Brüssel,24.10.2023

COM(2023) 651 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

2023. aasta aruanne energiatoetuste kohta ELis


Komisjoni aruanne energiatoetuste kohta ELis

Sissejuhatus ja peamised järeldused

Euroopa Liit täidab täie pühendumusega ülesannet vähendada oma kasvuhoonegaaside heidet 2030. aastaks vähemalt 55 % (võrreldes 1990. aastaga) ja saavutada 2050. aastaks kliimaneutraalsus. Toetustel ning muudel majanduslikel ja õiguslikel stiimulitel on oluline roll i) puhta energia ja energiatõhusate lahenduste kasutuselevõtu hoogustamisel ning ii) fossiilkütuste kasutamise vähendamisel. Toetustel võivad olla majanduslikud, keskkonnaalased või sotsiaalse heaoluga seotud eesmärgid. Kui toetused on halvasti kavandatud, võivad need moonutada konkurentsi, takistada energiasüsteemi ümberkujundamist ja vähendada CO2 hinnasignaali. EL teeb aktiivselt jõupingutusi fossiilkütuste toetuste järkjärguliseks kaotamiseks ka osana G20 ja Maailma Kaubandusorganisatsiooni tegevuse raames võetud rahvusvaheliste kohustuste täitmisest 1 . Käesolev aruanne on neljas aastaaruanne, mis käsitleb energiatoetusi ja fossiilkütuste toetuste järkjärgulisel kaotamisel tehtud edusamme, nagu on ette nähtud energialiidu ja kliimameetmete juhtimist käsitlevas määruses 2 .

2021. aastal alanud energiakriis, mida süvendas 2022. aastal alguse saanud Venemaa agressioon Ukraina vastu, avaldas energiaga seotud toetustele märkimisväärset mõju. See mõju kajastub i) toetuste suuruses, ii) toetuste jaotumises tehnoloogialahenduste ja toetusesaajate vahel ning iii) toetuste andmiseks kasutatud vahendites. Energiatarnete relvana kasutamine Venemaa poolt ning Venemaa gaasitarnete järkjärguline vähendamine nõudsid ELilt jõulist poliitilist reageerimist, sealhulgas lühiajaliste meetmete võtmist, et tagada energia taskukohasus haavatavatele tarbijatele ja valdkondadele kogu Euroopas.

Käesolevat aruannet toetava uuringu tulemused kinnitavad, et energiatoetuste maht kasvas järk-järgult kuni aastani 2021 ja suurenes seejärel 2022. aastal järsult. ELi energiatoetuste kogumaht kasvas 177 miljardilt eurolt 2015. aastal 216 miljardi euroni 2021. aastal ning ulatus 2022. aastal hinnanguliselt 390 miljardi euroni.

Fossiilkütuste toetuste vähenemise suundumus jätkus kuni aastani 2021, mil nende maht oli kokku 56 miljardit eurot, kuid seejärel suurenes nende toetuste maht 2022. aastal kriisi tõttu järsult, ulatudes hinnanguliselt 123 miljardi euroni. Taastuvenergia toetuste maht vähenes 2021. aastal (esimest korda pärast 2015. aastat) 86 miljardi euroni ja suurenes 2022. aastal vaid veidi, 87 miljardi euroni. See tulenes elektrienergia hulgimüügituru kõrgetest hindadest, mis vähendasid dünaamiliste toetusvahendite alusel makstavaid toetussummasid. Energiatõhususe parandamise meetmete toetuste maht aga kasvas 22 miljardilt eurolt 2021. aastal 32 miljardi euroni 2022. aastal. Kõigi muude energialiikidega (sealhulgas elekter energiakandjana ja tuumaenergia) seotud toetuste kogumaht oli 2022. aastal 180 miljardit eurot.

Aastatel 2021–2022 anti hinnanguliselt 195 miljardi euro väärtuses energiatoetusi seoses uute riiklike meetmetega, mille eesmärk oli kaitsta ELi tarbijaid kõrgete hindade mõju eest. ELis kehtestati energiahindade kriisi leevendamiseks kokku vähemalt 230 ajutist riiklikku meedet. Nende toetusmeetmete puhul olid peamised otsesed abisaajad kodumajapidamised (58 miljardit eurot), kellele järgnesid äri- ja tööstustarbijad (45 miljardit eurot) ning maanteetranspordi valdkond (23 miljardit eurot). Sektoriülese toetuse kogumaht oli 69 miljardit eurot.

2022 oli esimene aasta, mil liikmesriigid pidid oma lõimitud riikliku energia- ja kliimaalase eduaruande osana käsitlema energiatoetuste, eelkõige fossiilkütuste toetuste järkjärgulisel kaotamisel tehtud edusamme. Samuti sisaldab käesolev aruanne uut jaotist, milles hinnatakse fossiilkütuste toetuste keskkonnamõju.

