriteeriumide mõju süvaanalüüsi, sh üksikasjaliku kaardistamise.

1.5   Teatises leitakse, et piirkonda tuleks käsitleda vähem soodsa piirkonnana, kui 66 % maast on liigitatud vähemalt ühe nimetatud kriteeriumi alla. Komitee analüüsib vähem soodsate piirkondade piiritlemise tulemusi ning koostab nimetatud läviväärtuste kohta arvamuse.

1.6   Teaduslikel tõenditel põhinevate kumulatiivsete kriteeriumide kasutamine samaaegselt mitme ebasoodsa tingimuse all kannatavates heterogeensetes piirkondades on väga kasulik, sest need käsitlevad praktilisel viisil paljude mõjutavate tegurite vastastikuseid seoseid. Lisaks saaks pakutud määramise kriteeriume laiendada, et hõlmata täiendavaid tegureid, nagu isoleeritus, mida võib samuti käsitleda ebasoodsa loodusliku tingimusena.

1.7   Ühiste biofüüsikaliste kriteeriumide alusel vähem soodsa piirkonna määramise järel võib osutuda vajalikuks teatav täpsustamine. Komitee on seisukohal, et sel juhul oleks kõige sobivam kasutada tootmisega seotud näitajat, mis kajastab ettevõtja tegelikku majandusolukorda, sealhulgas alternatiivkulusid pereliikmete tööle ja omakapitalile. Komisjon tagab, et liikmesriigid kasutavad objektiivseid ja mittediskrimineerivaid kriteeriume, mis vastavad abikava eesmärkidele.

1.8   Komitee kutsub üles asjakohaselt hindama põllumajandustootjate täiendavat tööd ebasoodsate tingimustega piirkondades ning samuti nende suuremaid investeeringukulusid ning arvestama neid määruses 1697/2005 sätestatud uues maksete arvutamise valemis.

1.9   Tuleb kehtestada piisav järkjärguline üleminekuperiood, et võimaldada põllumajandustootjatel kohaneda vähem soodsate piirkondade uue toetuskavaga.

2.   Taust

2.1   Alates 1975. aastast kohaldatud vähem soodsate piirkondade (LFA) toetustega (praegu ebasoodsate looduslike tingimuste toetus) toetatakse põllumajandustegevuse jätkumist mägipiirkondades, muudes vähem soodsates piirkondades kui mägipiirkonnad (nn tavalised vähem soodsad piirkonnad, mis on kõnealuse teatise teema) ja eriliselt ebasoodsate tingimustega piirkondades (nt saared ja rannikupiirkonnad, mis moodustavad 9 % põllumajandusmaast). Mägipiirkonnad, mis määratakse maapinna kõrguse ja kalde või nende kahe teguri kombinatsiooni alusel, hõlmavad peaaegu 16 % ELi põllumajandusmaast. Mägipiirkondadena käsitatakse ka 62. laiuskraadist põhja pool paiknevaid piirkondi. Ligikaudu 31 % ELi põllumajandusmaast on liigitatud tavalise vähem soodsa piirkonnana rohkem kui 100 väga erineva riikliku kriteeriumi alusel ja selline mitmekesisus võib Euroopa Kontrollikoja arvates tuua kaasa ebavõrdse kohtlemise (2). Kõik kõnealuste piirkondade põllumajandusettevõtted ei saa LFA-toetust.

2.2   EAFRD määruse (EÜ) nr 1698/2005 (3) artikli 50 lõike 3 punktis a sätestati ebasoodsate looduslike tingimuste poolt mõjutatud muude kui mägipiirkondade ja eriliste ebasoodsate tingimuste poolt mõjutatud piirkondade määratlus, st „mõjutatud oluliste ebasoodsate looduslike tingimuste, eeskätt madala mullaviljakuse või halbade ilmastikutingimuste poolt, või sellised, kus ekstensiivse põllumajandustegevuse säilitamine on maade hooldamise jaoks oluline”, samas kui artikliga 37 viidi sisse maksete arvutamisega seotud muudatus. Siiski ei saavutanud nõukogu 2005. aastal kokkulepet kogu ühendust hõlmavas kõnealuste piirkondade liigitussüsteemis. Seepärast otsustati piiratud ajavahemiku jooksul kasutada endist süsteemi ning komisjonil paluti LFA-abikava läbi vaadata. Uus piirkonna piiritlemise süsteem jõustub tõenäoliselt 2014. aastal.

