COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 24.10.2023

COM(2023) 651 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Informe de 2023 sobre subvenciones energéticas en la UE

Informe de la Comisión sobre subvenciones energéticas en la UE

Introducción y principales constataciones

La Unión Europea tiene el firme compromiso de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) al menos en un 55 % de aquí a 2030 (con respecto a 1990) y alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050. Las subvenciones y otros incentivos económicos y jurídicos serán esenciales para: i) acelerar el despliegue de soluciones energéticas limpias y eficientes; y ii) reducir el uso de combustibles fósiles. Las subvenciones pueden tener fines económicos, medioambientales o de bienestar social. Si no están bien diseñadas, pueden falsear la competencia, ir en contra de la transición energética y reducir la señal de precio del carbono. La UE trabaja diligentemente para que se eliminen de forma gradual las subvenciones a los combustibles fósiles, también como parte de los compromisos internacionales contraídos por la UE en el contexto del G-20 y de la Organización Mundial del Comercio 1 . El presente documento es el cuarto informe anual de seguimiento de las subvenciones a la energía y de los avances en la eliminación gradual de las subvenciones a los combustibles fósiles, tal como se establece en el Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima 2 .

La crisis energética que comenzó en 2021, y que se vio agravada por la agresión rusa a Ucrania en 2022, tuvo consecuencias significativas para las subvenciones relacionadas con la energía. Estas consecuencias pueden apreciarse en: i) la cuantía de estas subvenciones; ii) la distribución de estas subvenciones entre tecnologías y beneficiarios; y iii) los instrumentos utilizados para conceder estas subvenciones. La utilización por parte de Rusia del suministro de energía como arma y los recortes progresivos en el suministro de gas ruso obligaron a la UE a dar una respuesta política firme, que incluyó medidas a corto plazo para garantizar la asequibilidad de la energía para los consumidores e industrias vulnerables en toda Europa.

Los resultados de este estudio confirman que las subvenciones a la energía siguieron una tendencia al alza gradual hasta 2021 y aumentaron de forma drástica en 2022. El total de las subvenciones a la energía en la UE se elevó de 177 000 millones EUR en 2015 a 216 000 millones EUR en 2021, hasta alcanzar una cifra estimada de 390 000 millones EUR en 2022.

La tendencia a la disminución de las subvenciones a los combustibles fósiles continuó hasta 2021, año en que se situaron en 56 000 millones EUR, antes de aumentar rápidamente hasta alcanzar una cifra estimada de 123 000 millones EUR en 2022 en respuesta a la crisis. Las subvenciones a las energías renovables disminuyeron en 2021 hasta los 86 000 millones EUR —la primera vez desde 2015— y experimentaron apenas un leve aumento para situarse en 87 000 millones EUR en 2022. Esto se debió a los elevados precios existentes en el mercado mayorista de la electricidad, que redujeron los importes de las subvenciones pagadas en el marco de instrumentos de apoyo dinámicos. Por otra parte, el apoyo a las medidas de eficiencia energética se elevó de 22 000 millones EUR en 2021 a 32 000 millones EUR en 2022. El apoyo a todas las demás formas de energía, incluidas la electricidad como vector y la energía nuclear, ascendió a 180 000 millones EUR en 2022.

Se estima que las subvenciones a la energía vinculadas a nuevas medidas nacionales destinadas a proteger a los consumidores de la UE ante los elevados precios ascendieron a unos 195 000 millones EUR en 2021-2022. En el conjunto de la UE se introdujeron al menos 230 medidas nacionales temporales para hacer frente a la crisis de los precios de la energía. Los hogares fueron los principales beneficiarios directos de estas medidas de apoyo (58 000 millones EUR), seguidos de los consumidores empresariales e industriales (45 000 millones EUR) y del transporte por carretera (23 000 millones EUR). El apoyo intersectorial fue de 69 000 millones EUR.

El año 2022 fue el primero en que, como parte de sus informes de situación nacionales integrados sobre la energía y el clima, los Estados miembros tuvieron que informar sobre los progresos realizados en la eliminación progresiva de las subvenciones a la energía, en particular las destinadas a los combustibles fósiles. Además, el presente informe incluye una nueva sección en la que se evalúa el impacto medioambiental de las subvenciones a los combustibles fósiles.

El presente informe se basa en datos de un estudio externo 3   realizado para la Comisión utilizando una metodología internacionalmente aceptada. Algunos datos de 2022 no estaban plenamente disponibles o validados en el momento en que finalizó el estudio (agosto de 2023), por lo que las cifras de 2022 pueden basarse en técnicas de mitigación de lagunas de datos 4 . Al igual que en ediciones anteriores, se dio a los Estados miembros la oportunidad de presentar observaciones sobre los datos utilizados para el estudio.

