14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/67

1.1

En su Comunicación (1) sobre las perspectivas financieras 2007-2013, la Comisión subraya la importancia fundamental de la Agenda de política social para la realización de la Estrategia de Lisboa. En este contexto, la Comisión aprobó en julio de 2004 un conjunto de propuestas destinadas a simplificar y racionalizar los gastos en materia de política de empleo y asuntos sociales de la UE, especialmente en lo relativo a las disposiciones financieras.

1.2

La racionalización propuesta mejorará –a juicio de la Comisión– la visibilidad, claridad y coherencia de los instrumentos y, por tanto, beneficiará sobre todo al usuario final. A tal fin propone simplificar los instrumentos desde el punto de vista jurídico y de gestión y racionalizar la estructura presupuestaria, así como evitar duplicaciones entre los instrumentos.

1.3

Uno de estos nuevos instrumentos es el programa comunitario PROGRESS (3), «programa de fomento del empleo y la solidaridad social» propuesto por la Comisión en su documento COM(2004) 488 final, en el cual se reunirán las ayudas financieras destinadas a apoyar numerosas acciones previstas por la Comisión en materia de política social y empleo. Quedan excluidos de PROGRESS la financiación de los ámbitos de «Diálogo social» y «Libre circulación de los trabajadores» (4), e igualmente organismos comunitarios encargados de las condiciones laborales (5) y el Instituto Europeo de Género de nueva creación (6). PROGRESS, por tanto, reagrupa los siguientes programas específicos de acción de la Comunidad: «Luchar contra la discriminación», «Igualdad entre mujeres y hombres», «Cooperación para luchar contra la exclusión social» y «Medidas comunitarias de estímulo del empleo», e igualmente una serie de líneas presupuestarias para actividades en materia de condiciones de trabajo.

1.4

En el marco del programa –que abarcará el período 2007-2013, tendrá una dotación financiera ligeramente inferior a los 629 millones de euros y completará las acciones que se realizan en el marco del FSE– se financiarán en lo esencial, con distintas prioridades dentro de cada una de las secciones, tres tipos de acciones:

1.5

El programa se dividirá en cinco secciones:

1.6

El programa estará abierto a todos los organismos públicos o privados, agentes e instituciones. Se dirige en particular a Estados miembros, autoridades locales y regionales, servicios públicos de empleo e institutos nacionales de estadística. Además, podrán acceder a él también organismos especializados previstos en la legislación de la UE, universidades e institutos de investigación, interlocutores sociales y organizaciones no gubernamentales.

La financiación de la UE intervendrá en forma de contratos de servicios sacados a concurso o subvenciones parciales (que no podrán superar el 80 %) tras una convocatoria de propuestas.

PROGRESS estará asistido por un único Comité de programa, en lugar de cuatro comités como hasta ahora (correspondientes a cada uno de los programas de acción específicos).

1.7

Para el período de siete años del programa, la dotación financiera prevista es de 628,8 millones de euros. El desglose financiero entre las diferentes secciones deberá respetar los siguientes límites mínimos:

Para cubrir gastos de funcionamiento y, en particular, los del Comité previsto para PROGRESS, se ha fijado un máximo del 2 % de la dotación financiera. No se asignará a las distintas secciones un diez por ciento de la dotación global (62,9 millones de euros, aproximadamente 9,2 millones de euros anuales). El Comité del programa lo imputará cada año en concepto de «margen variable de ajuste» entre las diferentes secciones del programa en función de los cambios que se produzcan durante el período de programación.

2.1

Si en la UE –tal como se prevé en la Estrategia de Lisboa– el incremento de la competitividad de una economía basada en el conocimiento debe ir realmente acompañado de un crecimiento económico sostenible creador de empleo y ello ha de conducir a la mejora de la calidad del trabajo y al refuerzo de la cohesión social, garantizar los recursos e instrumentos financieros en todos los ámbitos políticos relevantes de PROGRESS reviste importancia fundamental. En este sentido, el CESE acoge con particular satisfacción la propuesta de la Comisión objeto de examen sobre PROGRESS 2007-2013 y, precisamente en el contexto de las actuales aportaciones a la evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa, presta también suma atención a dicha iniciativa. En efecto, este programa marco es, junto con el FSE, uno de los principales instrumentos de ayuda en apoyo de la Agenda de política social 2006-2010, actualmente también en fase de aprobación. Pese a esta evaluación general positiva de PROGRESS, el Comité desearía expresar igualmente en algunos puntos concretos, además de algunas observaciones de carácter general sobre este nuevo instrumento financiero de la Comunidad, determinadas objeciones sobre la propuesta de la Comisión, que –a su juicio– requiere aún clarificaciones, y también precisiones.