2.3   EAGGF määruse (EÜ) nr 1257/1999 (4) artiklis 19 loetletud tavaliste vähem soodsate piirkondade praegune klassifikatsioon põhineb kolme liiki näitajatel: maa madal tootlikkus, põllumajanduse majandusliku suutlikkuse põhinäitajate poolest keskmisest märgatavalt madalam tootmine, peamiselt põllumajandusest sõltuv väikesearvuline või kahanev elanikkond. Osaliselt põhineb see sellistel sotsiaalmajanduslikel kriteeriumidel, mis komisjoni andmetel ei kajasta enam ebasoodsate looduslike tingimuste toetuse põhieesmärke. Lisaks sellele ei ole kasutatud demograafiliste ja majanduslike andmete arengus arvesse võetud piiritlemise ajakohastamist. Lisaks põhineb piiritlemine suurel hulgal riiklikel kriteeriumidel, mis ei ole võrreldavad Euroopa tasandil.

2.4   Uue piiritlemissüsteemi piisavalt üksikasjalikuks hindamiseks vajalikku teavet (nt omavalitsustasand, LAU 2 statistiliste territoriaaljaotuste nomenklatuuris) saab koguda üksnes riiklikul tasandil. Komisjon soovitab liikmesriikidel simuleerida oma riigi territooriumil teatises loetletud kaheksa biofüüsikalise kriteeriumi (madal temperatuur, kuumus, kuivendamine, mulla tekstuur ja kivisus, juurdumise sügavus, keemilised omadused, mullaniiskuse tasakaal ja maapinna kalle) kohaldamist ning koostada selliste simulatsioonide alusel abikõlblikuks osutuda võivate piirkondade kaardid. Piirkonda käsitatakse oluliste ebasoodsate looduslike tingimuste poolt mõjutatuna, kui 66 % sellest, mida kasutatakse põllumajandusmaana, täidab vähemalt ühe kriteeriumi läviväärtusel.

2.5   Praegu kasutavad 13 liikmesriiki indeksi arvutamiseks mitme näitaja kombinatsiooni. Indeksit kasutatakse piirkondade liigitamiseks vastavalt eri läviväärtustele või klassidele. Mõnel juhul võivad indeksisüsteemid olla rohkem arenenud kui biofüüsikalised kriteeriumid ning seetõttu paremini hõlmata piirkonna ebasoodsate tingimuste olemasolu. Komisjon on siiski seisukohal, et kõikide liikmesriikide poolt pidevalt kohaldatava ühise indeksisüsteemi kehtestamine nõuaks kujundamise, andmekogumise, analüüsi ja rakendamisega seotud väga suurt tööd. Seepärast ei oleks ebasoodsate tingimuste olemasolu hõlmava üleeuroopalise indeksisüsteemi kehtestamine ei tõhus ega reaalne.

2.6   Seepärast on komisjoni arvates vaja täpsustada piirkonna piiritlemist ka sellistel juhtudel, mille puhul ebasoodsad looduslikud tingimused on ületatavad, kohaldades biofüüsikalisi kriteeriume koos asjakohaste tootmisega seotud näitajatega.

2.7   Teatises sedastatakse, et asjakohaste põllumajandusettevõtte tasandi abikõlblikkuse eeskirjade kohaldamine on kasulik viis abi suunamiseks piirkonna piiritlemise järgselt. Komisjoni andmetel on eri liikmesriikides kasutusel ligikaudu 150 erinevat abikõlblikkuse kriteeriumi ning mõned neist tekitavad teatud muret seoses vastavusega Maailma Kaubandusorganisatsiooni nõuetele, sest need jätavad teatud tootmissektorid või põllumajandustegevused toetusest ilma. Mõnes liikmesriigis jäetakse praegu abist ilma osalise tööajaga põllumajandustootjad, kuigi sellised põllumajandustootjad annavad panuse meetme eesmärki.

2.8   22. mail 2008 esitati avalikuks aruteluks neli süsteemi läbivaatamise võimalust.

