31.1.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 24/39

1.1.1

Legislar mejor constituye una auténtica exigencia social que el CESE transmitirá, partiendo de las necesidades de la sociedad civil, de los usuarios del Derecho, a las instituciones europeas y los gobiernos.

1.1.2

Legislar mejor consiste ante todo en situarse al nivel del usuario de la norma jurídica. De ahí la importancia de una gestión participativa, que organice la consulta previa y tenga en cuenta la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil y de los interlocutores sociales, los grupos directamente afectados por la legislación, y que utilice de forma constructiva los recursos y las competencias de las instituciones consultivas.

1.1.3

También consiste en legislar menos, luchar contra la inflación legislativa y simplificar el acervo, porque un exceso de legislación crea opacidad jurídica, causa entre otras cosas de obstáculos a los intercambios. Asimismo consiste en garantizar que la aplicación de la norma sea efectiva y simple.

1.1.4

Legislar mejor es centrar la legislación en lo esencial, privilegiar los objetivos que se deben alcanzar. También es concebir una legislación flexible, adaptable y al mismo tiempo suficientemente perenne, para lo que hace falta rigor, y sobre todo coherencia, desde la concepción a la aplicación en la práctica.

1.1.5

Simplificar es reducir en la medida de lo posible la complejidad del Derecho, pero ello no significa que haya que reducir forzosamente de forma drástica la obra legislativa comunitaria o desregular, lo que iría en contra de las expectativas de seguridad emanadas de la sociedad civil y de las necesidades de seguridad jurídica y estabilidad formuladas por las empresas, especialmente las PYME.

1.1.6

Toda legislación o parte de una legislación que quede obsoleta deberá derogarse explícitamente.

1.2.1

Cada Dirección General (DG) de la Comisión, a la vista del número de textos que le competen y de su complejidad (calculable por ejemplo en función del número total de líneas y de remisiones internas a otras legislaciones anteriores y de las obligaciones administrativas que de ellas se derivan), deberá proponer un programa proporcionado de simplificación para incluirlo en el programa general de la Comisión, precisando la necesidad y el impacto previsible de sus propuestas para los destinatarios de la legislación que se propone simplificar. Este programa deberá definir las medidas propuestas para cada grupo de textos elegidos (derogación, revisión, codificación, etc.) y los recursos que se consideran necesarios para su realización.

1.2.2

Un informe anual consolidado de la Comisión sobre «Simplificar el acervo y legislar mejor» evaluará el programa adoptado para ese año y la realización efectiva del programa del año anterior, así como la situación que ello plantea para su programa evolutivo de simplificación a medio plazo y su programa de trabajo. En este informe se analizará la evolución comunitaria y nacional en materia de simplificación y mejora de la legislación y si es preciso se formularán nuevas propuestas y recomendaciones. Convendrá evitar la proliferación de informes y comunicaciones cuyos contenidos coincidan o se superpongan.

1.2.3

El poder de iniciativa no es neutro: ejerce una influencia determinante en la elección de las prioridades y finalidades de la legislación, en su preparación, su formulación y su reformulación en caso de enmiendas del legislador. La calidad y la pertinencia de la propuesta legislativa tienen consecuencias directas sobre la duración y el resultado del procedimiento de aprobación. Ahora bien, una mala preparación de la iniciativa provoca una importante pérdida de tiempo y recursos para todas las instituciones concernidas y las organizaciones consultadas.

1.2.4

La calidad del texto adoptado al término del procedimiento legislativo y la de la transposición de las directivas también tienen consecuencias, si presentan insuficiencias o plantean dificultades de interpretación, que se traducen en litigios e intervenciones del poder judicial nacional y comunitario, y en costes adicionales para las administraciones nacionales y quienes están sometidos a su jurisdicción.

1.2.5

Ni la Comisión ni el legislador son omniscientes, y la realidad social, económica y tecnológica es a la vez compleja y cambiante. Además, modificar profundamente o flexibilizar una legislación cuyos efectos prácticos se desvían de los objetivos perseguidos o cuyo coste de aplicación es excesivo para las administraciones o los usuarios no constituye una debilitación de la autoridad del legislador, sino, por el contrario, una muestra de inteligencia política que contribuye a reforzar la confianza de los destinatarios y el respeto del Derecho.

1.2.6

Por lo tanto, la evaluación emprendida al inicio de la producción legislativa debe concluir con el estudio o evaluación de impacto (impact assessment), en el que se analiza cómo puede ser efectivamente recibida la legislación, cómo se integrará en el corpus jurídico preexistente y qué problemas de aplicación puede eventualmente plantear.

1.2.7

Cuando la Comisión retire propuestas legislativas que estaban siendo examinadas, sería conveniente que justifique su decisión de abandonar el procedimiento legislativo iniciado y que consulte a las instituciones legislativas y consultivas, así como a las organizaciones de la sociedad civil cuya opinión se había solicitado o cuyos intereses se ven afectados por dicha retirada.

1.2.8

La evaluación legislativa, ex ante y ex post, sólo se puede concebir como un ejercicio pluralista y participativo, para conferirle una incontestable legitimidad política y práctica. Mientras que la evaluación ex ante precede y luego acompaña al proceso de elaboración, la evaluación ex post se efectúa en dos tiempos: en primer lugar durante la fase de transposición de las directivas o de ejecución de los reglamentos, donde pueden surgir las primeras dificultades de recepción y ejecución; a continuación durante la evaluación de impacto propiamente dicha, que tiene lugar tras un periodo preestablecido de aplicación en la práctica y que puede entonces poner de manifiesto consecuencias imprevistas o incluso indeseables. Esta evaluación de impacto puede provocar un efecto de retroalimentación (feedback) en la legislación y en sus modalidades de aplicación (1).

1.2.9

Las consecuencias negativas o imprevistas pueden ser de muy distinta índole: la evaluación de los costes excesivos que acarrea a las administraciones o a los usuarios debe completarse con el estudio de su impacto social, económico, medioambiental o en relación con los derechos fundamentales.

1.2.10

Es preciso evaluar el ejercicio de las competencias de ejecución, tanto comunitarias (ejecución directa, comitología de reglamentación, agencias reguladoras) como nacionales (ministerios, autoridades descentralizadas, autoridades administrativas independientes), su impacto (trámites administrativos que se exigen a los usuarios, coste, complejidad) y la eficacia de los controles o las sanciones eventuales. El legislador debe poder efectuar un seguimiento de este ejercicio que combina regulación y ejecución.

1.2.11

Los Estados miembros también deben desarrollar y perfeccionar sus propios instrumentos de evaluación e informar después a la Comisión y al legislador sobre los resultados, poniendo de relieve los avances y los problemas surgidos.

1.2.12

Para realizar un seguimiento efectivo e introducir correcciones es necesaria una política de coordinación, información e intercambio sobre las prácticas nacionales y su eficacia, la publicación periódica de cuadros de transposición, como se prevé en la Decisión de la Comisión, y la del cuadro de indicadores sobre los progresos del mercado interior.

