KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 24.10.2023

COM(2023) 651 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie z 2023 r. dotyczące dotacji w energetyce w UE

Sprawozdanie Komisji dotyczące dotacji w energetyce w UE

Wprowadzenie i główne ustalenia

Unia Europejska jest w pełni zaangażowana w redukcję swoich emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55 % do 2030 r. (w porównaniu z poziomem z 1990 r.) oraz osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Dotacje oraz inne zachęty gospodarcze i prawne odegrają zasadniczą rolę w: (i) przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie czystej energii i rozwiązań energooszczędnych oraz (ii) zmniejszeniu zużycia paliw kopalnych. Dotacje mogą służyć celom gospodarczym, środowiskowym lub związanym z dobrobytem społecznym. Niewłaściwie zaprojektowane dotacje mogą zakłócać konkurencję, działać przeciwko transformacji energetycznej i zmniejszać sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla. UE aktywnie angażuje się w stopniowe wycofywanie dotacji do paliw kopalnych również w ramach swoich międzynarodowych zobowiązań podjętych w kontekście grupy G-20 i Światowej Organizacji Handlu 1 . Niniejsze sprawozdanie jest czwartym rocznym sprawozdaniem dotyczącym monitorowania dotacji w energetyce i postępów w stopniowym wycofywaniu dotacji do paliw kopalnych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu 2 .

Kryzys energetyczny, który rozpoczął się w 2021 r. i który pogłębiła rosyjska napaść na Ukrainę w 2022 r., miał poważne konsekwencje dla dotacji związanych z energią. Konsekwencje te można zaobserwować w: (i) kwocie tych dotacji, (ii) ich podziale między technologie i beneficjentów oraz (iii) instrumentach wykorzystywanych do ich udzielania. Wykorzystywanie dostaw energii jako broni politycznej przez Rosję i stopniowe cięcia dostaw rosyjskiego gazu wymagały zdecydowanej reakcji politycznej UE, w tym środków krótkoterminowych, aby w całej Europie zapewnić przystępność cenową energii konsumentom i sektorom przemysłu podatnym na zagrożenia.

Wyniki niniejszej analizy potwierdzają, że do 2021 r. dotacje w energetyce wykazywały tendencję do stopniowego wzrostu, a w 2022 r. nastąpił ich gwałtowny wzrost. Łączna kwota dotacji w energetyce w UE wzrosła ze 177 mld EUR w 2015 r. do 216 mld EUR w 2021 r., a w 2022 r. osiągnęła szacunkową wartość 390 mld EUR.

Tendencja spadkowa dotacji do paliw kopalnych utrzymywała się do 2021 r., kiedy to ich wartość wyniosła 56 mld EUR, a następnie w 2022 r. dotacje te wzrosły gwałtownie do szacunkowej wartości 123 mld EUR w odpowiedzi na kryzys. Dotacje przeznaczone na energię ze źródeł odnawialnych zmniejszyły się – po raz pierwszy od 2015 r. – w 2021 r. do 86 mld EUR, a w 2022 r. wzrosły jedynie nieznacznie do 87 mld EUR. Wynikało to z wysokich cen na hurtowym rynku energii elektrycznej, które zmniejszyły kwoty dotacji wypłacane w ramach dynamicznych instrumentów wsparcia. Z drugiej strony wsparcie na rzecz środków w zakresie efektywności energetycznej wzrosło z 22 mld EUR w 2021 r. do 32 mld EUR do 2022 r. W 2022 r. wsparcie na rzecz wszystkich innych form energii, w tym energii elektrycznej jako nośnika i energii jądrowej, wyniosło 180 mld EUR.

W latach 2021–2022 dotacje w energetyce związane z nowymi krajowymi środkami ochrony konsumentów w UE przed wysokimi cenami wyniosły około 195 mld EUR. W całej UE wprowadzono co najmniej 230 tymczasowych środków krajowych w celu zaradzenia kryzysowi związanemu z cenami energii. Głównymi bezpośrednimi beneficjentami tych środków wsparcia były gospodarstwa domowe (58 mld EUR), a następnie przedsiębiorstwa i odbiorcy przemysłowi (45 mld EUR) oraz transport drogowy (23 mld EUR). Wsparcie międzysektorowe wyniosło 69 mld EUR.