1.Tendencias de las subvenciones a la energía en la UE

En el presente informe, las subvenciones se definen siguiendo la metodología establecida por la Organización Mundial del Comercio (OMC) 5 , que se utilizó en el estudio de apoyo de la Comisión 6 y en las ediciones anteriores del presente informe. Esta metodología define las subvenciones como medidas gubernamentales que entran en una de las cuatro categorías siguientes: i) transferencias directas de fondos; ii) ingresos (fiscales) gubernamentales que se condonan (no se recaudan); iii) el suministro de bienes y servicios o la adquisición de bienes por parte de los Gobiernos; y iv) ayudas a la renta y a los precios.

En el informe también se examinan diversas características de las subvenciones: i) el objetivo que pretenden promover (producción, consumo/demanda, infraestructuras o eficiencia energética); ii) el tipo de combustible que promueven (combustibles fósiles, energías renovables y energía nuclear); iii) los sectores económicos que reciben la subvención (energía, transporte, industria, agricultura 7 , vivienda, servicios, etcétera); o iv) si son perjudiciales o beneficiosas para el medio ambiente.

1.1Subvenciones totales a la energía en la UE

El importe total de las subvenciones a la energía en la Europa de los Veintisiete (EU-27) (gráfico 1) se estima en 390 000 millones EUR en 2022 (un incremento del 80 % sobre los 216 000 millones EUR 8 de 2021).

La recuperación económica de 2021 impulsó al alza los precios de la energía y, por consiguiente, las subvenciones. Las subvenciones a la energía ya se habían elevado de 200 000 millones EUR en 2020 a 216 000 millones EUR en 2021. Los datos estimados para 2022 muestran que, debido al impacto de las medidas adoptadas por los Estados miembros, las subvenciones aumentaron drásticamente hasta alcanzar los 390 000 millones EUR en 2022. En respuesta a la crisis de los precios de la energía, se crearon o ampliaron al menos 230 medidas temporales de subvención en los Estados miembros de la UE para mitigar el impacto de unos precios elevados y volátiles.

Gráfico 1: Subvenciones totales a la energía en la EU-27 (2015-2022; en miles de millones EUR de 2022)  9   10

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023 Nota: Las estimaciones de 2022 están representadas por un sombreado a rayas

El apoyo mediante subvenciones evolucionó de manera diferente según las distintas tecnologías en 2022. Las subvenciones a la electricidad 11 se triplicaron, mientras que las subvenciones a los combustibles fósiles en su conjunto se duplicaron en 2022 con respecto a 2021. Las subvenciones de apoyo a todas las energías 12 (por ejemplo, a través de ayudas a la renta 13 ) fueron 2,4 veces más elevadas en 2022 que en 2021. Si bien el apoyo a las energías renovables se mantuvo prácticamente igual en 2022 que en 2020-2021, el apoyo a las medidas de eficiencia energética aumentó un 40 % en este período, debido principalmente al apoyo prestado a las renovaciones energéticas en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR).

Gráfico 2: Subvenciones por principal fuente de energía / vector energético en la EU-27 (en miles de millones de euros de 2022)

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023. Nota: Las estimaciones de 2022 están representadas por un sombreado a rayas

Las subvenciones a la energía en 2022 se distribuyeron (gráfico 3) principalmente a través de medidas de apoyo a la renta y los precios (38 %), medidas de reducción fiscal (35 %) y transferencias directas (25 %). En 2022, los combustibles fósiles representaron la mayor parte de las subvenciones totales (31 %), mientras que las fuentes de energía renovables solo recibieron el 22 % de las subvenciones a la energía, frente al 40 % en 2021.

Gráfico 3: Distribución de subvenciones por instrumento (2022, %)

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023

1.2Subvenciones por fuente de energía

En 2021, las subvenciones a los combustibles fósiles cayeron a 56 000 millones EUR, continuando la constante tendencia a la baja observada desde 2018 14 (gráfico 4). La caída se debió principalmente a una importante disminución (2 000 millones EUR) de las subvenciones a la industria energética 15 . Esta tendencia a la baja se ha visto interrumpida en 2022 como consecuencia directa de la respuesta europea a la crisis energética. Las medidas de subvención fueron uno de los principales instrumentos utilizados para contrarrestar los efectos de los elevados precios de la energía en el coste de la vida y en los costes de producción de las industrias europeas.

Como consecuencia de ello, se estima que las subvenciones a los combustibles fósiles se elevaron a más del doble entre 2021 y 2022 (de 56 000 a 123 000 millones EUR). Este incremento refleja: i) el apoyo mucho mayor que reciben ahora los hogares (+500 %); ii) el aumento de las subvenciones para el sector del transporte y la industria energética (+150 y +280 %, respectivamente); y iii) otras medidas intersectoriales (+770 %, por ejemplo con la aplicación de tipos del IVA más bajos). El apoyo directo a la industria y la agricultura se mantuvo estable o experimentó apenas un ligero incremento entre 2021 y 2022.

