EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli24. 10. 2023

COM(2023) 651 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

Správa o dotáciách na energiu v EÚ za rok 2023

Správa Komisie o dotáciách na energiu v EÚ

Úvod a hlavné zistenia

Európska únia je pevne odhodlaná znížiť emisie skleníkových plynov do roku 2030 aspoň o 55 % (v porovnaní s rokom 1990) a dosiahnuť klimatickú neutralitu do roku 2050. Dotácie a iné hospodárske a právne stimuly budú zohrávať zásadnú úlohu pri: i) zrýchlení zavádzania riešení v oblasti čistej energie a energetickej efektívnosti a ii) obmedzení používania fosílnych palív. Dotácie môžu mať hospodárske, environmentálne alebo spoločenské účely. Ak sú zle navrhnuté, môžu narušiť hospodársku súťaž, mariť energetickú transformáciu a znížiť účinky signálov súvisiacich s cenami uhlíka. EÚ sa aktívne angažuje na postupnom rušení dotácií na fosílne palivá, a to aj v rámci medzinárodných záväzkov EÚ prijatých v kontexte skupiny G20 a Svetovej obchodnej organizácie 1 . Táto správa je štvrtou výročnou správou o monitorovaní dotácií na energiu a pokroku pri postupnom rušení dotácií na fosílne palivá, ako sa stanovuje v nariadení o riadení energetickej únie a opatrení v oblasti klímy 2 .

Energetická kríza, ktorá sa začala v roku 2021 a ktorú ešte viac zhoršila ruská agresia voči Ukrajine v roku 2022, mala značné dôsledky na dotácie v energetike. Tieto dôsledky možno pozorovať v týchto oblastiach: i) výška týchto dotácií; ii) rozdelenie týchto dotácií v rámci jednotlivých technológií a príjemcov a iii) nástroje použité na poskytovanie týchto dotácií. Využívanie dodávok energie Ruskom ako zbrane a postupné znižovanie dodávok ruského plynu si vyžadovalo ráznu politickú reakciu EÚ vrátane krátkodobých opatrení na zabezpečenie cenovej dostupnosti energie pre zraniteľných spotrebiteľov a priemyselné odvetvia v celej Európe.

Výsledky tejto štúdie potvrdzujú, že dotácie na energiu mali do roku 2021 postupne stúpajúci trend a v roku 2022 sa prudko zvýšili. Celkové dotácie na energiu v EÚ sa zvýšili zo 177 miliárd EUR v roku 2015 na 216 miliárd EUR v roku 2021 a v roku 2022 dosiahli odhadovanú výšku 390 miliárd EUR.

Trend poklesu dotácií na fosílne palivá pokračoval do roku 2021, keď dosahovali výšku 56 miliárd EUR, po čom sa v roku 2022 v reakcii na krízu rýchlo zvýšili na odhadovaných 123 miliárd EUR. Dotácie na energiu z obnoviteľných zdrojov klesli v roku 2021 na 86 miliárd EUR (prvýkrát od roku 2015) a v roku 2022 sa zvýšili len mierne na 87 miliárd EUR. Dôvodom boli vysoké ceny na veľkoobchodnom trhu s elektrinou, ktoré znížili výšku dotácií vyplatených v rámci dynamických podporných nástrojov. Na druhej strane podpora opatrení v oblasti energetickej efektívnosti sa zvýšila z 22 miliárd EUR v roku 2021 na 32 miliárd EUR do roku 2022. Podpora všetkých ostatných foriem energie vrátane elektriny ako nosiča a jadrovej energie dosiahla v roku 2022 výšku 180 miliárd EUR.

