EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 24.10.2023

COM(2023) 651 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Poročilo o subvencijah za energijo v EU za leto 2023

Poročilo Komisije o subvencijah za energijo v EU

Uvod in glavne ugotovitve

Evropska unija je trdno odločena, da bo do leta 2030 (v primerjavi z letom 1990) zmanjšala svoje emisije toplogrednih plinov za vsaj 55 % in da bo do leta 2050 postala podnebno nevtralna. Subvencije ter druge gospodarske in pravne spodbude bodo imele bistveno vlogo pri: (i) pospešitvi uvajanja rešitev čiste energije in energijsko učinkovitih rešitev ter (ii) zmanjšanju uporabe fosilnih goriv. Subvencije se lahko uporabijo v gospodarske, okoljske ali socialnovarstvene namene. Če so slabo zasnovane, lahko izkrivljajo konkurenco, delujejo proti energetskemu prehodu in zmanjšajo signal cene ogljika. EU si za postopno ukinitev subvencij za fosilna goriva dejavno prizadeva tudi v okviru mednarodnih zavez EU, sprejetih v okviru skupine G20 in Svetovne trgovinske organizacije 1 . To poročilo je četrto letno poročilo o spremljanju subvencij za energijo in napredka pri postopni ukinitvi subvencij za fosilna goriva, kot je določeno v uredbi o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepov 2 .

Energetska kriza, ki se je začela leta 2021 in ki jo je leta 2022 še poslabšala ruska agresija proti Ukrajini, je imela znatne posledice za subvencije v zvezi z energijo. Te posledice se kažejo v: (i) znesku teh subvencij; (ii) porazdelitvi teh subvencij po različnih tehnoloških področjih in med upravičenci ter (iii) instrumentih, ki se uporabljajo za zagotavljanje teh subvencij. Ker je Rusija oskrbo z energijo uporabila kot orožje in se je oskrba z ruskim plinom postopno zmanjšala, je bil potreben odločen odziv politike EU, vključno s kratkoročnimi ukrepi za zagotovitev cenovne dostopnosti energije za ranljive odjemalce in industrijo po vsej Evropi.

Rezultati te študije potrjujejo, da je bil za subvencije za energijo do leta 2021 značilen trend postopnega zviševanja, leta 2022 pa so se močno zvišale. Skupne subvencije za energijo v EU so se s 177 milijard EUR v letu 2015 zvišale na 216 milijard EUR v letu 2021, tako da so leta 2022 po ocenah dosegle 390 milijard EUR.

Subvencije za fosilna goriva so se nadalje zniževale do leta 2021, ko so znašale 56 milijard EUR, nato pa so se v odgovor na krizo v letu 2022 po ocenah hitro zvišale na 123 milijard EUR. Subvencije za energijo iz obnovljivih virov so se leta 2021 znižale na 86 milijard EUR, kar je prvič po letu 2015, leta 2022 pa so se le rahlo zvišale na 87 milijard EUR. To je bila posledica visokih cen na veleprodajnem trgu z električno energijo, zaradi katerih so se zmanjšali zneski subvencij, izplačanih v okviru dinamičnih podpornih instrumentov. Po drugi strani se je podpora ukrepom za energijsko učinkovitost z 22 milijard EUR v letu 2021 do leta 2022 povečala na 32 milijard EUR. Podpora vsem drugim oblikam energije, vključno z električno energijo kot nosilcem in jedrsko energijo, je leta 2022 znašala 180 milijard EUR.

V obdobju 2021–2022 so subvencije za energijo, povezane z novimi nacionalnimi ukrepi za zaščito odjemalcev v EU pred visokimi cenami, po ocenah znašale 195 milijard EUR. Po vsej EU je bilo za reševanje krize zaradi cen energije uvedenih vsaj 230 začasnih nacionalnih ukrepov. Glavni neposredni upravičenci teh podpornih ukrepov so bila gospodinjstva (58 milijard EUR), sledili pa so jim poslovni in industrijski odjemalci (45 milijard EUR) ter cestni prevoz (23 milijard EUR). Podpora medsektorskim dejavnostim je znašala 69 milijard EUR.

Leto 2022 je bilo prvo leto, v katerem so morale države članice v okviru celovitih nacionalnih energetskih in podnebnih poročil o napredku poročati o napredku, ki so ga dosegle pri postopni ukinitvi subvencij za energijo, zlasti za fosilna goriva. Poleg tega to poročilo vključuje nov oddelek, v katerem je ocenjen vpliv subvencij za fosilna goriva na okolje.

To poročilo temelji na podatkih iz zunanje študije 3  , izvedene za Komisijo z uporabo mednarodno sprejete metodologije. Nekateri podatki za leto 2022 ob zaključku študije (avgusta 2023) niso bili v celoti razpoložljivi ali potrjeni, zato se lahko za podatke za leto 2022 uporabijo tehnike za zmanjšanje podatkovne vrzeli 4 . Države članice so imele tako kot v prejšnjih izdajah možnost, da o podatkih, uporabljenih za študijo, predložijo povratne informacije.