1.2.13

Tal como se comprometió en octubre de 2000 (Código de conducta), el Comité Económico y Social Europeo seguirá presentándole un dictamen anual sobre el informe global «Simplificar el acervo y legislar mejor» y sobre las comunicaciones y los diferentes informes sectoriales publicados por la Comisión en materia de simplificación del acervo y calidad de la legislación.

1.3.1

El CESE considera que la tarea de hacer más simple, coherente y pertinente el corpus jurídico comunitario no es sólo una cuestión de métodos y técnicas, sino una cuestión profundamente política que exige una intensa movilización interinstitucional, apoyada en un respaldo participativo igualmente intenso por parte de la sociedad civil organizada.

2.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha recibido una solicitud de la Presidencia británica para que elabore un dictamen sobre el tema «Legislar mejor». Asimismo ha recibido una consulta sobre el 12o Informe de la Comisión relativo a la simplificación del Derecho comunitario, y ha examinado su Comunicación «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», emanada del Consejo Europeo sobre la revisión de la Estrategia de Lisboa, y la reciente Decisión de la Comisión sobre la transposición de las directivas.

2.2

Las sugerencias del Comité no ponen en cuestión el método comunitario, basado en el Estado de Derecho (rule of law), reafirmado y consolidado por el Tratado Constitucional y completado por el establecimiento de un procedimiento de intervención directa de la sociedad civil ante el poder de iniciativa. Se fundamentan esencialmente en las conclusiones del Consejo de Edimburgo de 1992, el Libro Blanco sobre la gobernanza y la Estrategia de Lisboa (2000-2001) y el acuerdo institucional del 16 de diciembre de 2003, y tienen en cuenta los trabajos emprendidos a iniciativa de las seis presidencias y del Consejo.

2.3

Sin embargo hacen hincapié en la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración, evaluación y posterior revisión de la legislación. Sus opiniones y propuestas sobre el sentido y la calidad de los proyectos legislativos pretenden contribuir de forma constructiva a la mejora del entorno jurídico y administrativo de las empresas y los ciudadanos.

2.4

El CESE reconoce la necesidad de legislar mejor y celebra toda iniciativa que vaya en este sentido. Sin embargo, subraya que no debe considerarse que toda reglamentación es inútil o impide a la UE adaptarse a los desafíos que se le plantean. Por otra parte, no podría apoyar un proceso que conduciría a la Comisión, como guardiana del interés comunitario y motor de la integración europea, a renunciar a ejercer su derecho de iniciativa y, así, contribuir a crear una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos.

3.1

Legislar mejor es contribuir a una mejor gobernanza y a una legislación más simple y comprensible, que pueda transmitir a la sociedad civil una buena imagen de la capacidad de las instituciones europeas para actuar eficazmente: es por tanto restablecer la confianza de la sociedad civil en las instituciones que producen las normas.

3.2

Actualmente, el principio de igualdad ante la ley se ve cuestionado por la complejidad y profusión de normas vigentes, la dificultad de acceso al derecho aplicable y al derecho en gestación. Ahora bien, los imperativos de inteligibilidad y accesibilidad de la legislación deben presidir tanto la simplificación del acervo como la preparación de nuevas propuestas legislativas.

3.3

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada solemnemente en Niza en el año 2000, afirma el derecho de los ciudadanos europeos a una buena administración: la información y la participación de los destinatarios, la necesidad de la propuesta legislativa, el recurso a expertos independientes y fiables, la aplicación de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, la calidad de la legislación, de su transposición o su aplicación y la simplificación administrativa son condiciones esenciales para la eficacia de este derecho desde el punto de vista de los usuarios del Derecho.

3.4

Las prioridades «Simplificar el acervo» y «Legislar mejor», acompañadas por las acciones comunitarias emprendidas a tal efecto, corresponden a la misma gestión de buena gobernanza y requieren que se les dediquen suficientes recursos; hay que integrarlas en el proceso de elaboración y aplicación de la legislación. Una vez consolidado el proceso debe respaldarse políticamente a largo plazo con unos recursos adecuados.

3.5

La simplificación del acervo y la mejora de la calidad y la eficacia de la legislación se han convertido en una prioridad comunitaria absoluta para la competitividad, el crecimiento y el empleo, el desarrollo sostenible y la calidad de vida de los ciudadanos de la Unión, entre otras cosas para facilitar la actividad económica de las empresas europeas en el mercado interior y en los intercambios comerciales con terceros países..

3.6

Sin embargo, los trabajos emprendidos y las iniciativas tomadas distan mucho aún de haber producido su pleno efecto; la falta de éxito actual de la Estrategia de Lisboa, el balance y las propuestas del Informe de Wim Kok y su reactivación por el Consejo Europeo llevan necesariamente a una reevaluación de la estrategia aplicada desde 1992 y notablemente reforzada desde 2001 por las instituciones y los Estados miembros para mejorar la legislación y su aplicación.

3.7

El CESE comparte el punto de vista de la Comisión de que es necesaria una reevaluación global de las necesidades y los recursos disponibles. Lo mismo cabe decir a nivel nacional.

3.8

Ahora bien, las dificultades de Europa en lo que se refiere a competitividad, realización de una economía del conocimiento y en el ámbito político a transparencia, participación, eficacia y aceptación de la legislación por los ciudadanos y las empresas exigen un refuerzo decisivo e incluso en algunos aspectos una redefinición de los métodos, junto con una reasignación de los medios para legislar mejor en una Europa de 25 miembros, que por otra parte seguirá ampliándose en el futuro.

3.9

La estrategia actual de la Comisión se desprende claramente de sus dos comunicaciones publicadas en marzo de 2005 (2) y debería completarse con la propuesta de un marco operativo para las agencias durante el presente año. A juicio del CESE, este marco debería limitarse a establecer directrices, sin recortar la autonomía de las agencias, que ya están controladas por el Tribunal de Cuentas en la ejecución de sus presupuestos y por las autoridades judiciales en caso de litigios.

3.10

En el 12o Informe «Legislar mejor, 2004» (3) se recuerdan el Plan de Acción de la Comisión «Simplificar y mejorar el marco regulador», el Acuerdo Interinstitucional (AI) de diciembre de 2003 (4) y la estrategia de los Estados miembros inscrita en el programa de acción intergubernamental adoptado en mayo de 2002 por los ministros de administraciones públicas. En su 11o Informe «Legislar mejor, 2003» (5) la Comisión había recordado sus objetivos, que por otra parte se exponen detalladamente en ocho comunicaciones específicas (6).

3.11

El plan de acción de la Comisión se deriva de los trabajos preparatorios de expertos, del Libro Blanco sobre la gobernanza europea de 2001 y de los trabajos del grupo sobre la calidad de la reglamentación creado en 2000 por los ministros de administraciones públicas; actualmente existe ya un consenso bastante amplio.

3.12

La mejora del acervo comunitario mediante la simplificación constituye un objetivo esencial para la Comisión, que se ha dotado de una metodología y unos medios para alcanzarlo.