2.2.1

El Comité estima positivamente, en el contexto de la Estrategia de Lisboa, que la propuesta (sin perjuicio de los actuales debates en torno a las ponderaciones y estructura de las perspectivas financieras 2007-2013) subraye con toda nitidez la necesidad de mantener los actuales recursos comunitarios en el ámbito del empleo y política social.

2.2.2

No cabe duda de que la fusión en un único programa marco de todos los instrumentos financieros de la Comunidad gestionados directamente por la Comisión en materia de política social y empleo puede entenderse como un modo de garantizar los correspondientes recursos financieros destinados a reforzar la dimensión social de la Estrategia de Lisboa, y también en especial como contribución a la coordinación de las políticas sociales en el marco de la Agenda de política social.

2.2.3

El CESE está de acuerdo en lo esencial con los objetivos generales enunciados en el artículo 2 de la propuesta. No obstante, convendría incluir también explícitamente como objetivo la promoción del intercambio transnacional de agentes relevantes con capacidad de aplicación en el ámbito de la política social, porque para muchos de los que pueden tener potencialmente acceso al programa se trata de un requisito esencial para su participación en proyectos de la UE.

2.2.4

El CESE, en este contexto, no entiende del todo por qué en el artículo 2 (4) de la propuesta de Decisión objeto de examen se habla únicamente de «fomentar la creación de redes a escala de la UE». El Comité estima que la lista de los objetivos generales de PROGRESS debería completarse para garantizar que el aprendizaje mutuo que debe fomentar PROGRESS no quedará circunscrito a agentes al nivel de la UE, sino que también incluirá la promoción del intercambio transnacional de agentes relevantes al nivel bilateral y multilateral entre distintos Estados miembros. Además, el CESE considera necesario incluir explícitamente como objetivo en el artículo 8 «un mejor conocimiento de todas las clases de discriminación».

2.3.1

El nuevo programa debe considerarse en conexión con el planteamiento de «racionalización» perseguido por la Comisión desde 2003 en política económica y social, y, en el presente caso, especialmente en política de empleo. En tal contexto, el artículo 15 de la propuesta –en el que se hace referencia a los correspondientes mecanismos y actividades de la Comisión y los Estados miembros para coordinar las actividades de PROGRESS con otras estrategias, instrumentos y acciones de la Unión y de la Comunidad– parece insuficiente en la medida en que sólo se aborda una estrecha perspectiva política. Es cierto que con actividades en materia de investigación, justicia y asuntos de interior, cultura, educación, formación y política de juventud se mencionan importantes políticas que indudablemente requieren una coordinación con la política de empleo, formación profesional y permanente y seguridad social, pero quedan completamente fuera otros ámbitos como, por ejemplo, la política regional y de cohesión.

2.3.2

El Comité, por el contrario, considera que PROGRESS debe coordinarse también con otras políticas que influyen al menos en igual medida en la situación del empleo y en el cuadro de conjunto de inclusión social, igualdad de oportunidades, etc. En este contexto, convendría también establecer especialmente, además de las prioridades de la formación profesional y permanente y del aprendizaje a lo largo de toda la vida, una coordinación con estrategias y actividades en materia de política económica, financiera y de competitividad, con el fin de garantizar que tales políticas no entrarán en conflicto a nivel europeo y nacional con los objetivos generales del programa. Por ello, el CESE recomienda completar en tal sentido los apartados 1 y 2 del artículo 15 de la propuesta de Decisión.

2.4.1

Además de la dotación financiera global de 628,8 millones de euros para la ejecución de las actividades comunitarias previstas para el período de siete años del programa, la Comisión prevé también en el artículo 17 de la propuesta de Decisión los límites mínimos para cada una de las secciones del programa. A juicio del CESE, la Comisión omite explicar con claridad la relación que guardan las magnitudes presupuestadas para la dotación global con la actual situación de las ayudas en los programas de acción actualmente vigentes. Serían particularmente interesantes en este contexto datos comparativos con los programas de acción en curso, para en particular proceder a evaluar hasta qué punto se tiene adecuadamente en cuenta la evolución de la inflación y de qué modo y en qué proporción se tuvo pertinentemente en consideración en la dotación presupuestada la ampliación ya realizada y la prevista (UE-25 más Bulgaria y Rumanía). Sobre este asunto sólo ha habido hasta ahora información oficiosa por parte de la Comisión.