Rok 2022 był pierwszym rokiem, w którym państwa członkowskie musiały przedstawić – w ramach zintegrowanych krajowych sprawozdań z postępów w dziedzinie energii i klimatu – sprawozdanie z postępów poczynionych w kierunku stopniowego wycofywania dotacji w energetyce, w szczególności dotacji do paliw kopalnych. Ponadto niniejsze sprawozdanie zawiera nową sekcję, w której ocenia się wpływ dotacji do paliw kopalnych na środowisko.

Niniejsze sprawozdanie opiera się na danych z badania zewnętrznego 3  przeprowadzonego na zlecenie Komisji z zastosowaniem metodyki przyjętej na szczeblu międzynarodowym. W momencie zakończenia badania (sierpień 2023 r.) niektóre dane za 2022 r. nie były w pełni dostępne lub zatwierdzone, w związku z czym dane liczbowe za 2022 r. mogą opierać się na technikach mających na celu ograniczenie luk w danych 4 . Podobnie jak w poprzednich wydaniach państwa członkowskie miały możliwość przekazania opinii na temat danych wykorzystanych w badaniu.

1.Dotacje w energetyce w UE – tendencje

Dotacje w niniejszym sprawozdaniu zdefiniowano zgodnie z metodyką określoną przez Światową Organizację Handlu (WTO) 5 , którą wykorzystano również w uzupełniającym badaniu Komisji 6 oraz w poprzednich wydaniach niniejszego sprawozdania. Zgodnie z tą metodyką dotacje zdefiniowano jako środki wprowadzone przez rząd należące do jednej z następujących czterech kategorii: (i) bezpośrednie przekazywanie środków finansowych, (ii) dochody (podatkowe) rządów utracone w inny sposób (niepobrane), (iii) dostarczanie towarów i świadczenie usług lub nabywanie towarów przez rządy oraz (iv) wsparcie dochodów i wsparcie cenowe.

W sprawozdaniu analizuje się również różne cechy dotacji: (i) cel, jakiemu służą (produkcja, zużycie/zapotrzebowanie, infrastruktura lub efektywność energetyczna), (ii) rodzaj paliwa, który wspierają (paliwa kopalne, odnawialne źródła energii, energia jądrowa), (iii) sektory gospodarki otrzymujące dotację (sektor energetyczny, transport, przemysł, rolnictwo 7 , mieszkalnictwo, usługi itp.) lub (iv) to, czy wpływają szkodliwie czy korzystnie na środowisko.

1.1Całkowite dotacje w energetyce w UE

Całkowitą kwotę dotacji w energetyce w UE-27 (wykres 1) w 2022 r. szacuje się na 390 mld EUR (+80 % w porównaniu z kwotą 216 mld EUR 8 w 2021 r.).

Ożywienie gospodarcze w 2021 r. wywołało presję na wzrost cen energii, a w konsekwencji na dotacje. Dotacje w energetyce wzrosły już z 200 mld EUR w 2020 r. do 216 mld EUR w 2021 r. Z szacunkowych danych za 2022 r. wynika, że w 2022 r., ze względu na wpływ środków wprowadzonych przez państwa członkowskie, dotacje gwałtownie wzrosły do poziomu 390 mld EUR. W odpowiedzi na kryzys związany z cenami energii w państwach członkowskich w całej UE utworzono lub rozszerzono co najmniej 230 tymczasowych środków subsydyjnych w celu złagodzenia skutków wysokich i niestabilnych cen.

Wykres 1: Całkowite dotacje w energetyce w UE-27 (2015–2022; w mld EUR z 2022 r.)  9 , 10

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023. UWAGA: Dane szacunkowe za 2022 r. zaznaczono kreskowaniem.