3.13

La Comisión ha establecido disposiciones generales en lo que se refiere a las modalidades de consulta previa, la realización de evaluaciones de impacto y la calidad y las modalidades de redacción de la nueva legislación desde el comienzo del proceso iniciado por el Consejo de Edimburgo de 1992 en materia de simplificación y respeto de los principios de proporcionalidad y subsidiariedad. Doce informes anuales dan cuenta de su seguimiento y avances. Sin embargo los avances, aunque reales, distan mucho aún de ser plenamente convincentes para los usuarios del Derecho.

3.14

La iniciativa impulsada por el Consejo para legislar mejor desde la presidencia irlandesa fue objeto en 2004 de una declaración de seis presidencias en pro de una mejor legislación (7). El Consejo de Competitividad de noviembre de 2004 estableció una veintena de actos legislativos para la simplificación (distribuidos en 15 prioridades) y prosiguió sus trabajos en este sentido en febrero de 2005; la Comisión ya ha empezado a concretar estas orientaciones y ahora es imprescindible llevar a buen término esta tarea.

3.15

En su Comunicación «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea» (8) la Comisión reexamina su enfoque de 2002 a la luz de la revisión de la Estrategia de Lisboa.

3.16

Por su parte, el CESE está firmemente decidido, como representante institucional de la sociedad civil organizada, a contribuir desde el principio y mucho más activamente a la iniciativa de dotar a Europa de una legislación mejor, más clara, coherente y eficaz, para responder a las legítimas expectativas de los ciudadanos y las empresas. El protocolo concluido con la Comisión (9) le permite organizar consultas sobre las propuestas legislativas. En este sentido sus dictámenes deben ser más incisivos y situarse prioritariamente en el punto de vista de los destinatarios de la legislación.

4.1

Conforme al marco jurídico establecido por los Tratados, la legislación constituye el medio privilegiado de la acción comunitaria, a diferencia de los Estados miembros que pueden recurrir a una mayor variedad de instrumentos.

4.2

La mejora de la legislación (existente y futura) no sólo debe tener como objetivo la simplificación, sino también la utilización coherente de los conceptos jurídicos y la claridad de la redacción, sobre todo en los ámbitos en los que la legislación es más evolutiva, abundante y compleja. Cabe citar como ejemplo la legislación relativa al mercado interior y al medio ambiente, la política de transportes o las estadísticas.

4.3

La Estrategia de Lisboa, especialmente la necesidad de mejorar la competitividad y el objetivo de una mejor gobernanza europea (10), exigen en particular realizar un examen de la función de regulación y de las condiciones en que se ejerce, estudiando al mismo tiempo las repercusiones de la legislación europea en los Estados miembros (legislación, administración) para garantizar una aplicación más uniforme del Derecho y una coherencia legislativa en igualdad de condiciones (level playing field) en el mercado interior. Para ello las transposiciones no deben añadir disposiciones inútiles ni complicar las directivas.

4.4

El Consejo Europeo de Lisboa ya había pedido a la Comisión, el Consejo y los Estados miembros que antes de 2001 definieran una estrategia encaminada a simplificar el entorno reglamentario (11) mediante una acción coordinada. Asimismo subrayó la necesidad de orientarse hacia modos de reglamentación nuevos y más flexibles.

4.5

El CESE considera que estos nuevos modos de reglamentación, que respalda (12), exigen un compromiso más directo y permanente de la sociedad civil en la acción legislativa, bien en cooperación con las instituciones o bien de manera más autónoma (corregulación y autorregulación), como se estableció en el AI de diciembre de 2003.

4.6

Es preciso crear nuevas asociaciones con los agentes socioeconómicos (aprovechar mejor los comités de empleo y el diálogo social, pero también, eventualmente, crear por ejemplo comités sectoriales o grupos de trabajo temáticos), porque la economía se globaliza y se desmaterializa (economía digital y sociedad del conocimiento, cuestiones de propiedad industrial y derechos de autor, auditoría de empresas y nuevos instrumentos y servicios financieros) (13), lo que exige cuestionar en cierta medida los procedimientos y los instrumentos tradicionales, o en todo caso exige superar su dificultad para adaptarse a la rápida evolución de los mercados y a las necesidades en materia de innovación e inversión, o de formación e investigación.

4.7

Por su parte, la Comisión practica ya procedimientos de consulta y evaluaciones de impacto cuya hoja de ruta se publica cada año, recurriendo entre otros al método comparativo «costes-beneficios», que se completa con otras herramientas como el análisis multicriterios. A juicio del CESE, el balance costes-beneficios no constituye por sí solo una herramienta totalmente pertinente en todos los ámbitos y para todas las consecuencias de la legislación (por ejemplo en sanidad y medio ambiente). En efecto, en el análisis hay que incluir la aplicación de derechos fundamentales o de consideraciones de interés general difíciles de evaluar por definición en términos de costes-beneficios.

4.8

Además de la Comunicación «Actualizar y simplificar el acervo comunitario» (14), que establece el marco de acción, se han puesto en marcha dos iniciativas más específicas, por una parte sobre la legislación agraria (15) y en 2004 sobre la relativa a la pesca (16), ambas especialmente farragosas y de rápida evolución, y por otra parte sobre la simplificación en el mercado interior (SLIM), que funciona desde 1996 y ha dado resultados parciales pero alentadores, aunque haya recibido escaso seguimiento por parte del Consejo y el Parlamento, hasta el punto de que actualmente parece abandonada (17).

4.9

El Acuerdo Interinstitucional (AI) del 16 de diciembre de 2003 entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo (18) pretende establecer entre las instituciones un enfoque renovado de la función legislativa que abre nuevas posibilidades al contrato, la corregulación y la autorregulación. El CESE ha emitido un dictamen motivado por este acuerdo sobre el tema de la simplificación (19), además del documento informativo antes citado sobre las formas alternativas de regulación (20). Con anterioridad el CESE había centrado principalmente su atención en la acción SLIM. A juicio del Comité, la puesta en práctica del AI deberá hacerse prestando una atención especial a las PYME y a la aplicación de la Carta Europea de las PYME.

4.10

A veces se afirma que más de la mitad de la legislación aplicable en los Estados miembros es de origen comunitario. En el año 2000, durante los trabajos preparatorios sobre la gobernanza, se indicó la cifra de 80 000 páginas de acervo comunitario; actualmente otros estudios muestran un avance más moderado, equivalente al 10 % de la nueva legislación interna.

4.11

En cualquier caso, la aplicación de esta legislación no sólo tiene un coste de elaboración, transposición y aplicación para la Unión y los Estados miembros, sino que también tiene un coste para las empresas y los particulares que tienen la obligación de conocer la ley, respetarla y seguir trámites administrativos específicos (compliance costs, o costes de aplicación).

4.12

Es difícil calcular los costes de producción de la legislación, de su aplicación y de sus implicaciones administrativas y burocráticas, pero cada vez se formulan más críticas, sobre todo procedentes de las empresas, para subrayar las exigencias, dificultades, obstáculos y gestiones a menudo superfluas que de ella se derivan, hasta el punto de que, según algunos, constituye un freno importante para la competitividad europea, lo que abunda en las preocupaciones del Consejo y la Comisión. Estos costes deben calcularse mediante un enfoque objetivo de la calidad de la legislación. La OCDE evalúa el coste de aplicación de la reglamentación entre un 3 y un 4 % del PIB europeo (21).