2.4.2

En el marco de la actual evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa y ante los amplios límites del programa, el CESE cuestiona seriamente la intención de la Comisión de atenerse estrictamente al statu quo presupuestario en los ámbitos de acción de PROGRESS. En el tercer párrafo del capítulo 2 de la exposición de motivos, la Comisión se refiere a los «modestos recursos financieros» con que ha de contarse para apoyar la Agenda de política social. El Comité no puede en modo alguno suscribir tal razonamiento, ya que en repetidas ocasiones ha hecho constar la necesidad de prestar atención en el marco de las perspectivas financieras a una «lisbonización del presupuesto de las Comunidades Europeas», en la medida en que se debe aclarar que se garantizará la correspondiente base financiera para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo y de la Agenda de política social (9). En este sentido, el CESE aboga resueltamente en favor de la consignación de recursos presupuestarios suficientes en las estimaciones de PROGRESS.

2.4.3

Por otra parte, en el artículo 17 se prevé un máximo del 2 % de la dotación global de PROGRESS para gastos administrativos (12,6 millones de euros) y 10 % (62,9 millones de euros, o bien 9,2 millones de euros anuales) en concepto de «margen variable de ajuste» anual redistribuible por el Comité del programa dentro de las secciones. El CESE es consciente en este contexto de que una programación de siete años necesita cierta flexibilidad en atención a futuros cambios, pero en esa misma medida considera también importante insistir en que, con unos recursos financieros variables y una gestión tan ampliamente «autónoma» por parte de la Comisión y los Estados miembros, se impone en cualquier caso la necesidad de seguir garantizando plenamente la transparencia y la cooperación del Parlamento Europeo.

2.4.4

El Comité, por otra parte, considera que el desglose financiero propuesto para decisión entre las distintas secciones de PROGRESS requiere mayor precisión. Así, por ejemplo, en el artículo 8 se establece el objetivo «igualdad entre hombres y mujeres» como una de las piedras angulares de PROGRESS. Sin embargo, la dotación financiera (artículo 17) que se asigna a esta parte del programa es claramente inferior a la de otros objetivos. ¿En qué se fundamenta tal elección? La explicación de que el importe presupuestado en PROGRESS para la creación de un Instituto Europeo de Género (52,7 millones de euros) se ha deducido del programa no parece imponerse como algo obligatorio, especialmente en la medida en que por el momento se carece por completo de mandato, estructura y metodología para tal instituto. Acometer tal recorte presupuestario en el ámbito de la igualdad de sexos y de oportunidades no parece tener, a juicio del Comité, justificación objetiva alguna, sobre todo si también se tienen en cuenta los objetivos de Lisboa en materia de tasa de ocupación femenina, discriminación de las mujeres en el lugar de trabajo, discriminación en materia de ingresos e integración de la perspectiva de género. El CESE propone en este contexto que los recursos previstos para el Instituto Europeo de Género no se imputen con carácter negativo –como todo hace suponer en la propuesta actual– en la elaboración del marco financiero global de PROGRESS, sino que se prevea una financiación independiente.

2.5.1

En lo que se refiere a los objetivos de simplificación y racionalización, cabe observar que la Comisión sigue también ahora en el ámbito de la política de ayudas el planteamiento de racionalización que ya persigue desde 2003 en materia de política social y de empleo. El Comité estima que tal simplificación y racionalización es básicamente positiva si lleva auténticamente a ahorrar costes, evitar duplicaciones y aumentar técnicamente la claridad y transparencia de la administración.

2.5.2

El Comité, no obstante, desearía señalar en este contexto algunas dificultades que surgen en el paso de programas específicos claramente definidos a un único programa, mucho mayor y, potencialmente, menos fácilmente gestionable. ¿Es realmente posible y oportuno, desde el punto de vista de la gama de contenidos mucho más amplia que brinda este nuevo programa, fijar objetivos operacionales similares en cada sección del programa? ¿Son suficientes a tal efecto los recursos financieros estimados? En cualquier caso, conviene adoptar medidas para que, a la vista del abanico de acciones, la simplificación administrativa no vaya acompañada de una pérdida de los necesarios enfoques específicos en los diversos sectores del programa. Es necesario garantizar que la simplificación administrativa proclamada no sólo produce una mejor gestión técnica del programa, sino también una adecuada estructuración de los contenidos que no se opone a los objetivos de cada sección.