1.Trendi subvencij za energijo v EU

Subvencije v tem poročilu so opredeljene v skladu z metodologijo, ki jo je določila Svetovna trgovinska organizacija (STO) 5 in je bila uporabljena v podporni študiji Komisije 6 in prejšnjih izdajah tega poročila. Po tej metodologiji so subvencije opredeljene kot vladni ukrepi, ki se uvrščajo v eno od naslednjih štirih kategorij: (i) neposredni transferji sredstev; (ii) prihodki države (od davkov), ki se jim država na kakšen drugače način odpove (jih ne izterja); (iii) blago in storitve, ki jih zagotavljajo vlade, ali blago, ki ga kupijo vlade, ter (iv) cenovna in dohodkovna podpora.

V poročilu so obravnavane tudi različne značilnosti subvencij: (i) cilj, katerega doseganje spodbujajo (proizvodnja, poraba/povpraševanje, infrastruktura ali energijska učinkovitost); (ii) vrsta goriva, ki ga spodbujajo (fosilna goriva, obnovljivi viri energije, jedrska energija); (iii) gospodarski sektorji, ki prejemajo subvencijo (energetski sektor, promet, industrija, kmetijstvo 7 , stanovanjski sektor, storitve itd.), ali (iv) to, ali so okolju škodljive ali koristne.

1.1Skupne subvencije za energijo v EU

Skupni znesek subvencij za energijo v EU27 (slika 1) je bil v letu 2022 ocenjen na 390 milijard EUR (+80 % v primerjavi z 216 milijardami EUR 8 v letu 2021).

Zaradi gospodarskega okrevanja v letu 2021 se je povečal pritisk na cene energije in posledično na subvencije. Subvencije za energijo so se z 200 milijard EUR v letu 2020 že zvišale na 216 milijard EUR v letu 2021. Ocenjeni podatki za leto 2022 kažejo, da so se zaradi učinka ukrepov, ki so jih sprejele države članice, subvencije močno zvišale in leta 2022 dosegle 390 milijard EUR. V odgovor na krizo zaradi cen energije je bilo v državah članicah po vsej EU uvedenih ali razširjenih vsaj 230 začasnih subvencijskih ukrepov za ublažitev posledic visokih in nestanovitnih cen.

Slika 1: Skupne subvencije za energijo v EU27 (obdobje 2015–2022; v milijardah EUR v letu 2022)  9 10

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023. OPOMBA: ocene za leto 2022 so predstavljene s črtkami.

Subvencionirana podpora se je na različnih tehnoloških področjih v letu 2022 razvijala različno. Subvencije za električno energijo 11 so se potrojile, skupne subvencije za fosilna goriva pa so se v letu 2022 v primerjavi z letom 2021 podvojile. Subvencije za podporo vsem virom energije 12 (npr. z dohodkovno podporo 13 ) so bile leta 2022 2,4-krat višje kot leta 2021. Čeprav je podpora energiji iz obnovljivih virov v letu 2022 ostala na splošno enaka kot v obdobju 2020–2021, se je podpora ukrepom za energijsko učinkovitost v tem obdobju povečala za 40 %, predvsem zaradi podpore energijski prenovi, zagotovljeni v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost (RRF).

Slika 2: Subvencije po glavnih virih energije/nosilcih energije v EU27 (v milijardah EUR v letu 2022)

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023. OPOMBA: Ocene za leto 2022 so predstavljene s črtkami.

Subvencije za energijo so bile leta 2022 porazdeljene (slika 3) predvsem z ukrepi za dohodkovno/cenovno podporo (38 %), ukrepi za znižanje davkov (35 %) in neposrednimi transferji (25 %). Leta 2022 so fosilna goriva predstavljala največji delež skupnih subvencij (31 %), medtem ko so obnovljivi viri energije leta 2022 prejeli le 22 % subvencij za energijo, kar je manj kot 40 % leta 2021.

Slika 3: Porazdelitev subvencij po instrumentih (v % za leto 2022)

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023.

1.2Subvencije po virih energije

Leta 2021 so subvencije za fosilna goriva upadle na 56 milijard EUR, s čimer se je nadaljeval trend neprestanega zniževanja od leta 2018 14 (slika 4). Upad je bil predvsem posledica velikega znižanja (2 milijardi EUR) subvencij za energetsko industrijo 15 . V tem trendu zniževanja je leta 2022 prišlo do motenj, kar je bila neposredna posledica evropskega odziva na energetsko krizo. Subvencijski ukrepi so bili eno od primarnih orodij za preprečevanje vplivov visokih cen energije na življenjske stroške in proizvodne stroške evropske industrije.

Zato se ocenjuje, da so se subvencije za fosilna goriva med letoma 2021 in 2022 več kot podvojile (s 56 milijard EUR na 123 milijard EUR). To zvišanje odraža: (i) veliko večjo podporo, ki jo zdaj prejemajo gospodinjstva (+500 %); (ii) zvišane subvencije za prometni sektor in energetsko industrijo (+150 % oziroma +280 %) ter (iii) druge medsektorske ukrepe (+770 % na primer z nižjimi stopnjami DDV). Neposredna podpora industriji in kmetijstvu je ostala nespremenjena oziroma se je med letoma 2021 in 2022 le rahlo povečala.