4.13

Pero el enfoque basado en los costes de aplicación y en el impacto sobre la competitividad sólo abarca un aspecto, desde luego importante pero no único ni preferente, de la cuestión (22). Sin embargo sería posible utilizar un enfoque que atendiera a los resultados de la mejor legislación, a saber: la que para alcanzar sus objetivos acarrea costes mínimos de aplicación y cumplimiento. Se trata de una sugerencia del Informe Mandelkern que el CESE desearía se aplicase, con carácter experimental, a las propuestas que tengan repercusiones para las empresas y especialmente para las PYME. La Comisión considera ya en su enfoque la cuestión de los costes administrativos, y actualmente trabaja en un proyecto piloto para establecer un modelo (EU Net Admin. Cost model).

4.14

Legislar es un acto político que incumbe, más allá de las instituciones comunitarias y los gobiernos, a la sociedad civil organizada y a todos los ciudadanos europeos. Muchas críticas se refieren a la opacidad, la complejidad de los procedimientos de elaboración del Derecho europeo, su insuficiente transparencia y la introducción estéril de exigencias o procedimientos en la transposición de una directiva cuando la propia directiva ni siquiera lo exige (gold plating). Son arcanos de los procedimientos administrativos que multiplican los obstáculos, el papeleo y los costes para los usuarios del Derecho (red tape). Por otra parte, las ONG y los interlocutores sociales se quejan a menudo del carácter formal y los límites de los procedimientos de consulta previa, que les exigen una inversión en tiempo y asesoría tan importante como onerosa.

4.15

Se trata de problemas de visibilidad institucional, gobernanza y democracia, tanto para las instituciones como para los Estados miembros, de los que depende la imagen de Europa y de sus instituciones, que hoy día tienen la obligación de encontrar soluciones rápidas y eficaces; se trata al mismo tiempo de responder mejor a los retos del crecimiento, el empleo y la competitividad en Europa. Los Estados miembros también deben acometer una reforma del Estado y de sus administraciones, pues las críticas les afectan directamente y su contribución activa a una mejor gobernanza global resulta indispensable.

4.16

Esto tiene una incidencia directa en el avance de la idea europea y de la construcción de la Unión, especialmente en un momento en que el debate político sobre el Tratado Constitucional centra la atención de los ciudadanos. Es preciso responder a las expectativas concretas de los ciudadanos y la sociedad civil en materia de mejora de la calidad y la legibilidad de la legislación comunitaria, así como propiciar su simplificación, evaluando al mismo tiempo la carga burocrática que lastra tanto a las administraciones como a las empresas a la hora de aplicar el Derecho.

5.1

En febrero de 2003 la Comisión estableció un marco de acción destinado a reducir el volumen del acervo comunitario, mejorar la accesibilidad de la legislación y simplificar la legislación existente. Basándose en este marco la Comisión ha elaborado un programa evolutivo de simplificación y ha presentado treinta iniciativas con efectos de simplificación para los operadores económicos, los ciudadanos y las administraciones nacionales. Actualmente existen 15 propuestas legislativas cuya aprobación estudia el legislador.

5.2

El CESE espera la presentación en octubre de 2005 de la nueva fase del programa de simplificación de la Comisión. En esta nueva fase se debería tener en cuenta entre otras la opinión de las partes interesadas (véase la consulta pública abierta el 1 de junio de 2005 en el sitio EUROPA) e incluir un enfoque sectorial.

5.3

El CESE recuerda la importancia de la aplicación del acuerdo interinstitucional «Legislar mejor» aprobado en diciembre de 2003 y especialmente de su punto 36, referente a los métodos de trabajo del Consejo y el Parlamento Europeo para el examen de las propuestas de simplificación.

5.4

La codificación, instrumento esencial de simplificación, debe sustituir legalmente al derecho disperso reagrupándolo y armonizándolo. El derecho anterior debe derogarse explícitamente para conferir al código la seguridad jurídica que esperan los destinatarios y usuarios del Derecho. Ello exige una adopción formal de códigos por parte del legislador, a diferencia de la consolidación realizada por la Oficina de Publicaciones Oficiales, cuyo carácter técnico no ofrece las mismas garantías de seguridad jurídica, aunque facilite el conocimiento del Derecho. La consolidación es de hecho una preparación para la codificación.

5.5

El ámbito codificado debe ofrecer cierto nivel de completitud o de estabilidad jurídica si la codificación se realiza a derecho constante; nada impide prever en determinados ámbitos otra forma de codificación cuando resulte necesaria una refundición parcial del derecho aplicable.

5.6

Si una disposición encaja cabalmente en más de un código, figurará en un código con carácter principal y en los otros con una forma tipográfica específica, mencionando el código donde aparece con carácter principal.

5.7

Si una consolidación permite descubrir contradicciones internas, como definiciones o vocabularios divergentes entre un texto y otro, se deberá presentar cuanto antes al legislador una reformulación global que sustituya al texto consolidado.

5.8

Los errores eventuales de derogación o codificación deberán corregirse y publicarse lo antes posible.

5.9

El recurso sistemático a la consolidación constituye un medio continuo y eficaz de simplificación, que puede poner de manifiesto la necesidad de codificar o revisar la legislación para hacerla más clara y coherente, lo que facilita en gran medida el acceso al derecho en vigor.

5.10

El sitio EUR-Lex debería permitir acceder a todo el derecho aplicable; todos los textos codificados y consolidados que representan el Derecho comunitario vigente deberían estar inscritos en EUR-Lex.

5.11

Ahora bien, al cabo de cierto tiempo se hace difícil consultar los textos aplicables debido al método de acceso al Diario Oficial, lo que dificulta el pleno conocimiento del acervo: habría que solucionar este problema técnico.

6.1

El sitio PreLex debería permitir acceder a todo el derecho en gestación, situándolo en su entorno (acompañado de evaluaciones, consultas, estudios y explicaciones). Cuando una legislación en preparación se remita a otras directivas o reglamentos debería incluirse un enlace hipertexto que permitiera acceder directamente a ellos, independientemente de su fecha de publicación en el Diario Oficial.

6.2

Es preciso derogar explícitamente o modificar toda norma anterior contradictoria con una nueva legislación.

6.3

La mayoría de estos métodos ya existen y se utilizan, pero algunos habría que perfeccionarlos. Se podrían prever otros métodos o sistemas, pero su aplicación conjunta no debería sobrecargar o retrasar indebidamente los procedimientos de elaboración, de suyo complejos, sobre todo teniendo en cuenta que el Tratado Constitucional parece plantear la codecisión como el procedimiento legislativo ordinario.