See aruanne tugineb komisjoni tellimusel läbi viidud ja rahvusvaheliselt tunnustatud metoodikal põhineva välisuuringu 3 andmetele. Mõned 2022. aasta andmed ei olnud uuringu lõpetamise ajal (august 2023) täielikult kättesaadavad ega valideeritud, seega võivad 2022. aasta näitajad olla saadud andmelünkade täitmise meetodeid kasutades 4 . Nagu ka eelmiste väljaannete puhul, oli liikmesriikidel võimalus anda uuringus kasutatud andmete kohta tagasisidet.

1.Energiatoetuste suundumused ELis

Käesolevas aruandes on toetused määratletud vastavalt Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) kehtestatud meetodile, 5 mida kasutati aruannet toetavas komisjoni uuringus 6 ja aruande eelmistes versioonides. Selle meetodi kohaselt on toetused valitsuse meetmed, mis liigituvad ühte järgmisest neljast kategooriast: i) otsesed rahaülekanded; ii) valitsemissektori saamata jääv tulu (maksud jäetakse kogumata); iii) kaupade ja teenuste pakkumine või kaupade ostmine valitsemissektori poolt; iv) hinna- ja sissetulekutoetused.

Aruandes käsitletakse ka toetuste erinevaid omadusi: i) millise eesmärgi täitmist nendega edendatakse (tootmine, tarbimine/nõudlus, taristu või energiatõhusus); ii) mis liiki kütuse kasutamist nendega edendatakse (fossiil-, taastuv- või tuumkütus); iii) milliseid majandussektoreid nendega toetatakse (energia-, transpordi-, tööstus-, põllumajandus-, 7 elamumajandus-, teenindussektor jne); iv) kas need on keskkonnale kahjulikud või kasulikud.

1.1Energiatoetuste kogumaht ELis

EL 27 energiatoetuste kogumaht (joonis 1) 2022. aastal on hinnanguliselt 390 miljardit eurot (+80 % võrreldes 216 miljardi euroga 2021. aastal 8 ).

Majanduse taastumine 2021. aastal tekitas energiaturul hinnatõususurve ja sellest tulenevalt ka vajaduse toetusi suurendada. Energiatoetuste maht oli juba kasvanud 200 miljardilt eurolt 2020. aastal 216 miljardile eurole 2021. aastal. Hinnanguliste 2022. aasta andmete kohaselt kasvas toetuste maht liikmesriikide võetud meetmete mõjul 2022. aastal aga hüppeliselt, jõudes 390 miljardi euroni. Energiahindade kriisist tingituna kehtestati liikmesriikides ELi peale kokku vähemalt 230 ajutist toetusmeedet (või laiendati neid), et leevendada kõrgete ja volatiilsete hindade mõju.

Joonis 1. EL 27 energiatoetuste kogumaht (2015–2022; miljardit eurot 2022. aasta vääringus)  9 ,  10

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023. NB! 2022. aasta hinnanguliste (kinnitamata) summade osa on viirutatud.

Eri tehnoloogiavaldkondade toetused muutusid 2022. aastal erinevalt. Elektritoetuste 11 maht suurenes 2022. aastal 2021. aastaga võrreldes kolm korda, fossiilkütuste toetuste maht aga kaks korda. Kõigi energialiikide suhtes kohaldatavate toetuste 12 (nt sissetulekutoetused 13 ) maht oli 2022. aastal 2,4 korda suurem kui 2021. aastal. Kui taastuvenergia toetuste maht jäi 2022. aastal üldjoontes samaks, nagu see oli olnud 2020.–2021. aastal, siis energiatõhususe parandamise meetmetega seotud toetuste maht suurenes sel ajavahemikul 40 %, peamiselt seoses taaste- ja vastupidavusrahastust hoonete energiatõhusaks renoveerimise tarvis antud toetustega.

Joonis 2. EL 27 toetuste maht peamiste energiaallikate/energiakandjate kaupa (miljardit eurot 2022. aasta vääringus)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023. NB! 2022. aasta hinnanguliste (kinnitamata) summade osa on viirutatud.

2022. aastal jaotati energiatoetusi (joonis 3) peamiselt sissetuleku-/hinnatoetusmeetmete (38 %), maksuvähendusmeetmete (35 %) ja otseste rahaülekannete (25 %) kaudu. Suurima osa 2022. aasta toetuste kogumahust moodustasid fossiilkütuste toetused (31 %), seevastu kulutati taastuvate energiaallikate toetusteks 2022. aasta energiatoetuste kogumahust vaid 22 % , mis on märksa vähem kui 2021. aastal (40 %).