W 2022 r. wielkość dotacji zmieniała się w różny sposób w zależności od technologii. W 2022 r. dotacje na energię elektryczną 11 wzrosły trzykrotnie, a całkowita kwota dotacji do paliw kopalnych podwoiła się w porównaniu z 2021 r. Dotacje wspierające wszystkie rodzaje energii 12 (np. poprzez wsparcie dochodów 13 ) były w 2022 r. 2,4 razy wyższe niż w 2021 r. Chociaż w 2022 r. wsparcie energii ze źródeł odnawialnych pozostało zasadniczo takie samo jak w latach 2020–2021, wsparcie środków w zakresie efektywności energetycznej wzrosło w tym okresie o 40 %, głównie w związku ze wsparciem na renowacje energetyczne udzielonym w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF).

Wykres 2: Dotacje według głównego źródła energii/nośnika energii w UE-27 (w mld EUR z 2022 r.) 

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023. UWAGA: Dane szacunkowe za 2022 r. zaznaczono kreskowaniem.

Dotacje w energetyce w 2022 r. były rozdzielane (wykres 3) głównie za pośrednictwem środków wsparcia dochodów/cenowego (38 %), środków obniżających podatki (35 %) i transferów bezpośrednich (25 %). W 2022 r. dotacje do paliw kopalnych stanowiły największą część łącznych dotacji (31 %), natomiast na odnawialne źródła energii przeznaczono jedynie 22 % dotacji w energetyce w 2022 r., co oznacza spadek z poziomu 40 % w 2021 r.

Wykres 3: Podział dotacji według instrumentów (2022, w %)

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023.

1.2Dotacje według źródła energii

W 2021 r. dotacje do paliw kopalnych zmniejszyły się do 56 mld EUR, co było kontynuacją tendencji spadkowej utrzymującej się od 2018 r. 14 (wykres 4). Spadek ten wynikał głównie ze znacznego zmniejszenia (o 2 mld EUR) dotacji dla sektora energetycznego 15 . Ta tendencja spadkowa została przerwana w 2022 r., co było bezpośrednią konsekwencją europejskiej reakcji na kryzys energetyczny. Środki subsydyjne były jednym z podstawowych narzędzi przeciwdziałania wpływowi wysokich cen energii na koszty utrzymania i na koszty produkcji różnych gałęzi przemysłu w Europie.

W rezultacie szacuje się, że w latach 2021–2022 dotacje do paliw kopalnych wzrosły ponad dwukrotnie (z 56 mld EUR do 123 mld EUR). Wzrost ten odzwierciedla: (i) o wiele większe wsparcie, jakie obecnie otrzymują gospodarstwa domowe (+500 %), (ii) zwiększenie dotacji dla sektora transportu i sektora energetycznego (odpowiednio +150 % i +280 %) oraz (iii) inne środki międzysektorowe (+770 %, na przykład dzięki niższym stawkom VAT). W latach 2021–2022 bezpośrednie wsparcie dla przemysłu i rolnictwa utrzymywało się na stabilnym poziomie lub jedynie nieznacznie wzrosło.

Wykres 4: Dotacje do paliw kopalnych w UE-27 według sektora gospodarki (w mld EUR z 2022 r.) 

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023. UWAGA: Dane szacunkowe za 2022 r. zaznaczono kreskowaniem.

Większość dotacji do paliw kopalnych przyznanych w UE-27 od 2015 r. miała na celu wsparcie zapotrzebowania odbiorców na energię, na przykład w drodze ograniczenia kosztów zużycia energii dzięki obniżeniu stawek podatkowych stosowanych w odniesieniu do produktów energetycznych. Udział takich środków w obszarze zapotrzebowania na energię wzrósł z 67 % w 2015 r. do 74 % w 2021 r., a dane szacunkowe wskazują, że w 2022 r. udział ten zwiększy się do 83 % dotacji do paliw kopalnych. Dotacje do paliw kopalnych, które miały na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej, mieściły się w przedziale od 20 % do 30 % od 2015 r. i szacuje się, że w 2022 r. spadły do 10 % wszystkich dotacji do paliw kopalnych. Na dotacje ukierunkowane szczególnie na wydobycie paliw kopalnych i infrastrukturę wspierającą przeznaczono odpowiednio 13 mld EUR i 6 mld EUR, natomiast restrukturyzacja sektora energetycznego (między innymi wsparcie zamykania elektrowni lub kopalni węgla kamiennego/brunatnego) miała niewielki i malejący udział w łącznych dotacjach do paliw kopalnych (3,4 % lub 1,7 mld EUR) w 2021 r.