6.4

Así, la Comisión (COM(2005) 97 final) propone crear dos instancias de trabajo para asesorarla:

6.5

La Comisión ha recurrido ya a este tipo de asesoría en función de sus proyectos legislativos. La experiencia dirá si esta formalización del recurso a expertos aportará un valor añadido con respecto a las prácticas actuales.

a)

Definición de los objetivos que debe cumplir la legislación en función del derecho originario y de la legislación ya existente, incluida la jurisprudencia del Tribunal del Justicia (TJE) en el ámbito de que se trate; examen de las posibilidades de cumplir cabalmente los objetivos previstos o perseguidos evitando la inflación legislativa, con arreglo a los principios de proporcionalidad y subsidiariedad;

b)

jerarquización de los objetivos y definición de prioridades mediante medidas sectoriales u horizontales; función del Consejo en este ejercicio; examen de la necesidad de legislar si no existen ya medios en los Tratados o legislación derivada para cumplir los mismos objetivos;

c)

planificación a medio plazo (agenda, plan de trabajo) para cumplir los objetivos fijados, integrando la utilización de nuevas asociaciones para cumplir dichos objetivos;

d)

definición del acto o los actos jurídicos más adecuados a los objetivos que se deben cumplir: directiva (ley marco), reglamento (ley), simplificación (fusión de la nueva legislación con la legislación anterior, con unificación de los conceptos jurídicos y las definiciones, consolidación sistemática de las modificaciones con el texto anterior, codificación, restatement o fusión de la legislación dispersa en un instrumento revisado y simplificado) u otra forma de regulación mediante métodos alternativos (codecisión, corregulación, autorregulación «supervisada» o no, contractualización); integración del objetivo de simplificación y clarificación en toda nueva medida legislativa;

e)

estudios de impacto preliminares que vayan más allá del método costes-beneficios en términos puramente financieros, sobre todo en los ámbitos donde resulta difícil la cuantificación en estos términos (por ejemplo medidas medioambientales: impacto en la salud pública, la biodiversidad, la calidad del aire o del agua; medidas sociales: participación, condiciones de vida y trabajo y su impacto previsible en la productividad y la eficacia económica o el bienestar social); el balance global debe ser positivo en términos de interés público o general (por ejemplo efectividad de los derechos socioeconómicos), pero en las modalidades de aplicación se deben evitar al máximo las obligaciones demasiado estrictas, los costes de aplicación (compliance costs) desproporcionados y los controles y disposiciones redundantes con respecto a los objetivos que se deben cumplir; aunque el cálculo financiero sigue siendo indispensable, en determinados casos se puede relativizar atendiendo a determinados objetivos políticos prioritarios;

f)

democracia participativa: formas alternativas de regulación con participación directa de los destinatarios de la legislación; cuando se trate de instrumentos legislativos, consulta en la que participen prioritariamente y de forma efectiva y suficiente los estamentos más directamente afectados de la sociedad civil, de forma directa o a través de sus organizaciones representativas, con solicitud eventual de dictámenes exploratorios al Comité Económico y Social o al Comité de las Regiones; utilización de libros verdes y blancos como herramientas preparatorias para una amplia consulta de la sociedad civil y las instituciones; creación de asociaciones con las organizaciones de la sociedad civil organizada; utilización de los medios de comunicación para explicar los objetivos y el contenido de los instrumentos previstos.

8.1.1

El CESE toma nota de la adopción de nuevas directrices internas en la Comisión para el análisis de impacto, que se aplican desde el 15 de junio de 2005.

8.1.2

Las evaluaciones de impacto preliminares, ajustadas a la amplitud y la complejidad de los objetivos que se deben cumplir, deberían iniciarse utilizando los recursos humanos y las competencias existentes en la o las DG que deseen emprender una iniciativa una vez se hayan fijado a nivel político los objetivos que debe cumplir la legislación prevista. Se trataría de un primer esbozo de la evaluación.

8.1.3

Los criterios y la metodología pueden responder a un modelo preestablecido, pero adaptado después a cada DG, y si es necesario al proyecto en estudio. En esta fase se pueden prever consultas informales sobre el ámbito de aplicación, los objetivos, el tipo de instrumento y su impacto previsible con algunas de las organizaciones más representativas o afectadas y con expertos nacionales, sin cuestionar por ello el principio de consulta abierta.

8.1.4

Entonces ya se podría perfeccionar lo que el CESE denomina «estudio de impacto preliminar» (23), a nivel interno y si es necesario recurriendo a expertos externos independientes o a expertos nacionales conforme al modelo sugerido por la Comisión (24).

8.1.5

El CESE insiste en la necesidad de que las evaluaciones de impacto tengan en cuenta de manera equilibrada las tres dimensiones –económica, social y medioambiental– de la Estrategia de Lisboa.

8.1.6

El CESE considera que es importante situar el estudio de impacto en el núcleo del proceso de elaboración y aplicación de la legislación; estos estudios no deben parecer ejercicios administrativos sin valor añadido.

8.1.7

Insiste en la obligación de una evaluación de impacto al menos para todo proyecto legislativo que afecte a las empresas o los trabajadores en los diversos sectores económicos y para todo proyecto que dependa de la codecisión. La elección del instrumento legislativo o de una eventual alternativa a la legislación (corregulación, contratos, autorregulación) debería justificarse, de conformidad con el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» de diciembre de 2003 y desde el punto de vista de su contribución a la simplificación jurídica o administrativa para los destinatarios. No obstante, los resultados de la evaluación de impacto no pueden bastar para justificar el lanzamiento de una propuesta legislativa.

8.2.1

La siguiente fase, la de la redacción propiamente dicha de la legislación, también se realizaría a nivel interno, siguiendo los métodos de trabajo de la Comisión y en concreto la Guía de redacción, que podrá perfeccionarse con grupos de juristas y expertos adjuntos a la Comisión. Esta redacción debería dejar abiertas algunas opciones; en efecto, en la fase de la consulta no se debe presentar un texto ya «aderezado» hasta el último detalle, pero hay que consultar a los interesados sobre las diversas opciones políticas posibles.

8.2.2

Los órganos comunitarios consultivos también deberían ser consultados o ejercer su derecho de iniciativa en esta fase cuando se trate de proyectos de cierta importancia; por ejemplo, aparte del caso de los libros verdes y blancos, tanto al Comité de las Regiones, representante de las administraciones y los poderes locales, como al CESE, como representante de la sociedad civil organizada, se les debería poder solicitar un dictamen consultivo exploratorio sobre las propuestas legislativas que se refieran entre otras cuestiones al mercado interior, la economía, las empresas, el comercio internacional, las relaciones exteriores, el medio ambiente, los asuntos sociales y de inmigración, el consumo o las reformas de la legislación agraria. El dictamen deberá pronunciarse tanto sobre el estudio de impacto preliminar como sobre los objetivos perseguidos y los medios para alcanzarlos.

8.2.3

En efecto, los dictámenes emitidos sobre textos legislativos ya elaborados en detalle y que han sido objeto de arbitrajes iniciales constituyen un ejercicio demasiado tardío para influir de forma significativa en su contenido general. De este otro modo los conocimientos técnicos de ambos Comités podrían contribuir desde el principio de forma mucho más constructiva a una mejor legislación, así como a su comprensión y aceptación por parte de los destinatarios.