Joonis 3. Toetuste jaotus vahendite kaupa (2022, %)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023.

1.2Toetused energiaallikate kaupa

2021. aastal vähenes fossiilkütuste toetuste maht 56 miljardi euroni, mis tähendas 2018. aastast alates valitsenud langustrendi 14 jätkumist (joonis 4). Vähenemine oli peamiselt tingitud energiatööstusele 15 minevate toetuste olulisest vähenemisest (2 miljardit eurot). Selle langustrendi katkestas 2022. aastal Euroopa reageerimine energiakriisile. Toetusmeetmed olid üks peamisi vahendeid, mille abil vähendati kõrgete energiahindade mõju elukallidusele ja Euroopa tööstusharude tootmiskuludele.

Sellest tulenevalt on fossiilkütuste toetuste maht aastatel 2021–2022 hinnanguliselt enam kui kahekordistunud (56 miljardilt eurolt 123 miljardi euroni). See kasv kajastab järgmist: i) kodumajapidamiste saadav toetus on nüüd palju suurem (+500 %); ii) transpordisektorile ja energiatööstusele minevate toetuste maht on oluliselt kasvanud (vastavalt +150 % ja +280 %); iii) rakendatud on muid, sektoriüleseid meetmeid (+770 %; näiteks madalamad käibemaksumäärad). Tööstus- ja põllumajandussektorile minevate otsetoetuste kogusummad jäid aastatel 2021–2022 muutumatuks või suurenesid vaid väga vähesel määral.

Joonis 4. EL 27 fossiilkütuste toetuste maht majandussektorite kaupa (miljardit eurot 2022. aasta vääringus)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023. NB! 2022. aasta hinnanguliste (kinnitamata) summade osa on viirutatud.

EL 27s alates 2015. aastast antud fossiilkütuste toetuste eesmärk on enamasti olnud soodustada tarbijate energianõudlust, näiteks vähendades energiatarbimiskulusid energiatoodete suhtes madalamate maksumäärade kohaldamise kaudu. Selliste energianõudlust toetavate meetmete osakaal kasvas 67 %-lt 2015. aastal 74 %-le 2021. aastal ning 2022. aastal küündib see osakaal hinnanguliselt 83 %-ni fossiilkütuste toetuste kogumahust. Elektrienergia tootmise toetuseks antud fossiilkütuste toetuste osakaal on alates 2015. aastast jäänud vahemikku 20–30 % ning kahanes 2022. aastal hinnanguliselt 10 %-le fossiilkütuste toetuste kogumahust. Konkreetselt fossiilkütuste kaevandamiseks ja sellega seotud taristu tagamiseks mõeldud toetuste kogusummad olid vastavalt 13 miljardit eurot ja 6 miljardit eurot; energiatööstuse ümberkorraldamiseks ette nähtud toetuste (nt toetus kivisöel või ligniidil töötavate elektrijaamade sulgemiseks või kivisöe/ligniidi kaevandamise lõpetamiseks) osatähtsus fossiilkütuste toetuste kogumahus 2021. aastal vähenes ja oli tagasihoidlik (3,4 % ehk 1,7 miljardit eurot).

Suurem osa fossiilkütuste toetuste kogumahust eraldati 2022. aastal küll nafta ja rafineeritud naftatoodete (56 miljardit eurot) tarvis (joonis 5), kuid maagaasi jaoks eraldatud toetuste maht kasvas aastatel 2021–2022 kolm korda, jõudes 46 miljardi euroni. Kivisöe ja ligniidi valdkonna toetuste kogumaht jäi samaks, ulatudes 8 miljardi euroni, ning kõigi muud liiki fossiilkütuste (sh turvas) tarvis saadi toetusi kogusummas 13 miljardit eurot.

Joonis 5. Fossiilkütuste toetuste maht kütuseliikide kaupa

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023.

2021. aastal vähenes esimest korda mitme aasta jooksul taastuvate energiaallikate toetuste maht (joonis 6), mis kahanes 86 miljardi euroni (–1,3 miljardit eurot ehk –1,5 % võrreldes 2020. aastaga). See kahanemine oli peamiselt tingitud elektri hulgimüügituru hindade tõusust, mis tõi kaasa selliste toetusvahendite maksete vähenemise, mille puhul makstakse madalate turuhindade kompenseerimiseks lisatasu. Taastuvenergia toetuste maht vähenes vaatamata ülesseatud ja toetatud taastuvenergia tootmisvõimsuse suurenemisele. 2022. aastal suurenes taastuvate energiaallikate toetuste maht vaid veidi, 87 miljardi euroni, ja jäi sellega esimest korda pärast 2015. aastat alla fossiilkütuste toetuste mahule 16 .