3.   Komitee seisukoht

3.1   Põllumajandus on ELi üks kõige olulisemaid majandussektoreid, kus töötab peaaegu 30 miljonit inimest. Euroopa põllumajandusmudeli säilitamine, kvaliteetse toidu kättesaadavuse tagamine ja tööhõive pakkumine on väga olulised sotsiaalstruktuuri jätkumiseks maapiirkondades, kuid ka maakorralduses suurema vastutuse võtmiseks. See annab ka panuse toiduainete, kohalike tavade ja käsitöönduse praeguse rikkaliku mitmekesisuse kaitsmisse. Säästval põllumajandusel on arvukaid positiivseid kõrvalmõjusid avalike teenuste osutamisel, nagu bioloogilise mitmekesisuse ja loomade looduslike elupaikade säilitamine ning atraktiivne ja hooldatud maastik.

3.2   Muud vähem soodsad piirkonnad kui mägipiirkonnad moodustavad 30 % põllumajandustootjatest, 39 % kasutatavast põllumajandusmaast, 31 % põllumajandustööjõust ning 26 % majanduspotentsiaalist väljendatuna majandusliku suuruse alusel. Maapiirkondade rahvaarv väheneb kogu Euroopas ning kõige haavatavamad regioonid on vähem soodsad piirkonnad. Sellel protsessil võib olla hävitav mõju. Toetus vähem soodsatele piirkondadele on seega äärmiselt oluline põllumajandustootmise jätkumise tagamisel, maapiirkondade elujõulisusse panuse andmisel ning maa kasutamatajätmise ja ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondade rahvaarvu vähenemise vältimisel.

3.3   Komitee on juba mitmes arvamuses esile toonud vähem soodsate piirkondade põllumajandustootjate raskusi ning rõhutanud piisava hüvitise olulist tähtsust, et tagada maa kasutamine põllumajandustootmise eesmärgil. Komitee leiab, et hüvitis on hädavajalik vahend kultuurmaastiku ja põllumajanduse säilitamiseks majanduslikult, ökoloogiliselt ja sotsiaalselt eriti tundlikes piirkondades. Komitee pöörab erilist tähelepanu ELi põhjapiirkondade probleemidele.

3.4   Komisjoni teatise läbiv eesmärk on määratleda piirkonnad (kaardistamise teel), mis esitavad põllumajandustootmisele rangeid piiranguid. Pakutud kriteeriumid moodustavad algetapis kohase aluse ebasoodsate looduslike tingimuste hindamisele kogu ELis. Kuna toimiv vähem soodsate piirkondade toetussüsteem on ühise põllumajanduspoliitika jaoks nii oluline, tuleb pakutud kriteeriume siiski hoolikalt hinnata. Seepärast tervitab komitee komisjoni ja nõukogu selles osas tehtavat koostööd (5).

3.5   Tavaliste põllumajanduspiirkondade selgeks ja objektiivseks määratlemiseks ja liigitamiseks on oluline, et andmed kaheksa biofüüsikalise kriteeriumi kohta oleksid kättesaadavad. On väga oluline, et liikmesriigid viiksid läbi pakutud kriteeriumide mõju, sh üksikasjalike kaartide süvaanalüüsi. Lisaks, kui liikmesriikidel lubatakse esitada komisjonile simulatsioone täiendavate kriteeriumide ja eri läviväärtuste kohta, aitab see iga liikmesriigi eripärasid paremini arutelusse kaasata. Vähem soodsate piirkondade piiritlemist omavalitsuse tasandil (LAU 2) võiks pidada piisavalt üksikasjalikuks.

3.6   Teatises leitakse, et piirkonda tuleks käsitleda vähem soodsa piirkonnana, kui 66 % maast on liigitatud vähemalt ühe nimetatud kriteeriumi alla. Siinkohal on tegemist täiendavuse põhimõttega, mis tähendab, et ühe piirkonna liigitatud maa kogusumma saamiseks liidetakse kokku kuni kaheksa eri vahesummat (millest lahutatakse kattuvad osad). Kui aladeks jagamise kogu mõte on suunata abi piirkondadele, kus see on hädavajalik põllumajanduse säilitamiseks, tundub pakutud piirang liiga kõrge ning tekitab muret, et see võib viia praeguste vähem soodsate piirkondade võimaliku väljajätmiseni. Komitee on arvamusel, et simulatsioonide tulemuste puudumisel tuleb 66 %-list läviväärtust vaadelda tõsise ettevaatusega ning seda on võimalik edasi arutada üksnes siis, kui simulatsioonid ja kaardid on olemas.