8.2.4

Durante esta fase se deberá realizar la consulta directa de los interesados y de las instituciones u organizaciones e instituciones nacionales y locales, combinando los medios clásicos (audiciones, seminarios, solicitudes de dictámenes consultivos) con los medios electrónicos (correo electrónico, cuestionarios en el sitio de la DG con competencia principal en la materia). De conformidad con los protocolos concluidos con los órganos consultivos, éstos pueden organizar algunos procedimientos de consulta, cuya utilización debería impulsarse.

8.2.5

El inicio de una consulta a través de un sitio comunitario supone la utilización de medios de comunicación y de publicidad adecuados para que el tema, el resumen y el propio sitio se den a conocer al mayor número posible de personas, agentes socioeconómicos, empresas y administraciones locales interesadas en el proyecto legislativo. Se podría crear un registro de organizaciones europeas y nacionales, administraciones locales, CES nacionales y regionales para advertirles por correo electrónico del inicio de una consulta; también se podría advertir a los medios de comunicación pertinentes (prensa general, especializada, profesional, etc.) con el fin de difundir la información.

8.2.6

Al final del proceso se debe publicar en el sitio de la Comisión una síntesis objetiva de las respuestas eventuales a las consultas. Esta síntesis deberá evitar todo prejuicio o tendencia a dar prioridad a las intenciones iniciales de la Comisión y asimismo evitar los apremios de los grupos de presión, para que el interés general prevalezca sobre los intereses particulares y el realismo práctico sobre los planteamientos ideológicos.

8.2.7

De otro modo podrían surgir luego obstáculos difícilmente superables, como las registradas con respecto a los dos proyectos de «paquetes portuarios» (ausencia de estudio de impacto, ausencias de referencias a los convenios marítimos internacionales de la OIT ratificados por los Estados miembros), a la propuesta de Directiva sobre servicios en el mercado interior (renuncia a la armonización de las legislaciones) y a la propuesta de Directiva sobre la patentabilidad de las invenciones implementadas en ordenador (que introducía graves confusiones e incertidumbres jurídicas, sobre la que el CESE manifestó fuertes reservas y que finalmente fue rechazada en segunda lectura por el Parlamento (25)).

8.2.8

Por lo que respecta al impacto en las administraciones nacionales, principales ejecutoras de la legislación comunitaria, convendría recurrir a los métodos ya utilizados en muchos países, consistentes en establecer vínculos entre la DG competente y los servicios idóneos de la administración nacional, las direcciones jurídicas y las direcciones técnicas interesadas. Es preciso establecer una cooperación y realizar evaluaciones de los procedimientos internos (benchmarking) para fijar criterios comparativos y que tengan en cuenta a los destinatarios finales de la legislación.

8.2.9

Los criterios de determinación de la calidad y el impacto de la legislación deberán ser simples, como los que se proponen en el Informe Mandelkern (26), y utilizar cabalmente los recursos estadísticos europeos y nacionales existentes, así como las experiencias de los servicios de control e inspección. No deberán descuidar la consulta del personal encargado de la ejecución y el seguimiento que la pondrá en práctica. Asimismo deberán prever las necesidades de información y eventualmente de formación complementaria o de contratación o redistribución de personal para conseguir una aplicación eficaz en la práctica.

8.2.10

Se tratará en efecto de calcular el coste de aplicación y los prerrequisitos técnicos de la forma más ajustada posible en cada nivel concernido, teniendo en cuenta la legislación existente y el ámbito de que se trate. Así se podrá cumplir el objetivo de un mejor conocimiento de los diversos aspectos del impacto de la legislación prevista y minimizar el coste de su aplicación.

8.2.11

La red de expertos en cuestiones legislativas que se creará para asesorar a la Comisión podrá contribuir a perfeccionar la metodología actualmente utilizada por la Comisión para reforzar su eficacia. Eventualmente deberá examinar también los estudios de impacto específicos relacionados con un proyecto o con las enmiendas que se le presenten.

8.2.12

Es necesaria una programación en cada proyecto para definir las etapas y conocer las obligaciones temporales que deben jalonar una planificación razonablemente duradera de la preparación de la legislación, teniendo en cuenta las eventuales implicaciones y urgencias.

8.2.13

Los estudios de impacto que se consideren incompletos o insuficientes deberán poder revisarse, recurriendo para ello a expertos externos si es necesario. El Parlamento acaba de crear una nueva rúbrica en su sitio OEIL (27) dedicada al análisis de los estudios de impacto, que podría venir a complementar, quizá de forma crítica, las publicaciones ya realizadas por la Comisión (hoja de ruta y evaluaciones específicas de todos los proyectos dependientes de la codecisión, que la Comisión se ha comprometido a realizar a partir de 2005).

8.2.14

Una vez superadas estas etapas resultará ya posible ultimar la propuesta legislativa, el estudio de impacto (28) y la ficha financiera, así como las explicaciones destinadas a hacer comprender a los usuarios, los expertos y los legisladores comunitarios y nacionales, con un lenguaje lo más inteligible posible, las finalidades, el alcance y las consecuencias prácticas de la legislación propuesta. En esta fase se debería ejercer de forma especial un «control de calidad» de la legislación, cuyas modalidades prácticas todavía están por definir.

8.2.15

La comunicación de la Comisión a los legisladores y órganos consultivos comunitarios y nacionales o a los órganos locales de aplicación y control deberá incluir todos estos elementos.

8.2.16

Una vez elegido el instrumento será importante definir con precisión su ámbito de aplicación, distinguiendo lo que corresponde al instrumento previsto (directiva) de lo que podría figurar en un instrumento diferente (reglamento), o bien elegir un método alternativo de regulación.

8.2.17

La redacción deberá ser clara, sin ambigüedades, y referirse explícitamente, además de al fundamento jurídico elegido, a los otros artículos pertinentes de los Tratados y a la legislación anterior. (No bastará con hacer una simple referencia técnica a un número del DOCE. Convendrá por el contrario precisar la denominación completa y sintetizar brevemente el contenido y alcance de los instrumentos a los que se hace referencia para facilitar la comprensión de los usuarios del Derecho y no sólo la de los juristas especializados.) Los vistos y considerandos resultarán especialmente importantes para hacer inteligibles los objetivos y el contenido de la legislación propiamente dicha, y deberán redactarse con claridad, evitando todo añadido superfluo.

8.2.18

La evolución o la modificación posterior de la legislación se podrán integrar en la propia legislación (informe de la Comisión tras un plazo de aplicación determinado, que ya se utiliza, o mejor aún cláusula estándar de revisión –sunsent clause– tras un periodo determinado, por ejemplo tres años) (29), lo que supondrá un sistema de información, de feedback, basado en la solicitación de informaciones y sugerencias a la sociedad civil, que deberá disponer de un interlocutor comunitario a tal efecto (punto de contacto único en las representaciones comunitarios en los países miembros o servicio determinado de la Comisión indicado en la propia legislación).