V období 2021 až 2022 predstavovali dotácie na energiu spojené s novými vnútroštátnymi opatreniami na ochranu spotrebiteľov v EÚ pred vysokými cenami odhadovanú výšku 195 miliárd EUR. V celej EÚ bolo zavedených najmenej 230 dočasných vnútroštátnych opatrení na riešenie krízy cien energií. Hlavnými priamymi príjemcami týchto podporných opatrení boli domácnosti (58 miliárd EUR), za ktorými nasledovali podniky a spotrebitelia v priemysle (45 miliárd EUR) a cestná doprava (23 miliárd EUR). Medziodvetvová podpora dosahovala 69 miliárd EUR.

Rok 2022 bol prvým rokom, v ktorom členské štáty museli v rámci svojich integrovaných národných energetických a klimatických správ o pokroku podať správu o pokroku, ktorý dosiahli pri postupnom rušení dotácií na energiu, a to najmä v prípade fosílnych palív. Táto správa okrem toho obsahuje nový oddiel, v ktorom sa posudzuje environmentálny vplyv dotácií na fosílne palivá.

Táto správa vychádza z údajov externej štúdie 3  vypracovanej pre Komisiu pomocou medzinárodne uznávanej metodiky. Niektoré údaje za rok 2022 neboli v čase dokončenia štúdie (august 2023) úplne dostupné alebo validované, čiže hodnoty za rok 2022 môžu vychádzať z techniky zmenšenia medzery v údajoch 4 . Rovnako ako v predchádzajúcich vydaniach dostali členské štáty príležitosť poskytnúť spätnú väzbu k údajom použitým v štúdii.

1.Vývoj dotácií na energiu v EÚ

Dotácie sú v tejto správe vymedzené podľa metodiky stanovenej Svetovou obchodnou organizáciou (WTO) 5 , ktorá sa použila v podpornej štúdii Komisie 6 a predchádzajúcich vydaniach tejto správy. Táto metodika definuje dotácie ako vládne opatrenia patriace do jednej z týchto štyroch kategórií: i) priamy transfer finančných prostriedkov; ii) štátne (daňové) príjmy, ktoré by inak boli ušlé (nevybrané); iii) vlády poskytujúce tovar a služby alebo nakupujúce tovar a iv) cenová a príjmová podpora.

V správe sa skúmajú aj rôzne charakteristiky dotácií: i) cieľ, ktorý chcú podporovať (výroba, spotreba/dopyt, infraštruktúra alebo energetická efektívnosť); ii) druh paliva, ktorý podporujú (fosílne palivá, obnoviteľné zdroje energie, jadrová energia); iii) odvetvia hospodárstva, ktoré dostávajú dotáciu (odvetvie energetiky, dopravy, priemyslu, poľnohospodárstva 7 , bývania, služieb atď.), alebo iv) či sú škodlivé, resp. prospešné pre životné prostredie.

1.1Celkové dotácie na energiu v EÚ

Celková výška dotácií na energiu v EÚ27 (obrázok 1) sa v roku 2022 odhaduje na 390 miliárd EUR (+80 % v porovnaní s 216 miliardami EUR 8 v roku 2021).

Hospodárske oživenie v roku 2021 vyvinulo tlak na zvyšovanie cien energií a následne na dotácie. Dotácie na energiu sa už zvýšili z 200 miliárd EUR v roku 2020 na 216 miliárd EUR v roku 2021. Z odhadovaných údajov za rok 2022 vyplýva, že v dôsledku vplyvu opatrení prijatých členskými štátmi sa dotácie prudko zvýšili a v roku 2022 dosiahli výšku 390 miliárd EUR. V reakcii na krízu súvisiacu s cenami energií bolo v členských štátoch v celej EÚ vytvorených alebo rozšírených najmenej 230 dočasných dotačných opatrení s cieľom zmierniť vplyv vysokých a nestálych cien.

Obrázok 1: Celkové dotácie na energiu v EÚ27 (2015 – 2022; v mld. EUR v cenách za rok 2022) 9 10

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023. POZN.: Odhady za rok 2022 sú vyšrafované.