3.7   Erilist tähelepanu tuleks pöörata teaduslikel tõenditel põhinevate kumulatiivsete kriteeriumide kasutamisele samaaegselt mitme ebasoodsa tingimuse all kannatavates heterogeensetes piirkondades. Varem kasutatud süsteemide (millest paljud olid indeksisüsteemid) eelis oli see, et nad sisaldasid mitmeid kriteeriume ning olid instrumentidena seega täpsemad ja tähendusrikkamad. Nad kajastasid tingimusi kohapeal ja nendevahelist seost palju paremini. Objektiivsel, teaduslikul alusel põhineva, mitut tegurit ühendava koondnäitaja kasutamine võimaldaks liigitada piirkonda vähem soodsa piirkonnana ka siis, kui üksikud kriteeriumid seda ei võimaldaks. Selline olukord esineb mõnes liikmesriigis näiteks mägipiirkondade liigitamisel. Sellised instrumendid on väga olulised, kuna need käsitlevad praktilisel viisil paljude mõjutavate tegurite vahelisi seoseid.

3.8   Olukordades, kus ebasoodsad looduslikud tingimused on ületatud tehniliste edusammude või muude sekkumisviiside abil (nagu niisutamine või kuivendamine), teeb komisjon ettepaneku kasutada täpsustamist, mida tuleks rakendada üksnes selliste piirkondade väljajätmiseks, mida vastasel juhul määratletaks vähem soodsate piirkondadena, või selleks, et mitte hõlmata täiendavaid piirkondi. Tõsine probleem seisneb aga piiritlemisest väljajäetavates alades, sest need on ületanud ebasoodsad looduslikud tingimused oma põllumajandustavade asjakohase kohandamise teel. Tuleks märkida, et hoolimata teatavast sekkumisest ei saa ebasoodsaid looduslikke tingimusi pidada täielikult likvideerituks. Arvestada tuleks ka hoolduskulusid ja investeeringutest tulenevat koormust, mis on peaaegu alati väga suur. Lisaks tuleks hoolikalt kaaluda asjaolu, et sellised kohandamised on enamasti võimalikud üksnes täiendava rahastamisega (nt kuivendus- ja niisutusmeetodid).

3.9   Komitee kutsus juba varasemas arvamuses üles saavutama tundliku tasakaalu ELi eeskirjade ja kõnealuste meetmete paindliku kujundamise vahel riiklikul ja piirkondlikul tasandil (6). Pärast biofüüsikaliste kriteeriumide rakendamist võib osutuda vajalikuks määratud vähem soodsate piirkondade täpsustamine. Komitee on seisukohal, et sellise olukorra ilmnemisel tuleks seda lubada ning see peaks toimuma liikmeriigi tasandil. Komitee on seisukohal, et nimetatud teiseses protsessis oleks kõige sobivam kasutada tootmisega seotud näitajat, mis kajastab ettevõtja tegelikku majandusolukorda, sealhulgas alternatiivkulusid pereliikmete tööle ja omakapitalile. Komisjon tagab, et liikmesriigid kasutavad objektiivseid ja mittediskrimineerivaid kriteeriume, mis vastavad abikava eesmärkidele. See alternatiivne lähenemisviis parandab väikeste ja keskmise suurusega põllumajandusettevõtete juurdepääsu finantsabile ning väldib samas nende põllumajandustootjate karistamist, kes teevad investeeringuid ebasoodsate looduslike tingimuste ületamiseks. Põllumajandustootjate ebakindluse vältimiseks tuleks nad abikavva kaasata vähemalt kogu programmiperioodiks.

3.10   Väärib märkimist, et teatises ei tehta ühtegi viidet ebasoodsatele geograafilistele tingimustele (isoleeritus, kaugus tarbijatest, otsustuskeskustest ja teenustest jne), mis on sellegipoolest üks vähem soodsates piirkondades asuvate põllumajandusettevõtete olulisi piiranguid. Lubada võiks ka kohandusi, mis põhinevad põllumajandusettevõtete hajutamisel, turule juurdepääsul või transpordivõimalustel piirkonnas.

3.11   Pakutud määramise kriteeriume võiks laiendada. Üks täiendav kriteerium võiks olla päevane tootmisvõimsus, millega tunnistataks märja kasutamatu pinnase piiranguid ning võimaldataks seega pinnase eri tüüpide ja kliima vahelisi seoseid, näiteks merelises kliimas. Lisaks tuleks hoolikalt analüüsida mõningaid pakutud läviväärtusi tegelike tingimuste väljatoomiseks. Üks näide selle kohta on 15 %-line läviväärtus komisjoni pakutud maapinna kalde kriteeriumi puhul. Komitee on juba kutsunud üles arvestama talviste negatiivsete temperatuuride kogusummat (7).