8.2.19

La Comisión deberá entonces, en aplicación de la cláusula de revisión, proponer modificaciones o una iniciativa dentro de un plazo determinado, o bien explicar, dentro del mismo plazo, por qué considera que no es necesario introducir modificaciones.

8.2.20

Algunos grupos de expertos preconizan crear una agencia europea de control de la calidad o de la pertinencia de la legislación. Sería desproporcionado, y contrario a la letra y el espíritu de los Tratados, crear una especie de autoridad superior de supervisión de la legislación con un poder de modificación. Ello pondría en cuestión el poder –y el deber– de iniciativa de la Comisión. En cualquier caso el Comité no es favorable a la creación de semejante «superagencia» de control del ejercicio del poder de iniciativa de la Comisión. Prefiere insistir en los procedimientos de consulta ex ante y la calidad de los estudios preliminares de impacto y en los estudios y consultas ex post.

8.2.21

Los poderes reglamentarios autónomos o delegados también deber ser objeto de evaluaciones, porque los comités de legislación y las agencias reglamentarias trabajan con una opacidad relativa con respecto a los procedimientos legislativos ordinarios. El legislador debe poder controlar el ejercicio de estos poderes. Por otra parte, la composición de los consejos de administración de las agencias deberá incluir una representación paritaria de los interlocutores sociales.

8.2.22

La calidad de las traducciones a las lenguas oficiales de la Unión plantea a veces problemas. Es preciso reforzar el número y las competencias de los juristas lingüistas de la Comisión para tener en cuenta las ampliaciones. Los funcionarios que participen en la redacción de propuestas legislativas y en el esfuerzo de simplificación deberán perfeccionar a nivel interno sus conocimientos en legística formal y evaluación legislativa, que también deberán reforzarse en las carreras jurídicas universitarias nacionales para permitir la contratación de futuros funcionarios europeos y nacionales cualificados. Algunas universidades imparten ya este tipo de enseñanza y realizan investigaciones en este terreno, por lo que sus conocimientos podrían aprovecharse.

8.2.23

Antes de la publicación de una iniciativa los comités de expertos ad hoc, adjuntos o integrados en la Comisión, deberán formular sugerencias respecto a la claridad, coherencia y pertinencia del contenido y la redacción, así como respecto a la unidad de las nociones y conceptos jurídicos utilizados en los diferentes proyectos de instrumentos y en comparación con la legislación anterior. La Comisión ha preparado ya una guía práctica común destinada a las personas que contribuyen a la redacción de las propuestas legislativas con el propósito de dar uniformidad a las nociones y conceptos jurídicos utilizados y coherencia al derecho. Se trata de aplicar correctamente estas normas de redacción.

8.2.24

La calidad de la legislación dependerá también en gran medida de los estudios de impacto y los procedimientos de consulta preliminares, que podrán evitar un número excesivo de enmiendas o unas enmiendas demasiados extensas con respecto al proyecto inicial. La calidad de las enmiendas también puede influir en la del texto final. Si se trata de enmiendas de consenso poco claras o de textos redactados de forma vaga para satisfacer a todo el mundo, la efectividad y claridad del Derecho podrán verse afectadas. Un comité de terminología (juristas lingüistas y expertos) podría ayudar a la Comisión a reformular los cambios propuestos con el fin de mantener la claridad y la coherencia de las modificaciones que podría aceptar para una nueva lectura.

8.2.25

El Comité advierte con interés que la Comisión ha revisado sus líneas directrices de evaluación de impacto estableciendo orientaciones más claras en lo que se refiere a la economía y la competitividad, y además tiene previsto un análisis de compatibilidad con la Carta de los Derechos Fundamentales (30). Este planteamiento responde a algunas de las sugerencias del presente dictamen y el Comité estará atento a su aplicación.

8.2.26

También deberían preverse estudios de impacto sobre las enmiendas presentadas por el legislador europeo cuando dichas enmiendas tengan un carácter substancial, utilizando el método elaborado por la Comisión pero sin prolongar por ello indebidamente los procedimientos de adaptación. En este contexto el CESE confía en que las tres instituciones puedan definir un enfoque común en materia de análisis de impacto en el marco de la aplicación del acuerdo interinstitucional «Legislar mejor».

9.1

Convendría evitar en la medida de lo posible la obligación de recurrir a interpretaciones para comprender la legislación, aunque la interpretación por parte del juez, completada por la de la doctrina y los expertos, sigue siendo indispensable para la aplicación del Derecho en casos especiales. Pero una legislación imprecisa o incierta pone en cuestión la seguridad jurídica, aumenta los costes de aplicación por la obligación de recurrir constantemente a expertos jurídicos técnicos y eventualmente al juez, alarga los plazos de aplicación y propicia las transposiciones incorrectas. El juez se ve entonces obligado a suplir al legislador, mientras se corre el riesgo de que los asuntos se acumulen hasta el punto de menoscabar la eficacia del derecho de acceso al juez o al menos a un proceso equitativo en un plazo razonable.

9.2

Mediante sus respuestas a las cuestiones prejudiciales el juez comunitario favorece la uniformización de los derechos nacionales. Sin embargo, la mala calidad eventual de la legislación le obliga a aclarar el significado y el alcance jurídico de disposiciones de dudosa interpretación, corrigiendo así los fallos del legislador.

9.3

Finalmente, las posibilidades de crear salas especializadas de primera instancia deberían aprovecharse al máximo para permitir al Tribunal estatuir en primera instancia con la mayor prontitud posible y ejercer cabal y rápidamente en segunda instancia su función de uniformización de la jurisprudencia y clarificación del Derecho comunitario originario y derivado.

10.1

Los gobiernos y sus representantes en el COREPER, las diferentes formaciones del Consejo y los comités de legislación tienen una responsabilidad especial en la elaboración y aplicación de la legislación, tanto en su condición de poder legislativo como de poder ejecutivo conjuntamente con la Comisión.

10.2

Es necesaria una mejor cooperación entre los negociadores y los servicios de los ministerios concernidos por la transposición y aplicación que debería iniciarse ya en la fase de estudio de los proyectos, para anticipar y preparar mejor las disposiciones de aplicación y reducir los plazos de ejecución.

10.3

Aparte de su inserción en el sistema institucional comunitario y las transferencias de competencias o los modos de ejercicio conjunto de éstas, el Estado miembro también ha evolucionado a nivel interno; ha asistido al surgimiento de centros múltiples de decisión por obra de la descentralización o la desconcentración de las administraciones y servicios del Estado, así como a la transferencia de competencias a autoridades territoriales u órganos administrativos independientes y agencias que disponen de poderes de regulación y administración, con las consecuencias presupuestarias que ello supone. Más allá de la Unión Europea también se ha sometido a ordenamientos jurídicos supranacionales (aceptados y por ello mismo obligatorios en virtud del principio pacta sunt servanda), y su control de la gobernanza económica se ha debilitado en algunos ámbitos (globalización y OMC, mercado único, privatizaciones).