Dotačná podpora sa pri jednotlivých technológiách v roku 2022 vyvíjala odlišne. Dotácie na elektrinu 11 sa strojnásobili, kým celkové dotácie na fosílne palivá sa v roku 2022 v porovnaní s rokom 2021 zdvojnásobili. Dotácie na podporu všetkých energií 12 (napr. prostredníctvom podpory príjmu 13 ) boli v roku 2022 2,4-krát vyššie ako v roku 2021. Hoci podpora energie z obnoviteľných zdrojov zostala v roku 2022 vo všeobecnosti rovnaká ako v rokoch 2020 – 2021, podpora opatrení energetickej efektívnosti sa v tomto období zvýšila o 40 %, a to najmä v dôsledku podpory energetických renovácií poskytovanej v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti.

Obrázok 2: Dotácie podľa hlavného zdroja energie/energetického nosiča v EÚ27 (v mld. EUR v cenách za rok 2022)

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023. POZN.: Odhady za rok 2022 sú vyšrafované.

Dotácie na energiu boli v roku 2022 rozdelené (obrázok 3) predovšetkým prostredníctvom opatrení podpory príjmu/cien (38 %), opatrení zníženia daní (35 %) a priamych transferov (25 %). V roku 2022 pripadal na fosílne palivá najväčší podiel celkových dotácií (31 %), kým obnoviteľné zdroje energie dostali v roku 2022 len 22 % dotácií na energiu, čo je pokles zo 40 % v roku 2021.

Obrázok 3: Rozdelenie dotácií podľa nástroja (2022, v %)

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023.

1.2Dotácie podľa zdroja energie

V roku 2021 sa dotácie na fosílne palivá znížili na 56 miliárd EUR, čím pokračoval stabilný klesajúci trend pozorovaný od roku 2018 14 (obrázok 4). Toto zníženie bolo spôsobené najmä veľkým poklesom (2 miliardy EUR) dotácií pre energetický priemysel 15 . Tento klesajúci trend bol v roku 2022 narušený ako priamy dôsledok európskej reakcie na energetickú krízu. Dotačné opatrenia boli jedným z primárnych nástrojov na potlačenie vplyvu vysokých cien energií na životné náklady a výrobné náklady európskych priemyselných odvetví.

V dôsledku toho sa dotácie na fosílne palivá podľa odhadov v rokoch 2021 až 2022 viac ako zdvojnásobili (z 56 miliárd EUR na 123 miliárd EUR). Toto zvýšenie odráža: i) oveľa väčšiu podporu, ktorú v súčasnosti dostávajú domácnosti (+500 %); ii) zvýšenie dotácií pre sektor dopravy (+150 %) a energetický priemysel (+280 %) a iii) iné medziodvetvové opatrenia (+770 % napríklad prostredníctvom nižších sadzieb DPH). Priama podpora pre priemysel a poľnohospodárstvo zostala v rokoch 2021 až 2022 stabilná alebo sa zvýšila len veľmi mierne.

Obrázok 4: Dotácie na fosílne palivá v EÚ27 podľa hospodárskeho odvetvia (v mld. EUR v cenách za rok 2022)

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023. POZN.: Odhady za rok 2022 sú vyšrafované.

Väčšina dotácií na fosílne palivá pridelených v EÚ27 od roku 2015 bola určená na podporu spotrebiteľského dopytu po energii, napríklad obmedzením nákladov na spotrebu energie prostredníctvom nižších daňových sadzieb na energetické výrobky. Podiel týchto opatrení v oblasti dopytu po energii vzrástol zo 67 % v roku 2015 na 74 % do roku 2021 a z odhadov vyplýva, že v roku 2022 sa zvýšili na 83 % dotácií na fosílne palivá. Dotácie na fosílne palivá boli zamerané na podporu výroby elektrickej energie v rozmedzí od 20 % do 30 % od roku 2015 a odhaduje sa, že v roku 2022 klesli na 10 % všetkých dotácií na fosílne palivá. Dotácie osobitne zamerané na ťažbu fosílnych palív predstavovali 13 miliárd EUR a na podporu infraštruktúry 6 miliárd EUR; zatiaľ čo reštrukturalizácia energetického priemyslu (napríklad podpora zatvárania elektrární alebo baní na čierne/hnedé uhlie) predstavovala v roku 2021 malý a klesajúci podiel celkových dotácií na fosílne palivá (3,4 % alebo 1,7 miliardy EUR).