Chociaż w 2022 r. większość wsparcia na rzecz paliw kopalnych przeznaczono na produkty naftowe i rafinowane (56 mld EUR) (wykres 5), w latach 2021–2022 wartość dotacji ukierunkowanych na gaz ziemny wzrosła trzykrotnie i osiągnęła poziom 46 mld EUR. Wsparcie na rzecz węgla kamiennego i węgla brunatnego pozostało takie samo na poziomie 8 mld EUR, natomiast na wszystkie inne rodzaje paliw kopalnych, w tym torf, przeznaczono 13 mld EUR.

Wykres 5: Dotacje do paliw kopalnych według rodzaju paliwa

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023.

W 2021 r. wysokość dotacji przeznaczonych na odnawialne źródła energii zmniejszyła się po raz pierwszy od wielu lat (wykres 6) do wartości 86 mld EUR (-1,3 mld EUR lub -1,5 % w porównaniu z 2020 r.). Spadek ten wynikał głównie ze wzrostu cen hurtowych na rynku energii elektrycznej, co doprowadziło do zmniejszenia płatności w ramach instrumentów wsparcia, które zapewniają uzupełnienie cen rynkowych. Zmniejszenie kwoty dotacji przeznaczonych na energię ze źródeł odnawialnych nastąpiło również pomimo wzrostu zainstalowanych i objętych wsparciem mocy wytwórczych OZE. W 2022 r. kwota dotacji do OZE wzrosła nieznacznie do 87 mld EUR i po raz pierwszy od 2015 r. była niższa od poziomu dotacji do paliw kopalnych 16 .

W 2022 r. typowym instrumentem do celów udzielania dotacji do OZE nadal było wsparcie dochodów/cenowe (57 mld EUR, 65 % wszystkich dotacji do OZE) za pośrednictwem na przykład środków takich jak taryfy gwarantowane i premie gwarantowane lub kontyngenty OZE ze zbywalnymi certyfikatami. Nastąpił znaczący wzrost transferów bezpośrednich (głównie dotacji), które osiągnęły wartość 8 mld EUR w 2021 r. (o 5 mld EUR więcej niż w 2020 r.) i 9 mld EUR w 2022 r. Wzrost ten wynikał w dużej mierze ze wsparcia na rzecz produkcji OZE i infrastruktury elektroenergetycznej uwzględnionego w planach odbudowy i zwiększania odporności państw członkowskich, a także z większego wsparcia służącego rozwojowi energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej w ciepłownictwie i chłodnictwie.

Wykres 6: Dotacje do energii ze źródeł odnawialnych według instrumentu (2015–2022; w mld EUR z 2022 r.) 

Źródło: Enerdata, Trinomics, 2023. UWAGA: Dane szacunkowe za 2022 r. zaznaczono kreskowaniem.

Wsparcie dla technologii odnawialnych jest bardzo zróżnicowane w całej UE (wykres 7) i odzwierciedla krajowe priorytety i potencjał w zakresie OZE. W 2022 r. we wszystkich państwach członkowskich największą kwotę dotacji przeznaczono na energię słoneczną (zarówno energię fotowoltaiczną, jak i skoncentrowaną energię słoneczną) (25 mld EUR), a następnie na energię wiatrową i biomasę (15 mld EUR na każdą z nich). Najmniejsze wsparcie finansowe przeznaczono na energię wodną (1,5 mld EUR w 2022 r.). Powszechnie stosowano również dotacje, które nie były ukierunkowane na żadną konkretną technologię energii odnawialnej (24 mld EUR).

Wykres 7: Udział dotacji do OZE według technologii dla wybranego państwa członkowskiego (2021 r.; w mld EUR z 2022 r.)