2.6.1

En el artículo 13 de la propuesta se prevé que en la ejecución del programa la Comisión estará asistida por un único comité, en lugar de cuatro comités (uno por cada programa de acción), como es actualmente el caso. Dicho Comité tendrá una composición variable de representantes nacionales en función de las materias para cuyo examen se reúna.

2.6.2

Cabe preguntarse por el funcionamiento y composición de un comité de tal naturaleza, el cual al mismo tiempo debe seguir garantizando que los objetivos generales y específicos de cada una de las cinco secciones se tienen en cuenta adecuadamente y dentro de los plazos pertinentes. ¿No entrañará esto una enorme carga administrativa suplementaria y, en particular, una considerable necesidad de coordinación interministerial a nivel de los Estados miembros? ¿Qué significa esto en especial para los pequeños y –sobre todo, en el caso presente– nuevos Estados miembros? En líneas generales, convendría prestar atención para que la racionalización a nivel de la Comisión no cree dificultades administrativas en los Estados miembros y para tener adecuadamente en cuenta en la gestión del programa a los interlocutores sociales y otras organizaciones de la sociedad civil.

2.6.3

El CESE, además, observa que la racionalización no ha de producir merma en la aplicación del programa, especialmente en lo que a transparencia del trabajo del Comité del programa se refiere, ni tampoco en las prerrogativas de los Estados miembros en cuanto a procedimiento decisorio y selección de proyectos. La gestión, consecución de objetivos, participación, e igualmente el adecuado control y seguimiento por parte de la Comisión deben seguir estando garantizados con la calidad correspondiente y, en cualquier caso, en las proporciones actuales.

2.7.1

La racionalización propuesta mejorará, según afirma la Comisión, la visibilidad, claridad y coherencia de los instrumentos y, por tanto, beneficiará principalmente al usuario final. Los beneficiarios potenciales podrán solicitar más fácilmente financiación con arreglo a las diferentes secciones del nuevo programa, gracias a su enfoque normalizado y a la armonización de sus normas de aplicación. Dado que, en particular, un único proyecto puede perseguir los objetivos de más de una sección del programa, los usuarios finales dispondrán de una «ventanilla única».

2.7.2

Con respecto, no obstante, a gran parte de las ideas indicadas para la racionalización y mejor distribución de los recursos resulta difícil, sin conocimiento de las normas de aplicación concretas, evaluar hasta qué punto son conciliables los diversos tipos de objetivos: (a) estructura de programa más amplia, centralizada; (b) administración agilizada, eficiente a todos los niveles (Comisión, Estados miembros, titulares de proyectos); (c) exigencias en materia de informes y seguridad de los mecanismos financieros; (d) acceso en lo posible directo y abierto al programa para todos los tipos de destinatarios. Se necesita al respecto una estrategia activa por medio de las normas de aplicación, al objeto de poder superar conflictos previsibles entre los objetivos. El Comité considera que el éxito del programa dependerá muy especialmente de que la simplificación proclamada sea también perceptible por parte de los usuarios. Por ello, a juicio del Comité, llegar a alcanzar efectivamente los objetivos pretendidos de simplificación y racionalización en tanto que «valor añadido para el usuario» dependerá por completo de las normas de aplicación que se adopten (sobre todo, la «ventanilla única»).

2.7.3

Por consiguiente, la «proximidad al ciudadano» en la utilización de los créditos comunitarios se medirá en función de hasta qué punto se facilita a los solicitantes interesados el acceso al programa y a proyectos, o bien en función de hasta qué punto se pueden contrarrestar dificultades en el acceso a proyectos. Tomando en consideración las nuevas dimensiones en la envergadura del programa, las experiencias con otros programas de acción e iniciativas comunitarias y las actuales experiencias con nuevas disposiciones financieras de la Comisión, resulta necesario adoptar las oportunas medidas para que las normas de aplicación no prohíban el acceso a los «pequeños solicitantes». Cabe, por ello, plantearse la pregunta de las «medidas compensadoras» que pueden adoptarse en este contexto para que PROGRESS no sólo siga teniendo un carácter apropiado, sino también atractivo y, en consecuencia, pese al incremento de los requisitos administrativos (por ejemplo, presentación de garantías bancarias, certificados de solvencia, certificación de control contable), siga permitiendo el acceso a organizaciones de la sociedad civil que no disponen de especialistas de proyectos ni de gran infraestructura (contable).