Ka 2022. aastal kasutati taastuvate energiaallikate toetuste andmise vahendina tavaliselt sissetuleku-/hinnatoetusi (57 miljardit eurot, 65 % taastuvate energiaallikate toetuste kogumahust), näiteks selliste meetmete rakendamise kaudu nagu soodustariifid ja lisatasud või kaubeldavate sertifikaatidega taastuvate energiaallikate kvoodid. Otseste rahaülekannete (peamiselt toetusmaksed) kogusumma kasvas märkimisväärselt, jõudes 2021. aastal 8 miljardi euroni (see on 5 miljardit eurot rohkem kui 2020. aastal) ja 2022. aastal 9 miljardi euroni. Selle kasvu taga olid suuresti liikmesriikide taaste- ja vastupidavuskavade alusel taastuvenergia tootmise ja elektritaristu tarvis saadud toetused ning selliste toetuste mahu kasv, mille eesmärk on taastuvenergia kasutuse edendamine ning energiatõhususe suurendamine kütte ja jahutuse valdkonnas.

Joonis 6. Taastuvenergia toetuste maht vahendite kaupa (2015–2022; miljardit eurot 2022. aasta vääringus)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023. NB! 2022. aasta hinnanguliste (kinnitamata) summade osa on viirutatud.

Taastuvenergiatehnoloogia valdkondi toetatakse ELis väga erinevas mahus (joonis 7), vastavalt riikide prioriteetidele ja taastuvate energiaallikate kasutamise potentsiaalile. Kõigi liikmesriikide peale kokku toetati 2022. aastal kõige suuremas mahus päikeseenergia (nii fotogalvaaniline päikeseenergia kui ka kontsentreeritud päikeseenergia) valdkonda (25 miljardit eurot), millele järgnesid tuuleenergia ja biomassienergia valdkond (kumbki sai 15 miljardit eurot). Kõige väiksemas mahus sai rahalist toetust hüdroenergia valdkond (2022. aastal 1,5 miljardit eurot). Laialdaselt kasutati ka toetusi, mis ei olnud suunatud vaid konkreetsele taastuvenergiatehnoloogia liigile (24 miljardit eurot).

Joonis 7. Taastuvenergiatoetuste osakaal valitud liikmesriigis tehnoloogiavaldkondade kaupa (2021; miljardit eurot 2022. aasta vääringus)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023.

Energiatõhususe toetuste maht (joonis 8) on alates 2015. aastast suurenenud ja küündis 2022. aastal 30 miljardi euroni (mis on 8 miljardit eurot rohkem kui 2021. aastal). Toetusvahendina olid eriti olulised toetusmaksed, mille kogusumma moodustas 2022. aastal energiatõhusustoetuste kogumahust üle 50 %. Aastatel 2021–2022 kasvas energiatõhususe suurendamiseks makstavate toetussummade maht paralleelselt taaste- ja vastupidavusrahastu investeeringute rakendamisega, toetusmaksetele järgnesid maksukulutused, sooduslaenud ja energiatõhususkohustused (moodustades vastavalt 23 %, 20 % ja 6 % energiatõhusustoetuste kogumahust).

Joonis 8. Energiatõhususe suurendamise vahendite toetused (2022; miljardit eurot 2022. aasta vääringus)

Allikas: Enerdata, Trinomics, 2023.

Tuumaenergia toetuste maht suurenes 4,3 miljardilt eurolt 2015. aastal 7,6 miljardile eurole 2021. aastal ja vähenes seejärel 2022. aastal 4,2 miljardile eurole. Selline järsk vähenemine oli tingitud järgmisest: i) võimsuse turu mehhanismide mahu vähenemine (Prantsusmaal, Saksamaal ja Itaalias); ii) tuumareaktorite vähene töövõimeaeg Prantsusmaal ning iii) maksed, mis on seotud Saksamaa otsusega sulgeda 2021. aasta lõpus kolm tuumajaama. 2022. aastal moodustasid enamiku ELi tuumaenergia toetuste kogumahust Prantsusmaa (2,3 miljardit eurot) ja Saksamaa (1,1 miljardit eurot) toetused.

1.3Toetused majanduseesmärkide kaupa

2022. aastal kasvas energiatoetuste kogumaht 2021. aastaga võrreldes peaaegu kahekordseks, kuid oluliselt on muutunud erineva majanduseesmärgiga toetuste osatähtsus selle kasvu mõjutajana (joonis 9).

Joonis 916. Energiatoetuste maht majanduslike eesmärkide kaupa (2015–2022; miljardit eurot 2022. aasta vääringus)