10.4

La reforma del Estado y de las administraciones no se desarrolla siempre al ritmo deseado, y las superposiciones de competencias crean incertidumbre o dificultades jurídicas a las empresas y a los servicios del Estado o de los entes territoriales encargados de la aplicación del derecho.

10.5

El Estado no es ya la única fuente de derecho: traspone el Derecho comunitario conforme a sus normas de aplicación y control, sin acordarlas siempre claramente con los poderes locales o las autoridades descentralizadas. Esto conduce a veces a divergencias importantes entre países en la aplicación del derecho y las exigencias administrativas de origen comunitario, lo que va en detrimento de la necesaria armonización en ámbito del mercado interior, lo que puede provocar distorsiones de la competencia.

10.6

Sin una participación activa y resuelta de los Estados miembros, a nivel político y práctico, en el proceso de simplificación y mejora de la legislación europea, los ciudadanos no serán conscientes de este proceso y los esfuerzos emprendidos serán a la postre inútiles. Los principios de la ventanilla única, la administración electrónica y la simplificación y unificación de formularios van progresando, al igual que en materia aduanera, pero con demasiada lentitud. También hay que tener en cuenta la «fractura digital» en la forma de difundir la información a los usuarios de la norma jurídica.

10.7

Sin embargo, un número importante de gobiernos y parlamentos nacionales han cobrado conciencia de la necesidad de legislar y administrar mejor, y a menudo has creado órganos especializados en la escucha de determinados sectores de la sociedad civil y encargados de velar por la calidad de la legislación que se elabora o traspone. Hay que hacer balance de estas experiencias y aprovecharlas para fomentar intercambios de experiencias y una mejor armonización de los criterios y los métodos empleados.

10.8

También hay que tener en cuenta la función del juez nacional y su recurso en el momento oportuno a las cuestiones prejudiciales. En general el servicio público de la justicia debe mejorarse desde el punto de vista de la duración de los procedimientos y en algunos casos desde el punto de vista del coste de acceso a la justicia para los procesados.

10.9

El mandato de los expertos (el grupo de expertos nacionales y la otra red de expertos independientes que preconiza la Comisión) (31) que trabajarán en apoyo de la Comisión para contribuir a la calidad de la legislación podría eventualmente ampliarse, con carácter consultivo, a la verificación de la calidad de la transposición. Se podría establecer un sistema de alerta activado por las organizaciones nacionales de la sociedad civil y los destinatarios de la legislación (punto de contacto específico, info@eurocentros).

10.10

El CESE podría asimismo considerar la creación de un enlace de las organizaciones de la sociedad civil con las secciones especializadas, en particular la de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente y la de Mercado Único, Producción y Consumo, con su Observatorio del Mercado Único y su base de datos PRISM renovada. Así podría evaluar los informes de la Comisión en materia de simplificación y mejor legislación ciñéndose al máximo a las necesidades expresadas por los destinatarios y formular más eficazmente sugerencias de mejoras.

11.1

Los Estados miembros también emprenderán un ejercicio de mejora de la legislación para mejorar la competitividad en el ámbito de la OCDE. Diversos informes de la OCDE muestran en la mayoría de los casos resultados limitados con respecto a los objetivos planteados, aunque algunos de ellos coinciden con las expectativas comunitarias (calidad de la reglamentación, simplificación de las relaciones con las administraciones y de los trámites –ventanillas únicas–, creación de nuevos instrumentos de apoyo a la decisión, procedimientos de toma de decisiones más abiertos –transparencia, participación–, administración electrónica, descentralización, etc.).

11.2

La OCDE fomenta la creación en cada país de una unidad encargada de evaluar el coste, la calidad y el impacto de las nuevas reglamentaciones. Aunque las iniciativas y los criterios que se deben impulsar en la legislación comunitaria no coinciden enteramente con los de la OCDE, debido a la diversidad de las competencias compartidas en la Unión por los 25 y de las finalidades de la legislación comunitaria, existen sin embargo sinergias entre los dos enfoques (32).

11.2.1

Por otra parte está en preparación un proyecto UE-OCDE sobre la integración de la legislación comunitaria en los diez nuevos Estados miembros. Por lo tanto hay que propiciar una mayor sinergia entre la UE y la OCDE.

11.3

Los problemas de transposición se derivan esencialmente de los gobiernos nacionales y sus administraciones centrales. En este ámbito la prioridad esencial debe ser la calidad. El respeto de los plazos resulta igualmente importante para evitar fragmentaciones temporales del mercado interior.

11.4

La extensión del ámbito de la codecisión prevista por el Tratado Constitucional es importante desde el punto de vista democrático; si a esto añadimos los procedimientos de consulta y evaluación en diferentes fases y a diferentes niveles, los procedimientos pueden resultar más largos y complejos. Por otra parte, la calidad inicial de las propuestas y la calidad de la transposición de las directivas pueden compensar el riesgo de prolongación de los plazos. Por consiguiente, la elaboración de indicadores de calidad de la reglamentación tiene una importancia fundamental (33).

11.5

La cuestión más difícil es la simplificación del acervo. La tarea es considerable y el CESE duda de que se puedan asignar los recursos necesarios a menos que los Estados miembros apoyen plenamente las decisiones políticas y sus implicaciones financieras. Por lo tanto, el CESE les dirige un llamamiento en este sentido.

11.6

Es preciso subrayar que el enfoque participativo plantea exigencias nada desdeñables a las organizaciones de la sociedad civil, a las instituciones y sus agentes, a los gobiernos y sus administraciones. Las soluciones formales o tecnocráticas, por sí solas, no tendrán ninguna viabilidad, aunque los instrumentos técnicos de legística o los indicadores de evaluación de impacto estuvieran perfeccionados.

11.7

Cuando la Comisión tiene el poder de celebrar tratados internacionales en nombre de la Comunidad (como en el ámbito de la OMC) también se puede proceder, tanto a nivel nacional como comunitario, a la consulta y la participación de las organizaciones de agentes socioeconómicos y otros componentes de la sociedad civil. Para ello hay que establecer principios y métodos.

11.8

La simplificación del acervo y la mejor calidad de la legislación no pueden confundirse con ningún tipo de ideología de la desregulación económica y social. Forman parte de una gestión de buena gobernanza que lleva a controlar mejor, técnica y políticamente, la complejidad de la elaboración legislativa por parte de una Unión de Estados, de conformidad con procedimientos democráticos, participativos y racionales.

11.9

Finalmente cabe decir que los problemas y las posibilidades de solución se han planteado claramente, y los esfuerzos emprendidos son los indicados para cumplir los objetivos fijados. Así las cosas, ¿por qué siguen siendo escasos los progresos realizados en la práctica? ¿Existen factores de resistencia, y cuáles son? ¿Son suficientes los recursos o es necesario redistribuirlos? ¿Es suficiente la voluntad política de conseguirlo que muestran todas las partes interesadas? ¿Pueden superarse los obstáculos? Las respuestas a estas preguntas siguen estando abiertas, pero para el éxito de la empresa global «simplificar el acervo y legislar mejor en Europa» parece esencial una voluntad política firme acompañada de acciones a largo plazo.