2.8.1

En el artículo 9.2 (descripción de las acciones para la consecución de los objetivos) se supedita el tipo de acción «aprendizaje mutuo, sensibilización y difusión» a las condiciones siguientes: «dimensión comunitaria importante», «escala apropiada», «verdadero valor añadido en la UE» y restricción de destinatarios: «autoridades subnacionales y otros organismos y agentes». Los criterios mencionados son vagos y se prestan a un amplio margen de interpretación. Por ello, el Comité recomienda que, al aplicar estrictamente dichos criterios a los contratos sacados a concurso o a los solicitantes, se garantice que no se restringirá claramente el acceso a, por ejemplo, proyectos importantes y, por tanto, determinados grupos de destinatarios y agentes.

2.8.2

En el artículo 2.5 de la propuesta de Decisión se establece como uno de los objetivos generales de PROGRESS «sensibilizar a las partes interesadas y al público en general sobre las políticas de la UE». Esto sólo podrá conseguirse si el amplio abanico de agentes relevantes en las secciones de política social del programa a escala europea, nacional y local también puede seguir desarrollando sus actividades. En este contexto, el Comité acogerá con particular satisfacción la simplificación y racionalización si ello facilita igualmente el acceso de todas las «partes interesadas», especialmente de los agentes sociales y otras organizaciones de la sociedad civil, y no conduce a dificultar el acceso a los créditos comunitarios.

2.8.3

El CESE manifiesta en este contexto su inquietud por el hecho de que en la lista de los agentes relevantes con acceso a PROGRESS se restrinja estos a las ONG activas a escala de la UE. En el artículo 10 («Acceso al programa») no se hace referencia a ONG que operen a escala nacional. El Comité está convencido de que, pese a que los agentes organizados a escala de la UE desempeñan un papel importante, el intercambio real, la creación de redes, la identificación y difusión de buenas prácticas, y también el aprendizaje mutuo, se producen sobre todo entre agentes que tienen la experiencia pertinente en un ámbito determinado y operan a escala nacional, regional y local. El Comité considera que realizar acciones con carácter supranacional y garantizar el intercambio de experiencias en el marco de la Unión Europea tienen en este contexto la misma importancia que la asociación formal de dichos agentes a escala europea. El Comité, por tanto, propone que se reformule el texto propuesto por la Comisión y que los agentes con acceso al programa se definan simplemente como ONG activas en el ámbito europeo.

2.8.4

El Comité, por consiguiente, propone introducir las correspondientes aclaraciones y referencias cruzadas en los artículos 2, 9 y 10 de la propuesta de Decisión, al objeto de garantizar uno de los objetivos generales previstos por la Comisión, como es la cooperación con organizaciones de la sociedad civil.

3.1

El CESE suscribe en sus líneas generales la propuesta de la Comisión sobre PROGRESS 2007-2013 y concede también suma atención a esta iniciativa en el contexto precisamente de las actuales contribuciones a la evaluación intermedia de la Estrategia de Lisboa. Este programa marco es uno de los principales instrumentos de ayuda en materia de política social y empleo y su período de vigencia es más amplio que el de la Agenda de política social 2006-2010 ya aprobada. Debido precisamente a los compromisos que por dicha razón se contraerán a largo plazo, el Comité tiene con respecto a algunos puntos concretos de la propuesta de la Comisión objeciones que requieren aclaración y también precisión.

3.2

Se trata en particular de observaciones sobre: a) coherencia con otras políticas de la Comunidad, b) dotación financiera y reparto de créditos, c) amplio acceso y utilidad para los usuarios finales pese a la racionalización a nivel de la Comisión, d) transparencia y participación en el Comité del programa, e) participación de la sociedad civil.

3.3

El CESE confía en que, en el contexto de la realización de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y, en especial, los relativos al marco financiero, las observaciones formuladas sobre dichos puntos serán tenidas en cuenta en el proceso decisorio ulterior de PROGRESS.