Zatiaľ čo väčšina podpory súvisiacej s fosílnymi palivami smerovala v roku 2022 na ropu a rafinované ropné produkty (56 miliárd EUR) (obrázok 5), výška dotácií zameraných na zemný plyn sa v rokoch 2021 až 2022 strojnásobila a dosiahla 46 miliárd EUR. Podpora čierneho a hnedého uhlia zostala na rovnakej úrovni 8 miliárd EUR, kým na všetky ostatné druhy fosílnych palív vrátane rašeliny bolo vynaložených 13 miliárd EUR.

Obrázok 5: Dotácie na fosílne palivá podľa druhu paliva

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023.

V roku 2021 sa dotácie na obnoviteľné zdroje energie po prvýkrát za niekoľko rokov znížili (obrázok 6) na 86 miliárd EUR (–1,3 miliardy EUR alebo –1,5 % v porovnaní s rokom 2020). Tento pokles bol zapríčinený najmä zvýšením cien elektriny na veľkoobchodných trhoch, čo viedlo k zníženiu platieb v rámci podporných nástrojov, ktoré poskytujú doplatok k trhovým cenám. K poklesu dotácií na energiu z obnoviteľných zdrojov došlo aj napriek zvýšeniu inštalovaných a podporovaných kapacít na výrobu OZE. V roku 2022 sa dotácie na OZE zvýšili len mierne na 87 miliárd EUR a po prvýkrát od roku 2015 boli pod úrovňou dotácií na fosílne palivá 16 .

V roku 2022 bola typickým nástrojom na poskytovanie dotácií na OZE podpora príjmu/cien (57 miliárd EUR, 65 % všetkých dotácií na OZE) napríklad prostredníctvom opatrení, ako sú výkupné tarify a výkupné prémie alebo kvóty na OZE s obchodovateľnými certifikátmi. Priame transfery (najmä granty) sa výrazne zvýšili a v roku 2021 dosiahli 8 miliárd EUR (o 5 miliárd EUR viac ako v roku 2020) a 9 miliárd EUR v roku 2022. Toto zvýšenie bolo vo veľkej miere zapríčinené podporou výroby OZE a elektrizačnej infraštruktúry, ktorá bola zahrnutá do plánov obnovy a odolnosti členských štátov, ako aj zvýšenou podporou na posilnenie využívania energie z obnoviteľných zdrojov a energetickej efektívnosti pri vykurovaní a chladení.

Obrázok 6: Dotácie na energiu z obnoviteľných zdrojov podľa nástroja (2015 – 2022; v mld. EUR v cenách za rok 2022)

Zdroj: Enerdata, Trinomics, 2023. POZN.: Odhady za rok 2022 sú vyšrafované.

Podpora technológií obnoviteľných zdrojov energie sa v rámci EÚ značne líši (obrázok 7), čo je odrazom národných priorít a potenciálov v oblasti OZE. Vo všetkých členských štátoch bolo v roku 2022 najviac dotácií (25 miliárd EUR) pridelených na slnečnú energiu (slnečná FV, ako aj koncentrovaná slnečná energia), po ktorej nasledovala veterná energia a biomasa (v oboch prípadoch 15 miliárd EUR). Vodnej energii bola pridelená najnižšia finančná podpora (1,5 miliardy EUR v roku 2022). Vo veľkej miere sa využívali aj dotácie, ktoré neboli zamerané na žiadnu konkrétnu technológiu obnoviteľných zdrojov energie (24 miliárd EUR).

Obrázok 7: Podiel dotácií na OZE podľa technológie za vybrané členské štáty (2021; v mld. EUR v cenách za rok 2022)