Gráfico 4: Subvenciones a los combustibles fósiles en la EU-27 por sector económico (en miles de millones de euros de 2022) 

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023. Nota: Las estimaciones de 2022 están representadas por un sombreado a rayas

La mayor parte de las subvenciones a los combustibles fósiles asignadas en la EU-27 desde 2015 se han destinado a apoyar la demanda de energía de los consumidores, por ejemplo limitando los costes del consumo de energía mediante la aplicación de tipos impositivos más bajos sobre los productos energéticos. La cuota de estas medidas aplicadas a demanda de energía se elevó del 67 % en 2015 al 74 % en 2021, y las estimaciones indican que en 2022 habrá alcanzado el 83 % de las subvenciones a los combustibles fósiles. Las subvenciones a los combustibles fósiles destinadas a apoyar la producción de electricidad han venido oscilando entre el 20 y el 30 % desde 2015, y se estima que en 2022 han bajado hasta el 10 % de todas las subvenciones a los combustibles fósiles. Las subvenciones destinadas específicamente a la extracción de combustibles fósiles y las infraestructuras de apoyo recibieron 13 000 millones EUR y 6 000 millones EUR, respectivamente; mientras que la reestructuración de la industria energética (como el apoyo al cierre de centrales eléctricas o minas de carbón y lignito) representó una pequeña y cada vez menor parte de las subvenciones totales a los combustibles fósiles (el 3,4 % o 1 700 millones EUR) en 2021.

Mientras que la mayor parte del apoyo a los combustibles fósiles se destinó al petróleo y a los productos petrolíferos refinados (56 000 millones EUR) en 2022, las subvenciones destinadas al gas natural se triplicaron de 2021 a 2022 y alcanzaron los 46 000 millones EUR. El apoyo al carbón y al lignito permaneció igual, en 8 000 millones EUR, mientras que todos los demás tipos de combustibles fósiles, incluida la turba, recibieron 13 000 millones EUR.

Gráfico 5: Subvenciones a los combustibles fósiles por tipo de combustible

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023.

En 2021, las subvenciones a las fuentes de energía renovables se redujeron por primera vez en varios años (gráfico 6) a 86 000 millones EUR (1 300 millones EUR o un 1,5 % menos que en 2020). Este descenso se debió principalmente al alza de los precios del mercado mayorista de la electricidad, que ha ocasionado una disminución de los pagos con cargo a instrumentos de apoyo que complementan los precios de mercado. La reducción de las subvenciones a las energías renovables también se produjo a pesar del aumento de la capacidad instalada de fuentes de energía renovables (FER) que recibió ayudas. En 2022, las subvenciones a las FER experimentaron apenas un ligero aumento, hasta los 87 000 millones EUR, y se situaron por debajo del nivel de las subvenciones a los combustibles fósiles por primera vez desde 2015 16 .

En 2022, los instrumentos habituales para conceder subvenciones a las FER siguieron siendo las ayudas a la renta y a los precios (57 000 millones EUR, el 65 % del total de las subvenciones a las FER), por ejemplo, a través de medidas como las tarifas y las primas reguladas o las cuotas de FER con certificados negociables. Las transferencias directas (principalmente ayudas no reembolsables) aumentaron significativamente hasta alcanzar 8 000 millones EUR en 2021 (5 000 millones EUR más que en 2020) y 9 000 millones EUR en 2022. Este incremento se debió en gran medida a las ayudas a la producción de FER y a las infraestructuras eléctricas incluidas en los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, así como a un mayor apoyo para impulsar las energías renovables y la eficiencia energética en la calefacción y la refrigeración.

Gráfico 6: Subvenciones a las energías renovables por instrumento (2015-2022; en miles de millones EUR de 2022) 

Fuente: Enerdata, Trinomics, 2023. Nota: Las estimaciones de 2022 están representadas por un sombreado a rayas

El apoyo a las tecnologías renovables varía de forma significativa en toda la UE (gráfico 7), lo que refleja las prioridades nacionales y el potencial de las FER. En el conjunto de los Estados miembros, la energía solar (tanto la solar fotovoltaica como la solar de concentración) fue la que más subvenciones recibió en 2022 (25 000 millones EUR), seguida de la energía eólica y la biomasa (15 000 millones EUR cada una). La energía hidroeléctrica fue la que menor apoyo financiero recibió (1 500 millones EUR en 2022). También se utilizaron ampliamente las subvenciones no destinadas a ninguna tecnología renovable concreta (24 000 millones EUR).

Gráfico 7: Cuota de subvenciones a las FER por tecnología y por Estado miembro (2021; en miles de millones de euros de 2022)