Slika 4: Subvencije za fosilna goriva v EU27 po gospodarskih sektorjih (v milijardah EUR v letu 2022)

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023. OPOMBA: ocene za leto 2022 so predstavljene s črtkami.

Večina subvencij za fosilna goriva, dodeljenih v EU27 od leta 2015, je bila namenjena podpori povpraševanju odjemalcev po energiji, na primer z omejevanjem stroškov porabe energije z nižjimi davčnimi stopnjami za energente. Delež teh ukrepov v zvezi s povpraševanjem po energiji se je s 67 % v letu 2015 do leta 2021 povečal na 74 %, po ocenah pa se je leta 2022 povečal na 83 % subvencij za fosilna goriva. Subvencije za fosilna goriva so bile namenjene podpori proizvodnji električne energije, pri čemer so se od leta 2015 gibale med 20 % in 30 %, v letu 2022 pa so se po ocenah znižale na 10 % vseh subvencij za fosilna goriva. Subvencije, posebej namenjene pridobivanju fosilnih goriv in podporni infrastrukturi, so znašale 13 milijard EUR oziroma 6 milijard EUR, medtem ko je bil delež skupnih subvencij za fosilna goriva v okviru prestrukturiranja energetske industrije (kot je podpora za zaprtje termoelektrarn na premog/lignit ali rudnikov premoga/lignita) leta 2021 majhen in se je še zmanjševal (3,4 % ali 1,7 milijarde EUR).

Čeprav je bila večina podpore za fosilna goriva leta 2022 dodeljena nafti in proizvodom iz rafinirane nafte (56 milijard EUR) (slika 5), so se subvencije za zemeljski plin med letoma 2021 in 2022 potrojile in dosegle 46 milijard EUR. Podpora za premog in lignit je ostala enaka, tj. 8 milijard EUR, vse druge vrste fosilnih goriv, vključno s šoto, pa so prejele 13 milijard EUR.

Slika 5: Subvencije za fosilna goriva po vrstah goriva

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023.

Leta 2021 so se subvencije za obnovljive vire energije prvič v več letih (slika 6) znižale na 86 milijard EUR (–1,3 milijarde EUR ali –1,5 % v primerjavi z letom 2020). To znižanje je bilo predvsem posledica zvišanja cen na veleprodajnem trgu električne energije, zaradi česar so se zmanjšala plačila za podporne instrumente, ki tržnim cenam zagotavljajo dodatna sredstva. Subvencije za energijo iz obnovljivih virov so se znižale tudi kljub povečanju nameščene in podprte zmogljivosti za proizvodnjo obnovljivih virov energije. Leta 2022 so se subvencije za obnovljive vire energije le rahlo zvišale na 87 milijard EUR in so bile prvič po letu 2015 nižje od ravni subvencij za fosilna goriva 16 .

Leta 2022 je bil značilen instrument za zagotavljanje subvencij za obnovljive vire energije še naprej dohodkovna/cenovna podpora (57 milijard EUR, kar je 65 % vseh subvencij za energijo iz obnovljivih virov), na primer z ukrepi, kot so zagotovljene odkupne cene in odkupne premije (FiT/FiP) ali kvote obnovljivih virov energije s certifikati, s katerimi je mogoče trgovati. Neposredni transferji (predvsem nepovratna sredstva) so se znatno povečali in v letu 2021 dosegli 8 milijard EUR (5 milijard EUR več kot v letu 2020), v letu 2022 pa 9 milijard EUR. To povečanje je bilo predvsem rezultat podpore proizvodnji energije iz obnovljivih virov in elektroenergetski infrastrukturi, vključeni v načrte držav članic za okrevanje in odpornost, ter večje podpore spodbujanju energije iz obnovljivih virov in energijske učinkovitosti pri ogrevanju in hlajenju.

Slika 6: Subvencije za energijo iz obnovljivih virov po instrumentih (obdobje 2015–2022; v milijardah EUR v letu 2022)

Vir: Enerdata, Trinomics, 2023. OPOMBA: ocene za leto 2022 so predstavljene s črtkami.

Podpora tehnologijam obnovljivih virov energije se po EU zelo razlikuje (slika 7), s čimer odraža nacionalne prednostne naloge in možnosti za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov. V vseh državah članicah je bilo leta 2022 največ subvencij dodeljenih sončni energiji (sončni fotovoltaični energiji in koncentrirani sončni energiji) (25 milijard EUR), sledili pa sta ji vetrna energija in biomasa (vsaka po 15 milijard EUR). Vodna energija je prejela najmanj finančne podpore (1,5 milijarde EUR v letu 2022). Pogosto so bile uporabljene tudi subvencije, ki niso bile namenjene nobeni posebni tehnologiji obnovljivih virov energije (24 milijard EUR).

Slika 7: Delež subvencij za obnovljive vire energije po tehnologijah za izbrano državo članico (v letu 2021; milijard EUR v letu 2022)