3.12   Arvestades asjaolu, et uued kriteeriumid võivad abist ilma jätta teatud piirkonnad, mis praegu on abikõlblikud, võib oodata äärmuslikke tagajärgi põllumajandusettevõtte tasandil. Komitee peab vajalikuks kehtestada piisav järkjärguline üleminekuperioodi, et võimaldada põllumajandusettevõtjatel kohaneda vähem soodsate piirkondade uue toetuskavaga. Kõnealusesse protsessi tuleks lisada ka tulevase ühise põllumajanduspoliitika poliitilised suunad.

3.13   LFA-abikava on mõeldud abi suunamiseks põllumajandusettevõtetele ebasoodsate looduslike tingimuste all kannatavates piirkondades ning see moodustab maaelu arengu poliitika lahutamatu osa, ühise põllumajanduspoliitika teise samba. Vähem soodsate piirkondade abikava peaks ka andma panuse toiduainetetootmise võimsuse säilimisse, mis võib kujuneda järjest olulisemaks juhul, kui jätkuvad kliimamuutused vähendavad tootmisvõimust mujal. Seepärast peaks abikava loogika põhinema põhimõttel, et põllumajandustegevuse säilitamise propageerimisega ebasoodsate tingimustega piirkondades, kus vastasel juhul võidakse jätta maa kasutamata, tagatakse üldine kasu.

3.14   LFA-abikava ei tohiks segi ajada vabatahtlikkuse alusel võetavate põllumajanduse keskkonnakohustustega. Mõlemat kava tuleks vaadelda pigem teineteist täiendavana kui vastastikku välistavana. Vähem soodsatele piirkondadele toetuste maksmine ei peaks olema seotud keskkonnanõuetega, mis lähevad kaugemale nõuetele vastavuse (cross compliance) sätetest. Vastupidiselt ühise põllumajanduspoliitika esimesele sambale (otsemaksed ja turutoetus) peab LFA-abikava põhimõtteliselt pakkuma hüvitist põllumajandustootjatele, kes tegutsevad raskemates tingimustes kui väljaspool ebasoodsaid tingimusi asuvate piirkondade põllumajandustootjad ning kellel on kõige raskem teenida hüvitist turul, kuid kes ometi annavad kõige suurema panuse maastiku säilitamisse.

3.15   Liikmesriikidelt hakatakse nõudma vähem soodsate piirkondade toetuste arvestamist uue maksete arvutamise valemi alusel, mis on kehtestatud määruses 1697/2005 ning milles sätestatakse, et toetused peaksid hüvitama tekkinud kulud ja saamata jäänud sissetuleku. Seepärast kutsub komitee üles asjakohaselt hindama ja hüvitistes arvestama põllumajandustootjate täiendavat tööd ebasoodsate tingimustega piirkondades ning samuti nende suuremaid investeeringu- ja tegutsemiskulusid.

3.16   Uus maksesüsteem peaks suurendama läbipaistvust. Samas esineb jätkuvalt märkimisväärne erinevus LFA-toetuste tasemetes liikmesriikide vahel ja sees. See on vältimatu tulemus, kui üksikutel omavalitsustel lubatakse otsustada selle üle, kuidas nad kasutavad EAFRD kaudu saadavaid maaelu arenguks eraldatavaid rahalisi vahendeid, sh vabadust LFA-abikava üldse mitte kasutada.

3.17   Paljud liikmesriigid võimaldavad oma vähem soodsatele piirkondadele ebapiisavat toetust. Komitee kutsub liikmesriike üles tunnistama LFA-toetuse ülimat tähtsust ning säilitama LFA-abikavale eraldatud osa riiklikes assigneeringutes maaelu arenguks, sõltumata vähem soodsate piirkondade käimasoleva piiritlemise tulemusest.

(1)  ELT C 318, 23.12.2006, lk 93; ELT C 44, 16.2.2008, lk 56; ELT C 318, 23.12.2009, lk 35.

(2)  ELT C 151, 27.6.2003.

(3)  ELT L 277, 21.10.2005, lk 1.

(4)  EÜT L 160, 26.6.1999, lk 80.

(5)  Nõukogu 22.–23. juuni 2009. aasta järeldused.

(6)  ELT C 44, 16.2.2008, lk 56.

(7)  ELT C 318, 23.12.2009, lk 35, punkt 1.7.